Uitspraak
202305857/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [vennootschap I], [vennootschap II], [vennootschap II] en [vennootschap IV] (hierna gezamenlijk: de vennootschappen), alle gevestigd in 's-Hertogenbosch,
2. de burgemeester van 's-Hertogenbosch,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 4 augustus 2023 in zaken nrs. 22/1759, 22/1760, 22/1761 en 22/1762 in het geding tussen:
[exploitant]
en
de burgemeester
Procesverloop
Bij vier besluiten van 3 juni 2021 heeft de burgemeester de vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) en de exploitatievergunningen van de horecabedrijven van de vennootschappen ingetrokken. Ook heeft de burgemeester bepaald dat voor een termijn van vijf jaar de DHW-vergunningen en exploitatievergunningen kunnen worden geweigerd.
Bij vier besluiten van 29 juni 2022 heeft de burgemeester de door de vennootschappen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard onder aanpassing van de vijfjaarstermijn.
Bij uitspraak van 4 augustus 2023 heeft de rechtbank de door de vennootschappen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard wat betreft de intrekking van de vergunningen, gegrond verklaard wat betreft de vijfjaarstermijn, de besluiten van 29 juni 2022 in zoverre vernietigd, de besluiten van 3 juni 2021 in zoverre herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten wat betreft de vijfjaarstermijn. De rechtbank heeft de burgemeester veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van totaal € 500,00 toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Tegen deze uitspraak hebben de vennootschappen en de burgemeester hoger beroep ingesteld.
De burgemeester en de vennootschappen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[exploitant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 juli 2025, waar de vennootschappen, vertegenwoordigd door [exploitant] en bijgestaan door mr. D.A.C. Janssen, advocaat in Tilburg, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De vennootschappen exploiteren ieder een horecabedrijf in de binnenstad van ’s-Hertogenbosch. Achtereenvolgens zijn dat Café Cinq aan de Parade 5, Bottles & Bites aan de Korenbrugstraat 1-3, Velvet Feel Good Bar aan de Parade 2 en Café Blondt aan de Parade 4. [exploitant] is de exploitant van de horecabedrijven.
1.1. De politie heeft op 18 februari 2021 een bestuurlijke rapportage opgemaakt waarin onder meer melding wordt gemaakt van een aangifte van een zedendelict, een aangetroffen hennepkwekerij in de woning van [exploitant] en ongeregeldheden en geluidsoverlast bij Velvet Feel Good Bar (voorheen ook Café Opium genaamd).
1.2. De burgemeester heeft bij de besluiten van 3 juni 2021 de DHW-vergunningen en de exploitatievergunningen van de horecabedrijven voor onbepaalde tijd ingetrokken wegens de in de bestuurlijke rapportage genoemde feiten en omstandigheden en diverse andere feiten en omstandigheden. De burgemeester heeft de intrekking van de DHW-vergunningen gebaseerd op artikel 31, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW in samenhang gelezen met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW. Volgens de burgemeester voldoet [exploitant] niet langer aan de eis om als leidinggevende van de horecabedrijven niet in enig opzicht van slecht levensgedrag te zijn. De intrekking van de DHW-vergunningen is subsidiair gebaseerd op artikel 31, eerste lid, aanhef en onder c, van de DHW. De burgemeester heeft in de besluiten van 3 juni 2021 verder bepaald dat de komende vijf jaar voor de horecabedrijven geen nieuwe DHW-vergunningen en exploitatievergunningen zullen worden verleend.
1.3. De burgemeester heeft de exploitatievergunningen ingetrokken primair op grond van artikel 2.7, eerste lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 2.2, vierde lid en onder b, van de Horecaverordening ’s-Hertogenbosch 2017 (hierna: Horecaverordening). Dit betreft het niet voldoen aan het vereiste dat een leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
1.4. Bij de besluiten van 29 juni 2022 heeft de burgemeester de intrekkingen van de DHW-vergunningen en de exploitatievergunningen gehandhaafd onder aanpassing van de vijfjaarstermijn.
Wettelijk kader
2. De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft, voor zover in geschil, allereerst geoordeeld dat de burgemeester zich niet schuldig heeft gemaakt aan onbehoorlijk bestuur door de wijze van bekendmaking van de intrekkingsbesluiten en de onmiddellijke werking daarvan. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de intrekkingsbesluiten geen punitieve, maar reparatoire sancties zijn. De vennootschappen worden door de intrekkingsbesluiten niet dubbel bestraft naast de sluiting van de woning van [exploitant] wegens een aangetroffen hennepkwekerij.
3.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester alle ten laste gelegde gedragingen, met uitzondering van een zedendelict en een incident op 11 november 2019, mogen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag van [exploitant]. Volgens de rechtbank heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd dat de gedragingen gezamenlijk en in onderlinge samenhang bezien leiden tot de conclusie dat [exploitant] niet voldoet aan de eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Er is sprake van een patroon van incidenten, waarbij [exploitant] had kunnen weten dat zijn gedragingen tot intrekking van de vergunningen kon leiden. De intrekkingen, zo overweegt de rechtbank, zijn verder niet onevenredig. De exploitant kan opnieuw in aanmerking komen voor dergelijke vergunningen en de gevolgen van de intrekkingen zijn niet voor onbepaalde tijd.
3.2. De rechtbank heeft verder een beroep op het vertrouwensbeginsel afgewezen, omdat niet aannemelijk is dat toezeggingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit in de gegeven omstandigheden bij het nemen van de besluiten kon en mocht worden afgeleid dat niet tot intrekking van de vergunningen zou worden overgegaan.
3.3. De rechtbank heeft tot slot de besluiten van 29 juni 2022 wel vernietigd en de besluiten van 3 juni 2021 herroepen, voor zover in die besluiten is opgenomen dat voor de horecabedrijven de komende vijf jaar geen nieuwe DHW-vergunningen en exploitatievergunningen zullen worden verleend. De rechtbank is tot dat oordeel gekomen, omdat de burgemeester op de zitting liet weten dat hij deze vijfjaarstermijn heeft laten vallen. De rechtbank heeft dit zo opgevat dat het dus de bedoeling van de burgemeester was om de besluiten van 3 juni 2021 in zoverre te herroepen. De rechtbank heeft dit aldus vastgelegd in haar uitspraak. De rechtbank heeft verder een schadevergoeding van € 500,00 toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn en deze schadevergoeding, wegens de onderlinge samenhang, evenredig over de vier appellanten verdeeld.
Ontvankelijkheid hoger beroep van de vennootschappen
4. De vennootschappen hebben hoger beroep ingediend tegen de uitspraak van de rechtbank. De burgemeester heeft betoogd dat de vennootschappen geen procesbelang hebben bij het hoger beroep, omdat de horecabedrijven al zijn verkocht en zij met de procedure bij de Afdeling niet kunnen bereiken dat alsnog DHW-vergunningen en exploitatievergunningen worden verleend. Volgens de burgemeester hebben de vennootschappen niet aannemelijk gemaakt schade te hebben geleden en dat het procesbelang daarin is gelegen.
5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282), kan belang bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep onder meer bestaan als wordt gesteld dat schade is geleden ten gevolge van de betrokken bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat dergelijke schade is geleden als gevolg van het besluit. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de vennootschappen tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt schade te hebben geleden door de besluitvorming van de burgemeester. [exploitant] heeft betoogd dat aan hem geen is tijd gegund om de horecabedrijven te verkopen, waardoor hij in ieder geval één horecabedrijf zonder overeengekomen verkoopprijs heeft teruggegeven aan de vorige eigenaar. De vijfjaarstermijn in de primaire besluitvorming was zo geformuleerd dat voor de inrichting van een horecabedrijf op die locatie geen vergunningen zouden worden verleend. Dit kan mogelijk door potentiële kopers daarom gezien zijn als een belemmering. De Afdeling verklaart het hoger beroep van de vennootschappen dan ook ontvankelijk en zal het hoger beroep inhoudelijk behandelen.
Hoger beroep van de vennootschappen
6. De vennootschappen betogen dat er een grondslag ontbreekt voor het intrekken van de vergunningen. Het beleid van de burgemeester is in strijd met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn), omdat niet duidelijk is wanneer sprake is van slecht levensgedrag. De rechtbank heeft niet getoetst aan de criteria die zijn vastgesteld in de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493. Volgens de vennootschappen blijkt uit de bestuurlijke rapportage van 18 februari 2021 niet dat [exploitant] van slecht levensgedrag is. Naast het zedendelict en een incident van 11 november 2019, die beide door de rechtbank niet bij de beoordeling mochten worden betrokken, was het incident van 27 november 2020 over geluidsoverlast een klein voorval en ontkent [exploitant] bemoeienis bij de in zijn woning aangetroffen hennepkwekerij. Bovendien is dit volgens de vennootschappen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2247, onvoldoende om te concluderen dat sprake is van slecht levensgedrag. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Verder is de rechtbank volgens de vennootschappen eraan voorbijgegaan dat de ten laste gelegde feiten en gedragingen niet voor alle horecabedrijven relevant zijn. De verweten gedragingen moeten worden gekoppeld aan het desbetreffende horecabedrijf en er kan niet in algemene zin worden gesteld dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is, aldus de vennootschappen.
6.1. De vennootschappen voeren aan dat zij erop mochten vertrouwen dat de burgemeester geen feiten en gedragingen van vóór 7 oktober 2020 zou betrekken bij de intrekkingen van de vergunningen. Dat is de datum van vergunningverlening aan Velvet Feel Good Bar. De rechtbank heeft niet onderkend dat hiermee het vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel zijn geschonden. Ook heeft de burgemeester in strijd gehandeld met zijn eigen beleid dat eerst een waarschuwing wordt gegeven voordat tot intrekking van de vergunning wordt overgegaan. Daarnaast had de burgemeester volgens de Horecaverordening en de Uitvoeringsregels Handhaving Drank- en Horeca 's-Hertogenbosch 2013 niet verder mogen terugkijken dan een periode van vijf jaar. In het geval de burgemeester dit wel had mogen doen, wegen de voorvallen volgens de vennootschappen niet zwaar genoeg en is geen sprake van een gedragspatroon.
6.2. De vennootschappen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het fair-playbeginsel heeft geschonden door de wijze van uitreiking van de intrekkingsbesluiten. Daardoor zijn de vennootschappen onnodig en onevenredig zwaar in hun belangen geschaad.
6.3. Volgens de vennootschappen heeft de rechtbank ook ten onrechte geoordeeld dat de intrekkingsbesluiten geen punitieve sancties zijn. Zij zijn driedubbel gestraft door de sluiting van de woning van [exploitant], de intrekking van de vergunningen en de daardoor ontstane vermogensschade, en een mogelijke strafvervolging. Dat brengt volgens de vennootschappen mee dat indringend aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst.
6.4. De vennootschappen betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn te matigen vanwege samenhang.
Beoordeling hoger beroep van de vennootschappen
7. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank juist heeft geoordeeld dat de burgemeester de betrokkenheid van [exploitant] bij de in zijn woning aangetroffen hennepkwekerij ten grondslag heeft mogen leggen aan de beoordeling of hij van slecht levensgedrag is. Het is aannemelijk dat [exploitant] bij de hennepkwekerij betrokken is geweest. De ruimte waarin de hennepkwekerij is aangetroffen was toegankelijk vanuit de woning. [exploitant] heeft op de zitting toegelicht dat in de woning regelmatig spullen voor de horecabedrijven werden opgeslagen, wat maakt dat de opslagruimte ook door andere personen kon worden betreden. Bovendien hadden ongeveer dertien mensen een sleutel tot gedeelten van de woning en een aantal daarvan hadden een hoofdsleutel tot de woning waarmee zij alle ruimten en dus ook het woonhuis konden betreden, zo is door [exploitant] op de zitting verklaard. Naar het oordeel van de Afdeling maakt dit niet dat geen betrokkenheid van [exploitant] zelf had mogen worden aangenomen. Het is de Afdeling op de zitting duidelijk geworden dat [exploitant] rond de relevante periodes ook zelf aanwezig was in de woning en hij heeft daarbij niet duidelijk gemaakt wanneer hij er precies wel en niet was. Mede gelet op de omvang van de hennepkwekerij en het gegeven dat er meerdere oogsten waren geweest, blijkend uit de bestuurlijke rapportage, was het voor de burgemeester dan ook voldoende om betrokkenheid bij en verantwoordelijkheid voor de hennepkwekerij aannemelijk te achten. Wat de vennootschappen daartegen hebben aangevoerd is onvoldoende om die aannemelijkheid weg te nemen.
7.1. Omdat de hennepkwekerij op zichzelf al ten grondslag mocht worden gelegd aan de beoordeling of [exploitant] van slecht levensgedrag is, komt de Afdeling niet meer toe aan de vraag of de burgemeester ook op grond van de Uitvoeringsregels verder kon terugkijken dan vijf jaar en feiten en gedragingen mocht betrekken van vóór 7 oktober 2020.
7.2. De gronden die de vennootschappen voor het overige in hoger beroep hebben aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daarin opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
7.3. Over de door de rechtbank toegekende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht aanleiding heeft gezien het bedrag te matigen, omdat de zaken nauw met elkaar samenhangen. Hoewel de vennootschappen voor elk horecabedrijf een afzonderlijk hogerberoepschrift hebben ingediend, luiden deze nagenoeg hetzelfde. De Afdeling acht de matiging redelijk vanwege de matigende invloed die het instellen van gezamenlijke beroepen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die appellanten hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Door gelijkluidende beroepen in te stellen hebben zij de voor- en nadelen van het voeren van deze procedure kunnen delen. Bovendien voldoet de door de rechtbank toegekende schadevergoeding aan de hoofdregel dat aan alle appellanten die gezamenlijk procederen minimaal 25% van het bedrag wordt toegekend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1202.
7.4. Het hoger beroep is ongegrond.
Hoger beroep burgemeester
8. De burgemeester heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het zedendelict en het incident van 11 november 2019 niet mochten worden betrokken bij de beoordeling of [exploitant] van slecht levensgedrag is.
De burgemeester betoogt verder dat geen concrete toezegging is gedaan door een ambtenaar dat de gemeente niet van plan was de vergunningen in te trekken, omdat controles bij de horecabedrijven niets hebben opgeleverd wat in verband kan worden gebracht met de hennepkwekerij. De rechtbank heeft dit ten onrechte wel overwogen.
De burgemeester kan ten slotte het oordeel van de rechtbank over de vijfjaarstermijn niet volgen. De rechtbank stelt terecht dat de burgemeester de vijfjaarstermijn heeft laten vervallen, maar verklaart de beroepen voor dat onderdeel wel gegrond en vernietigt de besluiten op dat onderdeel. Het is de burgemeester niet duidelijk wat de vernietiging van de besluiten op dat punt inhoudt.
Beoordeling hoger beroep burgemeester
9. De Afdeling overweegt dat een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekende bestuurlijke rapportage, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van de rapportage weergeven. Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5082, onder 6. Dat betekent in dit geval echter nog niet dat de vermelding dat [exploitant] een zedendelict heeft begaan voldoende is gestaafd. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat [exploitant] zich heeft beroepen op zijn zwijgrecht. Het Openbaar Ministerie heeft de aangifte geseponeerd wegens gebrek aan bewijs. Wat hier ook van zij is de Afdeling, zoals hiervoor onder 7 en 7.1 is weergegeven, van oordeel dat de burgemeester de betrokkenheid bij de hennepkwekerij heeft mogen betrekken bij de beoordeling van het slecht levensgedrag. Daarom laat de Afdeling in dit geval verder onbesproken of ook het zedendelict en het incident van 11 november 2019 aan de beoordeling van het levensgedrag ten grondslag hadden mogen worden gelegd. Het staat daarmee al vast dat de vergunningen konden worden ingetrokken wegens het niet voldoen aan het vereiste niet van slecht levensgedrag te zijn. De Afdeling acht die intrekkingen net als de rechtbank in dit kader niet onevenredig. Het incidenteel hoger beroep slaagt in zoverre niet.
9.1. Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester tegen het oordeel van de rechtbank over het vertrouwensbeginsel richt zich niet tegen een dragende overweging van de aangevallen uitspraak, zodat dit niet kan leiden tot vernietiging daarvan.
9.2. Over de vijfjaarstermijn is de Afdeling van oordeel dat uit de besluiten van 29 juni 2022 blijkt dat het de bedoeling van de burgemeester was om dat deel van de besluiten van 3 juni 2021 te herroepen en dat de burgemeester dat ook heeft gedaan. De rechtbank heeft dat ten onrechte zelf in de aangevallen uitspraak gedaan. De Afdeling zal dan ook de uitspraak van de rechtbank vernietigen voor zover de beroepen tegen de besluiten van 29 juni 2022 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn vernietigd, de bezwaren tegen de besluiten van 3 juni 2021 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn herroepen en is bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. In zoverre slaagt het betoog van de burgemeester wel.
9.3. Het incidenteel hoger beroep is gegrond.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is gegrond. Dat betekent dat de DHW-vergunningen en exploitatievergunningen van de vennootschappen terecht zijn ingetrokken en de vijfjaarstermijn niet van toepassing is. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de beroepen tegen de besluiten van 29 juni 2022 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn vernietigd, de bezwaren tegen de besluiten van 3 juni 2021 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn herroepen en is bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd.
11. De burgemeester hoeft in hoger beroep geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [de vennootschappen] ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van ’s-Hertogenbosch gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 4 augustus 2023 in zaken nrs. 22/1759, 22/1760, 22/1761 en 22/1762, voor zover de beroepen tegen de besluiten van 29 juni 2022 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn vernietigd, de besluiten van 3 juni 2021 gegrond zijn verklaard, die besluiten in zoverre zijn herroepen en is bepaald dat de uitspraak van de rechtbank in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
w.g. Sevenster
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Bossmann
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026
314-1104
BIJLAGE
Drank- en Horecawet
Artikel 8
1. Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
[…]
b. zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
[…]
Artikel 31
1. Een vergunning wordt door de burgemeester ingetrokken, indien:
[…]
b. niet langer wordt voldaan aan de bij of krachtens artikelen 8 en 10 geldende eisen;
[…]
Horecaverordening ’s-Hertogenbosch 2017
Artikel 2.2 Toetsingsgronden
[…]
4. Indien één of meer leidinggevenden niet voldoen aan de volgende eisen weigert de burgemeester de betreffende leidinggevende bij te schrijven op het aanhangsel:
[…]
b. zij mag niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn;
[…]
Artikel 2.7 Intrekkingsgronden
1. De burgemeester trekt de exploitatievergunning in indien:
[…]
b. een leidinggevende niet langer voldoet aan de eisen, zoals die zijn vermeld in artikel 2.2, vierde lid;
[…]