Uitspraak
202501545/1/A3.
Datum uitspraak: 22 april 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van Apeldoorn,
2. [appellant sub 2], handelend onder de naam [coffeeshop], wonend in Apeldoorn,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 februari 2025 in zaak nr. 24/9042 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2024 heeft de burgemeester de aan [appellant sub 2] verleende gedoogverklaring en vergunning alcoholvrij bedrijf (hierna: de vergunning) ingetrokken. De burgemeester heeft daarbij het verzoek van [appellant sub 2] tot wijziging en verlenging van de gedoogverklaring en wijziging van de vergunning, geweigerd.
Bij besluit van 2 december 2024 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 februari 2025 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 december 2024 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft een zienswijze gegeven.
De burgemeester en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 19 mei 2025 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant sub 2] gedeeltelijk gegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2026, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.L. Baar en mr. A.S. Schollaardt, advocaten in Arnhem, en bijgestaan door [gemachtigden], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, en M.B. Jansen en H. Terwel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant sub 2] exploiteerde de coffeeshop in Apeldoorn. De burgemeester heeft daartoe aan [appellant sub 2] een vergunning verleend op grond van artikel 2:33A van de Algemene plaatselijke verordening 2014 (hierna: de APV). Daarnaast heeft de burgemeester aan [appellant sub 2] een gedoogverklaring verleend. Daarbij past de burgemeester het Coffeeshopbeleid 2013 (het Coffeeshopbeleid) en de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie toe.
1.1. De burgemeester heeft de vergunning ingetrokken omdat uit een advies van het Landelijk Bureau Bibob (LBB) volgt dat sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning door [appellant sub 2] mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Wet Bibob. Daarnaast is volgens de burgemeester sprake van een overtreding van artikel 2:33E van de APV en volgt uit verschillende bestuurlijke rapportages en processen-verbaal dat [appellant sub 2] meerdere voorschriften van de gedoogverklaring heeft geschonden. Op basis hiervan komt de burgemeester tot de conclusie dat bij de exploitatie van de coffeeshop stelselmatig regels en voorschriften zijn geschonden die op grond van de APV, de Aanwijzing Opiumwet en het Coffeeshopbeleid zijn gesteld in het belang van de bescherming van de openbare orde, de veiligheid en de volksgezondheid. Om deze redenen heeft de burgemeester ook geweigerd de gedoogverklaring en de vergunning te wijzigen en besloten geen nieuwe gedoogverklaring te verlenen.
1.2. [appellant sub 2] is het niet eens met dit besluit.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was de vergunning en gedoogverklaring in te trekken vanwege het belang van de bescherming van de openbare orde, veiligheid en (volks)gezondheid. Daartoe overweegt de rechtbank dat de burgemeester zich mocht baseren op de bestuurlijke rapportages en het advies van het LLB. De rechtbank acht verder voldoende aannemelijk dat [appellant sub 2] in strijd heeft gehandeld met de aan de gedoogverklaring verbonden voorschriften, met uitzondering van voorschrift 6. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het besluit van de burgemeester onevenredige gevolgen heeft voor [appellant sub 2]. De bedrijfsvoering van [appellant sub 2] is door het besluit definitief beëindigd. De rechtbank acht van belang dat de burgemeester tegen een groot deel van de incidenten al eerder heeft opgetreden, door middel van een waarschuwing en een tijdelijke schorsing van de gedoogverklaring. De burgemeester heeft volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat de incidenten die zich sinds de tijdelijke schorsing hebben voorgedaan, maatregelen rechtvaardigen die de definitieve beëindiging van de bedrijfsvoering betekenen. De burgemeester heeft ook geen beleid vastgesteld op basis waar van de aard of duur van een op te leggen maatregel kan worden bepaald. Een andere maatregel, zoals een schorsing van een aantal maanden, zou volgens de rechtbank in dit geval een meer geschikte en evenwichtige maatregel kunnen zijn.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De hoger beroepen
Het hoger beroep van de burgemeester
4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat voorschrift 6 van de gedoogverklaring is overtreden. Omdat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat de financiële gegevens van [appellant sub 2] onvoldoende duidelijkheid verschaffen, is ook aannemelijk dat voorschrift 6 is geschonden.
4.1. De burgemeester betoogt verder dat de rechtbank bij de beoordeling van de evenredigheid een onjuist toetsingskader heeft toegepast. De burgemeester verwijst daarbij naar de rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het CBb) over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel bij de beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift. De rechtbank heeft ten onrechte in het beroepschrift van [appellant sub 2] aanleiding gezien om artikel 2:33F, tweede lid, van de APV aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen, omdat [appellant sub 2] niet heeft aangevoerd dat dit artikellid of de toepassing daarvan, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daarnaast betoogt de burgemeester dat de rechtbank een onjuiste belangenafweging heeft verricht en daarbij ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat de intrekking van de vergunning en de gedoogverklaring onevenredig is. De rechtbank heeft daartoe ten onrechte de eerder getroffen maatregelen betrokken en die als uitgangspunt genomen voor het bepalen van een passende vervolgmaatregel. Volgens de burgemeester zijn juist de na de tijdelijke schorsing gebleken feiten, zeker in het licht van de eerdere incidenten, dermate ernstig dat het belang van de burgemeester bij intrekking zwaarder weegt dan de vermeende belangen van [appellant sub 2]. De rechtbank miskent daarbij dat [appellant sub 2] zijn belangen en de voor hem nadelige gevolgen niet heeft onderbouwd. Tot slot betoogt de burgemeester dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking en weigering van de vergunning en gedoogverklaring op meerdere grondslagen berust, waaronder artikel 7, in samenhang gelezen met artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob. De rechtbank heeft deze afzonderlijke grondslagen, en de belangenafweging die de burgemeester op grond daarvan heeft verricht, ten onrechte niet getoetst.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
5. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was om de vergunning en de gedoogverklaring in te trekken. Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat onvoldoende aannemelijk is dat hij de voorwaarden van de gedoogverklaring heeft geschonden. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank niet onderbouwd waarom voorschriften 24 en 31 door hem zijn geschonden. [appellant sub 2] betwist verder de feiten die ten grondslag liggen aan het advies van het LBB, de bestuurlijke rapportages en processen-verbaal. De rechtbank is daar ten onrechte niet op ingegaan. Daarnaast geeft [appellant sub 2] aan dat het voor coffeeshops onmogelijk is om in overeenstemming te handelen met de voorwaarde dat niet meer dan 500 gram softdrugs aanwezig mag zijn. Dat maakt de inkoop en bevoorrading van het product feitelijk onmogelijk. [appellant sub 2] wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614.
Beoordeling van de hoger beroepen
6. De Afdeling zal eerst beoordelen of de burgemeester bevoegd was om de vergunning alcoholvrij bedrijf en de gedoogverklaring in te trekken. Daarna zal de Afdeling beoordelen of het besluit van de burgemeester evenredig is.
Bevoegdheid tot intrekking van de vergunning alcoholvrij bedrijf
6.1. Het besluit van de burgemeester kent verschillende grondslagen. De intrekking van de vergunning is gebaseerd op de artikelen 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, 2:33E en 2:33F, tweede en derde lid, van de APV, en de artikelen 3 en 7 van de Wet Bibob. De intrekking van de gedoogverklaring is gebaseerd op het Coffeeshopbeleid.
6.2. De burgemeester is door de artikelen 3 en 7 van de Wet Bibob bevoegd om de vergunning alcoholvrij bedrijf in te trekken, als blijkt dat een ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of om strafbare feiten te plegen.
6.3. Op grond van artikel 2:33E van de APV is het verboden een alcoholvrij bedrijf voor het publiek geopend te houden zonder dat een op de vergunning vermelde leidinggevende aanwezig is. Artikel 2:33F, derde lid, bepaalt dat de burgemeester de vergunning kan intrekken wanneer in strijd is gehandeld met artikel 2:33E van de APV. Artikel 2:33F, tweede lid, van de APV bepaalt verder dat de burgemeester de vergunning alcoholvrij bedrijf intrekt wanneer zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Uit artikel 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV volgt dat een vergunning kan worden ingetrokken op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.
6.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om de vergunning alcoholvrij bedrijf in te trekken en dit mocht baseren op het advies van het LBB en de verschillende bestuurlijke rapportages en processen-verbaal. Daartoe is het volgende van belang.
Het advies van het LBB
6.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4169 en de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:350), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
6.6. Uit het advies van het LBB van 3 april 2024 volgt dat een ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning door [appellant sub 2] zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, van de Wet Bibob. De conclusie van het LLB is gebaseerd op een ernstig vermoeden dat [appellant sub 2] in strijd heeft gehandeld met het landelijk gedoogbeleid zoals geregeld in de Aanwijzing Opiumwet en het Coffeeshopbeleid, een ernstig vermoeden van het meermaals handelen in strijd met de Opiumwet, en het handelen in strijd met artikel 350d aanhef en onder a, van het Wetboek van Strafrecht.
6.7. De Afdeling ziet in wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het advies van het LBB onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat de daarin weergegeven feiten de conclusie niet kunnen dragen. Dit betekent dat de burgemeester van het LBB-advies mocht uitgaan. Gelet op de artikelen 3 en 7 van de Wet Bibob was de burgemeester daarom bevoegd om de vergunning alcoholvrij bedrijf in te trekken.
6.8. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
Overtreding artikel 2:33E APV
6.9. Uit een schriftelijke waarschuwing van 28 juli 2023 volgt dat op 29 juni 2023 door toezichthouders van de gemeente is geconstateerd dat in de coffeeshop, die op dat moment geopend was voor publiek, geen van de op de vergunning alcoholvrij bedrijf en gedoogverklaring vermelde leidinggevenden aanwezig was. Dit levert op zichzelf een overtreding op van artikel 2:33E van de APV die gelet op artikel 2:33F, derde lid, van de APV, een grond oplevert voor intrekking van de vergunning alcoholvrij bedrijf.
Overtreding van voorschriften 6, 8, 13, 24 en 31 van de gedoogverklaring
6.10. De burgemeester heeft ter onderbouwing dat [appellant sub 2] de voorschriften van de gedoogverklaring heeft overtreden, verwezen naar de bestuurlijke rapportages van 6 september 2022, 11 september 2023, 2 oktober 2023, 25 januari 2024 en de processen-verbaal van 12 januari 2023, 15 juni 2023, 17 juli 2023, 16 augustus 2023, 22 september 2023, 9 oktober 2023, 6 november 2023, 11 december 2023, 27 maart 2024, 6 april 2024 en 3 juni 2024. De Afdeling zal per voorschrift beoordelen of sprake is van een overtreding daarvan. Omdat de burgemeester stelt dat voorschrift 6 is geschonden doordat sprake is van een overtreding van voorschriften 8, 24 en 31, zal de Afdeling voorschrift 6 als laatste beoordelen.
Voorschrift 8
6.11. Voorschrift 8 bepaalt dat in de inrichting maximaal 500 gram softdrugs aanwezig mag zijn.
6.12. Uit het proces-verbaal van 12 januari 2023 volgt dat tijdens een controle in de coffeeshop door toezichthouders van de gemeente werd geconstateerd dat meer softdrugs aanwezig waren dan 500 gram die maximaal zijn toegestaan. Tijdens een controle van de coffeeshop op 1 juni 2023 is opnieuw geconstateerd dat meer softdrugs aanwezig waren dan 500 gram.
6.13. Op basis van deze bevindingen heeft de burgemeester terecht vastgesteld dat sprake is van een overtreding van voorschrift 8. De gronden die [appellant sub 2] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Voorschrift 13
6.14. In voorschrift 13 van de gedoogverklaring is bepaald dat vanuit de inrichting, buiten de inrichting, geen verkoop of levering van "softdrugs’’ mag plaatsvinden.
6.15. Uit de bestuurlijke rapportage van 6 september 2022 volgt dat door de politie in een schuur die aan [appellant sub 2] werd verhuurd 24.564 gram hasj en 5.471 gram hennep is aangetroffen. Uit de rapportage volgt dat het vermoeden bestaat dat dit de handelsvoorraad voor de coffeeshop van [appellant sub 2] betreft. Ook blijkt uit de rapportage dat vermoedens bestaan van schijnbeheer. Uit de rapportage van 11 september 2023 volgt dat de politie op 15 augustus 2023 in een ruimte van een bedrijfspand, hennep, hasj, hennepgruis en materialen heeft aangetroffen voor de vermoedelijke teelt en bereiding van hennep. Deze ruimte werd verhuurd aan [appellant sub 2]. In gripzakjes met hennepgruis zag de politie dat in of aan alle zakjes één of meerdere bonnetjes zaten. Op de bonnetjes zag de politie onder andere staan: ‘locatie: [naam coffeeshop]. [appellant sub 2] was bij de controle aanwezig. Tegenover de toezichthouder van de gemeente heeft [appellant sub 2] verklaard dat hij de hennep gebruikte om wiet-smoothies te maken en dat hij hiermee 80 tot 100 mensen per week hielp.
Uit de rapportage van 2 oktober 2023 volgt dat de politie een inval heeft gedaan in een woning. In de woning en bijbehorende schuur zijn drugs en aan drugshandel gerelateerde goederen aangetroffen. Uit videobeelden blijkt dat [appellant sub 2] het perceel van de woning regelmatig bezoekt. Op de beelden is volgens de rapportage ook te zien dat [appellant sub 2] vermoedelijk goederen naar het perceel brengt, de bewoonster van de woning hem helpt en dat hij een sleutel heeft van de tuindeur. Uit deze rapportage volgt ook dat WhatsApp berichten zijn onderzocht op de inbeslaggenomen telefoon van de bewoonster. In de periode 4 oktober 2022 tot en met 8 mei 2023 is daarop gecommuniceerd over ‘aantallen en hoeveelheden’. Op een verzonden schermafbeelding stond een bestelling met daarbij de tekst: ‘Producten van [naam coffeeshop]. Op basis daarvan acht de politie aannemelijk dat de schermafbeelding op de verkoop aan de coffeeshop ziet.
6.16. Gelet op de hiervoor genoemde bevindingen, is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2] heeft gehandeld in strijd met voorschrift 13. De gronden die [appellant sub 2] hierover in hoger beroep heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11.5 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
Voorschriften 24 en 31.
6.17. Uit voorschrift 24 volgt dat naast het invullen van de door de Belastingdienst verplicht gestelde boekhouding, dagelijks een verkoopboek, inkoopboek en kas- of giroboek over de aankoop en verkoop van softdrugs moet worden bijgehouden. Voorschrift 31 bepaalt dat, onverminderd het bepaalde in voorschrift 24, over de periode tot en met december 31 december 2023 [appellant sub 2] maandelijks een financiële verantwoording af dient te leggen door middel van het verstrekken van een overzicht, uitgesplitst op weekniveau, van de inkoop en verkoop van softdrugs en overige producten door de coffeeshop.
6.18. Uit het proces-verbaal van 12 januari 2023 volgt dat door [appellant sub 2] op dat moment geen boekhouding in de vorm van een dagelijks bijgehouden verkoopboek, inkoopboek, kas- of giroboek kon worden verstrekt. Verder volgt uit de processen-verbaal van 15 juni 2023, 17 juli 2023, 16 augustus 2023, 22 september 2023, 9 oktober 2023, 6 november 2023, 11 december 2023 en 27 maart 2024 dat de inkoop- en verkoop van producten die in de coffeeshop werden verkocht, niet volledig konden worden verantwoord.
6.19. [appellant sub 2] heeft hier tegenover gesteld dat geen sprake is van een overtreding van deze voorschriften. De ontbrekende informatie over de inkoop ziet alleen op niet-druggerelateerde producten. Daar zien de voorschriften van de gedoogverklaring niet op. Ten aanzien van de ontbrekende informatie over de inkoop van spacecake en chocokoekjes stelt [appellant sub 2] dat deze op het moment van levering nog niet waren bijgeboekt in de administratie, maar dat de producten wel stonden vermeld op een leveringsbon. Alle inkoopinformatie is volgens [appellant sub 2] terug te vinden in het kasboek. Als informatie over inkoop in het overzicht ontbreekt, is deze terug te vinden op een factuur of een bon die ook wordt bewaard in het kasboek.
6.20. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat [appellant sub 2] niet heeft voldaan aan voorschrift 24. Op 12 januari 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente gevraagd naar het dagelijks verkoopboek. Tijdens de controle was dat boek niet in de coffeeshop aanwezig. Aan het einde van die dag heeft de boekhouder per e-mail de kasboeken van de periode van 5 tot en met 18 december 2022 verstrekt. Daarbij heeft de boekhouder vermeld dat het kasboek wordt ingevuld vanuit het kasregister, maar dat dit tijdens de kerstperiode niet is gebeurd. Alleen al hieruit kan worden afgeleid dat het verkoopboek niet dagelijks werd bijgehouden. Ook uit de overzichten die door [appellant sub 2] op 27 februari 2023 en als bijlage bij het verweerschrift zijn ingebracht, volgt geen inzicht in de dagelijkse aankoop en verkoop van softdrugs.
6.21. Op basis van voorschrift 31 moest [appellant sub 2] vanaf 28 april 2023 maandelijks op weekniveau een overzicht overleggen van de inkoop en verkoop van softdrugs én (overige) producten door de coffeeshop. Het standpunt van [appellant sub 2] dat dit voorschrift niet ziet op niet-drugsgerelateerde producten is daarom onjuist. Dat regelmatig sprake is van onvolledigheden in de financiële verantwoording, volgt allereerst uit de onder 6.18 genoemde processen-verbaal. Daarnaast blijkt uit de door [appellant sub 2] verstrekte periodebalansen niet van inkoop, maar wel van verkoop van diverse producten, zoals spacecake en chocokoekjes. Verder ontbreekt in het overzicht van het kasboek informatie over de inkoop van bepaalde producten, waaronder over de inkoop van spacecake en sigaretten. Dat de ontbrekende informatie te vinden zou kunnen zijn op losse bonnen en facturen, neemt niet weg dat deze informatie niet in het overzicht is opgenomen terwijl voorschrift 31 daartoe wel verplicht. Met de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat de financiële informatie die door [appellant sub 2] is verstrekt, onvoldoende duidelijk is.
6.22. Op basis van deze bevindingen heeft de burgemeester ook aannemelijk gemaakt dat voorschrift 31 is geschonden.
6.23. Het betoog van [appellant sub 2] over voorschriften 8, 13, 24 en 31 slaagt niet.
Voorschrift 6
6.24. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat voorschrift 6 is geschonden. Het standpunt van de burgemeester dat hij aanneemt dat voorschrift 6 moet zijn geschonden omdat voorschrift 8 is geschonden, volgt de Afdeling niet. Daarbij betrekt de Afdeling dat de burgemeester ter zitting heeft laten weten dat niet per klant kan worden verantwoord hoeveel drugs aan een klant wordt verkocht. Een aanname is onvoldoende om een overtreding van een voorschrift op te baseren.
6.25. Het betoog van de burgemeester slaagt niet.
Medicinale wiet
6.26. Zoals onder 8.12 is toegelicht volgt uit de bestuurlijke rapportage van 11 september 2023 en het proces-verbaal van 15 augustus 2023 dat [appellant sub 2] in een gehuurde ruimte hennep bewaarde die hij gebruikte voor wiet-smoothies. Uit een proces-verbaal van 3 juni 2024 volgt dat toezichthouders van de gemeente hebben geconstateerd dat op de website van de coffeeshop stond vermeld dat medicinale cannabis werd aangeboden.
6.27. Op basis van het voorgaande heeft de burgemeester bij zijn besluit mogen betrekken dat aannemelijk is dat [appellant sub 2] zonder de daarvoor benodigde vergunning medicinale wiet heeft aangeboden. De enkele ontkenning van [appellant sub 2] is onvoldoende om de bevindingen in de processen-verbaal en de rapportage te weerleggen.
6.28. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
Tussenconclusie
7. Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de bestuurlijke rapportages en processen-verbaal kan worden opgemaakt dat door [appellant sub 2] bij de exploitatie van de coffeeshop stelselmatig regels en voorschriften zijn geschonden die op grond van de APV, de Aanwijzing Opiumwet en het Coffeeshopbeleid zijn gesteld in het belang van de bescherming van de openbare orde, de veiligheid en de volksgezondheid. De burgemeester kon op basis daarvan redelijkerwijs concluderen dat sprake is van feiten die zich in de coffeeshop hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid in de zin van artikel 2:33F van de APV, dan wel dat sprake is van een verandering van inzichten en omstandigheden in de zin van artikel 1:6, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV die maken dat de intrekking van de vergunning noodzakelijk is vanwege het belang van de openbare orde, de veiligheid en de volksgezondheid. Het voorgaande brengt met zich dat de burgemeester bevoegd was om de vergunning alcoholvrij bedrijf in te trekken. De burgemeester heeft om deze redenen ook terecht geweigerd de gedoogverklaring en de vergunning te wijzigen en terecht besloten geen nieuwe gedoogverklaring te verlenen.
7.1. Anders dan [appellant sub 2] stelt, rechtvaardigt de zogenoemde achterdeurproblematiek de stelselmatige overtredingen niet. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2614) dat coffeeshophouders geacht worden bekend te zijn met de achterdeurproblematiek en zij daarmee rekening dienen te houden bij de exploitatie van hun coffeeshop. De met het gedoogbeleid van coffeeshops samenhangende achterdeurproblematiek brengt bovendien niet noodzakelijkerwijs met zich dat de burgemeester in zijn beleid de bevoorrading van coffeeshops met softdrugs ook zou moeten gedogen. De burgemeester kan dus ook toezien op de bevoorrading van coffeeshops. Daarbij komt dat de achterdeurproblematiek geen rechtvaardiging vormt voor schending van de administratieverplichting of de verplichting om een leidinggevende aanwezig te hebben in de coffeeshop.
Intrekking gedoogverklaring
8. Zoals onder 6.11 tot en met 6.23 is toegelicht, heeft de burgemeester aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 2] de voorschriften 8, 13, 24 en 31 van de gedoogverklaring geschonden. Daarmee heeft [appellant sub 2] in strijd gehandeld met de gedoogverklaring en het Coffeeshopbeleid. De burgemeester was daarom ook bevoegd om de gedoogverklaring in te trekken.
8.1. Het betoog van [appellant sub 2] slaagt niet.
Evenredigheid
9. Zoals onder 4.1 is toegelicht, betoogt de burgemeester dat de rechtbank een onjuiste evenredigheidstoets heeft uitgevoerd. [appellant sub 2] is het juist eens met de beoordeling die de rechtbank heeft gemaakt. Volgens hem heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de intrekking van de vergunning en de gedoogverklaring vergaande financiële gevolgen heeft. [appellant sub 2] exploiteert de coffeeshop al 30 jaar en zal door zijn leeftijd geen andere baan meer kunnen vinden. Bovendien is de uitvoering van de gedoogvoorschriften in de praktijk door de achterdeurproblematiek onmogelijk. Dit maakt ook dat de besluitvorming onevenredig is, aldus [appellant sub 2].
De evenredigheidstoets bij de gebonden bevoegdheid
9.1. Uit artikel 2:33F, tweede lid, van de APV volgt de bevoegdheid om de vergunning in te trekken wanneer zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid. Dit is een gebonden bevoegdheid.
9.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 21 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:334), volgt uit de uitspraak van de grote kamer van het CBb van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, dat de bestuursrechter in zo’n geval het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel toetst. Verder volgt uit de uitspraak van het CBb dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van de bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden. Het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken.
9.3. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat deze toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn waardoor toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het alleen nog om de evenwichtigheid.
Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.
9.4. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank het bestreden besluit, voor zover dat is gebaseerd op artikel 2:33F, tweede lid, van de APV, terecht rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel heeft getoetst. Anders dan de burgemeester, leest de Afdeling in het beroepschrift van [appellant sub 2] een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn waardoor toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden.
9.5. De Afdeling is in dit geval echter van oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat toepassing van artikel 2:33F, tweede lid, van de APV, tot een onevenredige uitkomst leidt. [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat de intrekkingen ertoe hebben geleid dat de coffeeshop is gesloten en dat de inkomsten daaruit zijn weggevallen. Deze omstandigheden zijn niet bijzonder, maar inherent aan het intrekken van een vergunning alcoholvrij bedrijf (vergelijk de uitspraak van 21 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:334). [appellant sub 2] stelt verder dat hij leningen heeft moeten afsluiten en dat de sluiting van de coffeeshop tot faillissement zal leiden. Hoewel [appellant sub 2] in hoger beroep een aantal financiële stukken heeft verstrekt, is de Afdeling van oordeel dat deze onvoldoende objectieve duidelijkheid verschaffen over zijn werkelijke financiële positie. [appellant sub 2] heeft met deze informatie ook niet voldoende inzichtelijk gemaakt dat sprake is van financiële problemen of van een dreigend faillissement. Ook heeft [appellant sub 2] niet onderbouwd dat het voor hem onmogelijk is om een andere bron van inkomsten te vinden. In deze omstandigheden hoefde de burgemeester dus geen aanleiding te zien om artikel 2:33F, tweede lid, van de APV, buiten toepassing te laten.
9.6. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat toepassing van artikel 2:33F, tweede lid, van de APV in het voorliggende geval achterwege moest blijven. Het betoog van de burgemeester slaagt.
De evenredigheidstoets bij de discretionaire bevoegdheid
10. Artikelen 1:6, eerste lid, aanhef onder b, 2:33E in samenhang gelezen met artikel 2:33F, derde lid, van de APV en de artikelen 3 en 7 van de Wet Bibob, bevatten een discretionaire bevoegdheid. Uit het Coffeeshopbeleid volgt ook dat de burgemeester een discretionaire bevoegdheid heeft om een gedoogverklaring in te trekken. De burgemeester moet bij de toepassing daarvan altijd een belangenafweging maken.
10.1. De burgemeester heeft deze belangenafweging als volgt toegelicht. Uit het advies van het LBB, de processen-verbaal en de bestuurlijke rapportages volgt dat de exploitatie van de coffeeshop niet voldoet aan de daarvoor geldende regels en voorschriften. Er is sprake van een patroon waarbij herhaaldelijk veel misstanden plaatsvinden en meerdere voorschriften van de gedoogverklaring door [appellant sub 2] ernstig zijn geschonden. Dit rechtvaardigt volgens de burgemeester de conclusie dat het met het oog de openbare orde, veiligheid en gezondheid, niet langer verantwoord is dat [appellant sub 2] nog langer beschikt over een vergunning alcoholvrij bedrijf en gedoogverklaring. De geconstateerde overtredingen verhouden zich namelijk niet tot een verantwoorde exploitatie en de doelen die met het Coffeeshopbeleid worden nagestreefd. De burgemeester heeft herhaaldelijk met het treffen van minder ingrijpende maatregelen geprobeerd om de exploitatie van de coffeeshop met het oog op deze belangen te verbeteren. [appellant sub 2] is er ook meerdere malen gewezen dat hij zich aan de gedoogvoorschriften moet houden. Desondanks is de exploitatie van de coffeeshop door [appellant sub 2] niet verbeterd.
10.2. Het voorgaande is volgens de burgemeester zeer ernstig, omdat de houder van een gedoogverklaring zich in een uitzonderingspositie bevindt doordat hij met een gedoogverklaring softdrugs mag verkopen. De verkoop van softdrugs is immers verboden, maar wordt bij wijze van hoge uitzondering en binnen strikte regels, gedoogd. Dat betekent dat hij binnen de grenzen van de vergunning moet blijven en zich aan de aan de vergunning verbonden voorschriften dient te houden. Het belang van de burgemeester om tegen overtredingen van deze regels op te treden weegt zwaar. Omdat is gebleken dat met minder ingrijpende maatregelen het beoogde doel niet kan worden bereikt, is de intrekking van de vergunning en de gedoogverklaring volgens de burgemeester noodzakelijk.
10.3. De burgemeester heeft deze beslissing afgewogen tegen de belangen van [appellant sub 2]. Daarbij heeft de burgemeester betrokken dat de intrekking van de vergunning en de gedoogverklaring voor [appellant sub 2] en zijn personeel vergaande gevolgen heeft omdat de exploitatie hiermee niet kan worden voortgezet. De burgemeester stelt zich echter op het standpunt dat vanwege het herhaaldelijk karakter van de overtredingen deze nadelige gevolgen niet opwegen tegen de noodzaak van de maatregel. Hierbij betrekt de burgemeester dat uit de financiële gegevens die door [appellant sub 2] zijn verstrekt niet kan worden opgemaakt dat [appellant sub 2] door de intrekkingen persoonlijk in een financiële noodsituatie terechtkomt. Vanwege de algemene krapte op de arbeidsmarkt heeft het personeel bovendien een reëel perspectief op een andere baan. Verder heeft de burgemeester erop gewezen dat gelet op het aantal geconstateerde vermoedelijk gepleegde strafbare feiten de intrekking van de vergunning alcoholvrij bedrijf evenredig is met de mate van gevaar, als bedoeld in artikel 3, vijfde lid, onderdeel a, van de Wet Bibob. Tot slot wordt een gedoogverklaring steeds voor bepaalde tijd verstrekt. [appellant sub 2] diende dus altijd rekening te houden met de mogelijkheid dat de gedoogverklaring niet meer zou worden verleend. Het belang bij handhaving en bescherming van de volksgezondheid en openbare orde weegt daarom zwaarder dan het belang van [appellant sub 2], aldus de burgemeester.
10.4. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester gelet op de hierboven weergegeven afweging tot de conclusie mocht komen dat de intrekkingen geschikt, noodzakelijk en evenwichtig zijn. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de burgemeester voldoende onderbouwd dat de omstandigheden in het voorliggende geval de intrekking van de vergunning en de gedoogverklaring rechtvaardigen. Daarbij heeft de burgemeester er terecht op gewezen dat sprake is van een patroon van herhaaldelijke overtredingen en incidenten. Ondanks het treffen van lichtere maatregelen blijft dit patroon zich voortzetten en daarmee blijft een gevaar voor de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid bestaan. De burgemeester heeft ter ondersteuning van dit standpunt ook mogen wijzen op de conclusie van het LLB-advies. De burgemeester mocht al deze omstandigheden in samenhang beoordelen en hoefde niet apart te onderbouwen waarom de omstandigheden die zich sinds de tijdelijke schorsing van de gedoogvergunning hebben voorgedaan, de intrekkingen rechtvaardigden. De burgemeester mocht het belang van de openbare orde, veiligheid en volksgezondheid zwaarder laten wegen dan de belangen van [appellant sub 2]. Dat [appellant sub 2] financieel nadeel door de intrekkingen ondervindt is, gelet op wat onder 15.5 is overwogen en gezien de vele incidenten en overtredingen, geen reden om hier anders over te oordelen.
10.5. Het betoog van de burgemeester slaagt.
Beroep tegen het besluit van 19 mei 2025
11. De grondslag aan het besluit van 19 mei 2025 is komen te vervallen omdat de aangevallen uitspraak wordt vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 19 mei 2025 alleen daarom al vernietigen. De gronden die [appellant sub 2] tegen dat besluit heeft gericht, hoeven niet meer te worden besproken.
Conclusie
12. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. De Afdeling verklaart het beroep tegen het besluit van 2 december 2024 ongegrond. Dit betekent dat het besluit van 2 december 2024 in stand blijft.
13. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
14. Omdat het hoger beroep gegrond is, wordt van de burgemeester geen griffierecht geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 februari 2025 in zaak nr. 24/9042;
IV. verklaart het beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van 19 mei 2025, kenmerk 5652715.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S. Venema, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Venema
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2026
973
BIJLAGE
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Artikel 3
1. Voor zover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
(…)
Artikel 7
1. Een gemeentelijke vergunning die op grond van een verordening verplicht is gesteld voor een inrichting of bedrijf, kan door het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester worden geweigerd dan wel ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3.
2. Voordat een beslissing als bedoeld in het eerste lid wordt genomen, kan het college van burgemeester en wethouders respectievelijk de burgemeester het Bureau om een advies vragen.
(…)
Algemene plaatselijke verordening 2014
Artikel 1:6 Intrekking Pro of wijziging van vergunning of ontheffing
1. De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
(…)
b. op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
(…)
Artikel 2:33E Aanwezigheid leidinggevende
Het is verboden een alcoholvrij bedrijf voor het publiek geopend te houden zonder dat een op de vergunning vermelde leidinggevende aanwezig is.
Artikel 2:33F Weigeringsgronden, intrekkingsgronden vergunning alcoholvrij bedrijf
(…)
2. De burgemeester trekt de vergunning in indien zich in de betrokken inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zou opleveren voor de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 kan Pro de burgemeester de vergunning intrekken indien is gehandeld in strijd met het bij of krachtens artikel 2:33E bepaalde.
Coffeeshopbeleid 2013
4.4. Looptijd en behandeltermijn gedoogverklaring
Een gedoogverklaring wordt voor een periode van drie jaar afgegeven. Voor deze termijn is gekozen omdat een gegeven Bibob-advies voor drie jaar kan worden gebruikt ter motivering. De looptijd van een gedoogverklaring kan worden verkort wanneer omstandigheden daartoe aanleiding geven. Indien daartoe aanleiding is kan de gedoogverklaring tussentijds worden ingetrokken. Dit zal van geval tot geval worden beoordeeld. (…)