Uitspraak
202303128/1/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in Den Andel, gemeente Het Hogeland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 3 april 2023 in zaak nr. 22/874 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland.
Procesverloop
Bij besluit van 13 september 2021 heeft de gemeentesecretaris van Het Hogeland een beslissing genomen op een verzoek van [appellant] om inzage in zijn persoonsgegevens.
Bij besluit van 10 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en vastgesteld dat het een dwangsom van € 1.397,00 heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek.
Bij uitspraak van 3 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 27 juni 2023 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [appellant], de motivering van het besluit van 13 september 2021 aangevuld.
[appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 27 juni 2023.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 augustus 2025, waar [appellant], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door W.K. de Wind, zijn verschenen.
Overwegingen
Waar gaat deze uitspraak over?
1. [appellant] heeft aan het college op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) verzocht om inzage in alle persoonsgegevens die het college van hem verwerkt, met vermelding van het doel van het bezit en het gebruik daarvan, degenen aan wie die gegevens zijn verstrekt en het doel en de grondslag van de verwerking van die gegevens. Voorts heeft hij verzocht om bekendmaking van de wijze en het tijdstip van de verkrijging van de gegevens en de herkomst daarvan onder vermelding van het doel en de grondslag voor die verwerking. Tenslotte heeft hij verzocht om kenbaar te maken hoe lang deze gegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen.
2. Bij besluit van 13 september 2021 heeft de gemeentesecretaris aan [appellant] laten weten dat zijn persoonsgegevens in acht verschillende applicaties zijn verwerkt. Aan het besluit is een overzicht gehecht dat bestaat uit acht formulieren. Op elk formulier is de naam van de betreffende applicatie vermeld en is een tabel opgenomen waarin 54 soorten persoonsgegevens worden onderscheiden. Indien een bepaald soort persoonsgegeven van [appellant] in de applicatie is verwerkt, dan is dat op het formulier aangekruist. Daarbij wordt, indien van toepassing, vermeld wat de waarde van het persoonsgegeven is, hoe en van wie het is verkregen, wat het doel van het bezit en gebruik ervan is, aan wie het is verstrekt, wat daarvoor de reden is, wat de grondslag van de verwerking is en wat de bewaartermijn is.
3. Bij besluit van 10 januari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Verder heeft het college vastgesteld dat het een dwangsom van € 1.397,00 heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek.
Wat heeft de rechtbank overwogen?
4. De rechtbank heeft overwogen dat het beroep van [appellant] niet is gericht tegen de verschuldigdheid en hoogte van de dwangsom.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het besluit van 13 september 2021 onrechtmatig is omdat de gemeentesecretaris dat besluit niet overeenkomstig artikel 6 van het Algemeen Mandaatbesluit Het Hogeland (hierna: het Mandaatbesluit) heeft getekend, kan dat betoog niet leiden tot het ermee beoogde doel. Een eventueel gebrek in het primaire besluit kan worden hersteld in het besluit op bezwaar. Dat is gebeurd.
In het licht van het zeer algemene AVG-verzoek, heeft het college voor wat betreft de in de applicaties aanwezige gegevens met dit overzicht voldaan aan het doel van het inzagerecht. Daartoe is van belang dat het college heeft toegelicht dat de gegevens in de door [appellant] genoemde stukken, zoals mailberichten over de mediation in 2019, zijn verwerkt in de applicatie Decos Join en dus in het overzicht staan.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college niet heeft kunnen volstaan met het zoeken in alleen de digitale applicaties. De gemeente Het Hogeland is sinds 1 januari 2019 volledig gedigitaliseerd. Mogelijk zijn er nog niet-gedigitaliseerde stukken van de voormalige gemeenten Eemsmond, De Marne en Winsum waarin persoonsgegevens van [appellant] zijn verwerkt. Dat betekent dat de zoekslag van het college te beperkt is geweest. Het beroep is gegrond en het besluit op bezwaar moet daarom worden vernietigd.
5. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
Wat heeft [appellant] in hoger beroep aangevoerd?
Was het beroep ook gericht tegen de vastgestelde dwangsom?
6. [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep niet was gericht tegen de verschuldigdheid en hoogte van de door het college vastgestelde dwangsom. In beroep heeft hij aangevoerd dat het besluit van 13 september 2021 niet juist is ondertekend. Dat betekent volgens [appellant] dat het besluit een bevoegdheidsgebrek heeft en daarom niet rechtsgeldig is. De rechtbank had deze beroepsgrond ruim en naar zijn strekking moeten uitleggen. Ter zitting bij de rechtbank heeft hij toelicht dat deze beroepsgrond verband houdt met de hoogte van de door het college vastgestelde dwangsom. De beslissing op het door hem gemaakte bezwaar, waarbij het bevoegdheidsgebrek pas is hersteld, dateert van 19 januari 2022. Dat is ruim na het verstrijken van de dag waarop het college de maximale dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op zijn verzoek had verbeurd. Het college heeft de hoogte van de dwangsom daarom ten onrechte op 41 in plaats van op 42 dagen gebaseerd.
6.1. De Afdeling constateert dat [appellant] in het beroepschrift geen gronden heeft geformuleerd die gericht zijn tegen de verschuldigdheid en hoogte van de door het college vastgestelde dwangsom. Wel heeft [appellant] in zijn beroepschrift gronden aangevoerd die gaan over de ondertekening van het besluit van 13 september 2021. Ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet de rechter de rechtsgronden ambtshalve aanvullen. Daarbij dient de rechtbank, buiten dat wat [appellant] in zijn beroepschrift heeft aangevoerd, ook in de beoordeling te betrekken wat [appellant] blijkens zijn argumentatie kennelijk beoogt aan te voeren. [appellant] heeft ter zitting bij de rechtbank desgevraagd uitgelegd dat zijn beroepsgrond over de onjuiste ondertekening van het besluit van 13 september 2021 verband houdt met de hoogte van de door het college vastgestelde dwangsom. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep niet was gericht tegen de hoogte van de vastgestelde dwangsom.
Maar dit leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb moet in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het genomen besluit plaatsvinden. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, mogen eventuele gebreken in het genomen besluit worden hersteld in het besluit op bezwaar. Dat geldt ook voor een gebrek, zoals in dit geval, dat eruit bestaat dat de ondertekening van het genomen besluit niet is geredigeerd overeenkomstig artikel 6, aanhef en eerste lid, van het Mandaatbesluit. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, betekent herstel van zo’n gebrek in het besluit op bezwaar niet dat het eerder genomen besluit zijn geldigheid met terugwerkende kracht heeft verloren. Vergelijk: r.o. 12.1 van de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3595. Het betoog van [appellant], dat de onjuiste ondertekening van het besluit van 13 september 2021 tot gevolg heeft dat dit besluit nietig is en dat het college in het besluit op bezwaar de hoogte van de dwangsom niet juist heeft vastgesteld, kan daarom niet slagen. Anders dan [appellant] nog heeft aangevoerd, is het herstel van een gebrek bij een volledige heroverweging van het genomen besluit in de zin van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb geen bekrachtiging van een rechtshandeling in de zin van artikel 58 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
Moet de uitspraak van de rechtbank worden gerectificeerd?
7. [appellant] voert verder aan dat de overweging van de rechtbank, dat het beroep zich niet tegen de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom richt, een verwerking van zijn persoonsgegevens bevat. Ook de rechtbank moet zich aan de bepalingen van de AVG houden. Voor een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens is vereist dat de verwerking juist is. De uitspraak van de rechtbank moet daarom gerectificeerd worden.
7.1. De Afdeling overweegt dat het geschil in deze procedure alleen kan gaan over het verzoek van [appellant] om inzage in zijn bij het college rustende persoonsgegevens op grond van de AVG. Dat wat [appellant] heeft aangevoerd over rectificatie van de uitspraak van de rechtbank op grond van de AVG, valt daarom buiten de grenzen van het geschil.
Het betoog slaagt niet.
Is het verstrekte overzicht onvolledig?
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het verstrekte overzicht onvolledig is omdat daarin alleen informatie over zijn persoonsgegevens is vermeld in documenten die het college van hemzelf heeft verkregen. In het overzicht ontbreekt de informatie over zijn persoonsgegevens in documenten die het college van anderen heeft gekregen. Maar zulke documenten zijn er volgens [appellant] wel. Hij wijst op een brief van de rechtbank die was geadresseerd aan de gemeente en op de eerder door hem genoemde voorbeelden van documenten. [appellant] heeft verder toegelicht dat bepaalde gegevens bij het college terecht zijn gekomen die eigenlijk bij de gemeenteraad of de bezwaarschriftencommissie thuishoren. Dit duidt er volgens hem op dat er met betrekking tot de deling van die gegevens documenten moeten zijn waarin zijn persoonsgegevens zijn vermeld.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1331, moet het bestuursorgaan naar aanleiding van een verzoek als hier aan de orde al het redelijkerwijs mogelijke doen om de persoonsgegevens van de betrokkene te achterhalen en te verstrekken. Ingevolge artikel 12, vijfde lid, van de AVG mag de verwerkingsverantwoordelijke weigeren gevolg te geven aan een verzoek op grond van artikel 15 AVG wanneer het verzoek buitensporig is en is het aan de verwerkingsverantwoordelijke om aan te tonen dat de aard van het verzoek buitensporig is. [appellant] heeft in zijn verzoek expliciet tot uitdrukking gebracht dat zijn verzoek ziet op "Alle gegevens die u van mij en over mij heeft". Die omschrijving van zijn verzoek maakt nog niet dat dat vanwege het algemene karakter ervan niet vollediger kon worden beantwoord en evenmin kan worden geoordeeld dat het alleen al daarom buitensporig is in de zin van artikel 12, vijfde lid, van de AVG. In zijn beroepschrift van 28 april 2022 op pagina’s 5 en 6 heeft [appellant] voorbeelden genoemd ter concretisering van zijn stelling dat het college niet alle gevraagde persoonsgegevens heeft verstrekt en dat het college ook andere persoonsgegevens heeft verwerkt. De rechtbank heeft daarover overwogen dat het college heeft toegelicht dat de persoonsgegevens in de door [appellant] genoemde stukken, zoals mailberichten over mediation in 2019, zijn verwerkt in de applicatie Decos Join en dus in het overzicht staan. De Afdeling overweegt dat de rechtbank met deze overweging eraan voorbij is gegaan dat het college in het overzicht alleen categoriale informatie heeft verstrekt over de verwerkte persoonsgegevens van [appellant], maar geen informatie heeft verstrekt over zijn persoonsgegevens in afzonderlijke documenten. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het over de door [appellant] genoemde andere verwerkingen van zijn persoonsgegevens informatie heeft verstrekt. Daarom is niet aannemelijk dat het college inzage heeft gegeven in alle relevante verwerkingen. Het college zal ten behoeve van het nieuw te nemen besluit alsnog moeten onderzoeken over welke nadere gegevens het nog beschikt en, voor zover het tot de conclusie komt dat dat niet het geval is, moeten vastleggen op welke wijze dat is vastgesteld, dan wel alsnog met een deugdelijke motivering moeten aantonen dat buitensporigheid, zoals bedoeld in artikel 12, vijfde lid, van de AVG, hier aan de orde is.
8.2. Het betoog slaagt.
Heeft het college voldaan aan het doel van het inzagerecht?
9. [appellant] bestrijdt de overweging van de rechtbank, dat het college, in het licht van het zeer algemene AVG-verzoek, voor wat betreft de in de applicatie aanwezige gegevens met dit overzicht heeft voldaan aan het doel van het inzagerecht. [appellant] voert aan dat niet duidelijk is wat er met elke afzonderlijke verwerking van zijn persoonsgegevens is gebeurd. Het is niet duidelijk van wie de persoonsgegevens zijn verkregen, aan wie zijn persoonsgegevens zijn verstrekt, met welk doel en op welke grondslagen. Hij kan de rechtmatigheid van de verwerkingen daarom niet controleren en zo nodig om rectificatie of vergetelheid vragen.
9.1. De Afdeling is van oordeel dat dit betoogt slaagt. Daartoe is het volgende van belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de hiervoor vermelde uitspraak van 23 juni 2021, heeft een betrokkene het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke, in dit geval het college, uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de verwerkingsdoeleinden, de betrokken categorieën van persoonsgegevens en de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt en de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen. Ingevolge het eerste lid van artikel 12 van de AVG neemt de verwerkingsverantwoordelijke passende maatregelen om die informatie in een beknopte, transparante, begrijpelijke en gemakkelijk toegankelijke vorm te verstrekken.
Het aan [appellant] verstrekte overzicht vermeldt over de wijze waarop de gegevens zijn verkregen dat dit is gebeurd door ‘Automatische koppeling’ of ‘Pk’ of ‘koppeling MK5’.
Over degene van wie de gegevens zijn verkregen vermeldt het overzicht onder andere ‘Civision’ of ‘Gegevensmakelaar’. Het overzicht vermeldt verder over aan wie en met welke reden gegevens zijn verstrekt een aantal malen: ‘Decos JOIN Civision Innen (Cin), Middelen (CMD), Belastingen (CBB) en gegevensmagazijn’ en ‘Gegevensmagazijn’.
Over het doel van het bezit en gebruik van de gegevens vermeldt het overzicht een aantal malen ‘het distribueren, opslaan en ontsluiten van basis- en kerngegevens en de controle op de kwaliteit hiervan t.b.v. de gemeentelijke dienstverlening/ bedrijfsvoering’.
Over de grondslag vermeldt het overzicht een aantal malen ‘algemeen belang’.
9.2. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet het overzicht dat door het college is verstrekt niet aan de daaraan te stellen eisen, in ieder geval voor wat betreft hetgeen hiervoor onder 9.1 is weergegeven. Die informatie is niet transparant, niet begrijpelijk en evenmin gemakkelijk toegankelijk. Zonder nadere uitleg valt daaruit niet op te maken van wie, hoe en aan wie gegevens zijn verstrekt en wat de grondslag en het doel van de verwerking was. Als gevolg daarvan is het voor [appellant] niet mogelijk om de rechtmatigheid van zijn persoonsgegevens te controleren en zo nodig om rectificatie of vergetelheid te vragen. Het is zonder nadere toelichting van het college ook niet aannemelijk dat het college niet over meer informatie over de herkomst beschikt zoals in de overzichten vermeld.
10. Het hoger beroep is gegrond. Het college moet met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet of tevergeefs is aangevallen, een nieuw besluit nemen.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Nader besluit van 3 april 2023
12. Bij besluit van 3 april 2023 heeft het college opnieuw beslist op het gemaakte bezwaar. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
12.1. Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit van 3 april 2023, dat ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank is genomen, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende zorgvuldig is gemotiveerd. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
13. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Artikel 6 EVRM
14. In beginsel is de bestuursrechter in niet punitieve zaken niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval constateert de Afdeling evenwel dat de redelijke termijn is overschreden na de periode van zes weken voor het doen van een uitspraak. Daarom beoordeelt de Afdeling ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
14.1 De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechtelijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Dat was in dit geval op 26 oktober 2021. De Afdeling doet vandaag uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn van vier jaar met minder dan een half jaar is overschreden. Deze overschrijding is geheel aan de Afdeling toe te rekenen, zodat de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) zal worden veroordeeld in de betaling van de schadevergoeding. Uitgaande van een forfaitair tarief van
€ 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, stelt de Afdeling de vergoeding van de door Akkerman geleden immateriële schade vast op een bedrag van € 500,00.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland van 3 april 2023, kenmerk Z.HHL.076442;
III. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,76;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Het Hogeland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan H. Akkerman een schadevergoeding van € 500,00 te betalen.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Larsson-van Reijsen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
978