Uitspraak
202406839/1/R3.
Datum uitspraak: 17 juni 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Groepswonen Initiatief De Lier (de vereniging), gevestigd in De Lier, gemeente Westland,
appellante,
en
de raad van de gemeente Westland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Havenbuurt te De Lier" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 januari 2026, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde, en de raad, vertegenwoordigd door K. Dogan en mr. S. Westerduin, zijn verschenen. Voorts is op de zitting BPD Ontwikkeling B.V. (BPD), vertegenwoordigd door ir. W.H. Mol en mr. A.C. Kes, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 22 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan voorziet in de mogelijkheid om in het zuidelijke deel van Molensloot-Oost, ten oosten van De Lier, 323 woningen te ontwikkelen. BPD gaat de woningen in het plangebied realiseren. De vereniging zet zich in voor het ontwikkelen van gebouwen die geschikt zijn voor gezamenlijke bewoning door ouderen in De Lier. Zij komt op tegen de vaststelling van het plan omdat zij graag de mogelijkheid had gehad om in het plangebied geclusterde wooneenheden voor ouderen te realiseren.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Beroep van de vereniging
Beroepsgronden buiten beschouwing
4. De vereniging heeft verschillende beroepsgronden naar voren gebracht die zien op de tussen de gemeente Westland en BPD in 2018 afgesloten samenwerkingsovereenkomst en de latere herijking hiervan. De Afdeling wijst erop dat in deze procedure alleen beroepsgronden aan de orde kunnen komen die zijn gericht tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. De overeenkomst tussen de gemeente en BPD ligt hier niet ter toetsing voor. Het betoog van de vereniging, dat in de samenwerkingsovereenkomst is afgesproken dat de raad het bestemmingsplan wijzigt om woningbouw mogelijk te maken en dat BPD daarbij de garantie heeft gekregen dat zij geen gronden hoeft af te nemen als dat bestemmingsplan niet tot stand komt, maakt dat niet anders. De nadere toelichting van het betoog op de zitting, dat de raad de samenwerkingsovereenkomst als het ware heeft vertaald in het bestemmingsplan, maakt dat eveneens niet anders. De vereniging heeft dat namelijk niet geconcretiseerd. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus buiten beschouwing laten en alleen de beroepsgronden behandelen die zien op de vaststelling van het plan.
Ouderenwoningen niet geborgd
5. De vereniging betoogt dat in het plan ten onrechte niet is geborgd dat in het plangebied geclusterde wooneenheden voor ouderen worden gerealiseerd. Als dit niet gebeurt veroorzaakt het vaststellen van het bestemmingsplan een groot maatschappelijk probleem, aldus de vereniging. Uit een analyse van de gemeente Westland blijkt immers dat De Lier een tekort aan 548 ouderenwoningen heeft.
5.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4234, onder 7.1, overweegt de Afdeling dat een bestemmingsplan geen regels mag bevatten, die inhouden dat personen die buiten een doelgroep vallen, een woning niet mogen gebruiken. De toewijzing van woningen aan een bepaalde categorie woningzoekenden kan dus niet worden vastgelegd in de regels van een bestemmingsplan. Dit leidt namelijk tot een niet ruimtelijk relevant onderscheid. De raad heeft dan ook terecht niet in het plan vastgelegd dat de woningen moeten worden gebouwd en gebruikt als ouderenwoningen. Alleen al daarom kan het betoog niet slagen.
Strijd met Woonvisie Westland 2020-2030
6. De vereniging betoogt dat de vaststelling van het plan in strijd is met het gemeentelijke beleid, zoals dat is neergelegd in de "Woonvisie Westland 2020-2030" (de woonvisie). Deze woonvisie bevat vastgestelde percentages sociale huurwoningen en bereikbare koopwoningen voor nieuwe woningbouwplannen. Ook is in de woonvisie het doel opgenomen om 400 geclusterde wooneenheden voor ouderen in de gemeente Westland te realiseren. In strijd hiermee worden extra middeldure huurwoningen ten koste van sociale koopwoningen gerealiseerd en worden er geen geclusterde wooneenheden voor ouderen gerealiseerd. Het bestemmingsplan voorziet volgens de vereniging daarmee niet in een behoefte.
De vereniging betoogt verder dat de raad met de vaststelling van het plan niet heeft voldaan aan de voorwaarden uit de "Regionale Realisatieagenda Wonen Haaglanden" (de realisatieagenda) die de gemeente Westland ook heeft ondertekend. De vastgestelde percentages voor sociale huurwoningen en bereikbare koopwoningen in het plan komen niet overeen met de afgesproken percentages in de realisatieagenda.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de woonvisie. In de woonvisie is opgenomen dat de ambitie bestaat om vanaf 2020 tot en met 2030 1.800 sociale huurwoningen, 400 middeldure huurwoningen, 1.700 middeldure koopwoningen en 300 goedkope koopwoningen in de gemeente Westland te realiseren. Ook is in de woonvisie de ambitie opgenomen om 50 huishoudens per jaar te laten doorstromen naar een koopwoning of een vrije sector huurwoning. Het realiseren van ten minste 47 sociale huurwoningen, ten minste 16 sociale koopwoningen en ten minste 35 middeldure huur-/koopwoningen past volgens de raad dus in de woonvisie. De raad wijst er verder op dat in de woonvisie weliswaar een richtverdeling is opgenomen ten aanzien van percentages woningbouwcategorieën voor nieuwe projecten, maar dat hier in een concreet geval van kan worden afgeweken. De afwijking van de percentages is hier mede ingegeven door de afspraken die al in de oorspronkelijke samenwerkingsovereenkomst met BPD zijn gemaakt. De procentuele verdeling uit de woonvisie betreft bovendien ook een minimum. Een ontwikkelaar kan ervoor kiezen meer woningen in een bepaalde categorie te realiseren.
De raad stelt verder dat in het plan wel degelijk veel woningen die geschikt zijn voor ouderen zijn opgenomen, maar dat er specifiek op deze locatie niet tegemoet kan worden gekomen aan het verzoek om ouderenwoningen in clusters te realiseren. Toen de samenwerkingsovereenkomst in 2018 werd gesloten was de vereniging nog niet in beeld en de overeenkomst is in 2022 slechts beperkt herijkt. In de woonvisie zijn ambities inzake het realiseren van ouderenwoningen in geclusterde wooneenheden wel opgenomen. Dit plangebied is volgens de raad niet het laatste gebied waar aan die ambities kan worden gewerkt.
6.2. Artikel 6.2.1 van de planregels luidt:
"[…]
Op deze gronden mogen uitsluitend worden gebouwd:
d. hoofdgebouwen;
e. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen;
f. parkeervoorzieningen;
g. bouwwerken, geen gebouw zijnde;
mits,
[…]
k. ten minste 14,55 procent van het totale aantal woningen, dat in het plan wordt gerealiseerd, als sociale huurwoning wordt gebouwd; dit komt overeen met ten minste 47 woningen;
l. ten minste 4,95 procent van het totale aantal woningen, dat in het plan wordt gerealiseerd, als sociale koopwoning wordt gebouwd; dit komt overeen met ten minste 16 woningen
m. ten minste 10,84 procent van het totale aantal woningen, dat in het plan wordt gerealiseerd, als middeldure koopwoning of middeldure huurwoning wordt gebouwd; dit komt overeen met ten minste 35 woningen."
6.3. De Afdeling stelt voorop dat de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het besluit omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan. Op basis van het maximum aantal woningen van 323 is het programma zoals weergegeven in artikel 6.2.1 van de planregels opgenomen. Tussen partijen is niet in geschil dat de daarin opgenomen percentages afwijken van de percentages in de woonvisie. Uit paragraaf 2.1.1.8 van de plantoelichting, en zoals toegelicht door de raad in het verweerschrift, volgt dat deze percentages voor het plan afwijken doordat in 2018 over een deel van die 323 woningen al afspraken zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst met BPD, dus toen de woonvisie er nog niet was. In de plantoelichting staat verder dat op een later tijdstip afspraken over de aanvullende woningen in de Havenbuurt zijn gemaakt in het kader van de woonvisie. De Afdeling wijst in dit verband ook op een door de vereniging ingebrachte memo van het college van 2 oktober 2024 waaruit volgt dat voor de aanvullende woningen in de Havenbuurt wel is uitgegaan van de percentages uit de woonvisie.
De Afdeling overweegt verder dat in de woonvisie staat dat het doel is om 400 geclusterde wooneenheden in de gemeente Westland te realiseren. In de woonvisie worden woon-zorgcomplexen, serviceflats en aanleunwoningen als voorbeelden genoemd. De Afdeling stelt vast dat het plan het mogelijk maakt om serviceflats te realiseren, omdat op de gronden met de bestemming "Woongebied" en de aanduiding "gestapeld" hoofdgebouwen van gestapelde woningen zijn toegestaan. Het plan maakt het echter niet mogelijk om 400 van zulke geclusterde wooneenheden te bouwen. Zoals de raad terecht stelt, brengt wat in de woonvisie staat niet met zich dat alle 400 geclusterde woonheden met dit plan mogelijk moeten worden gemaakt. Het betoog van de vereniging, zoals nader toegelicht op de zitting, dat het plangebied wat betreft grootschalige uitbreidingslocaties binnen De Lier de laatste mogelijkheid is om geclusterde wooneenheden te realiseren, en dat de raad daarom niet tot vaststelling van het plan heeft kunnen overgaan, volgt de Afdeling niet. De raad heeft toegelicht dat dit niet het laatste gebied is waar de ambities van de vereniging kunnen worden gerealiseerd.
6.4. Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling toereikend gemotiveerd waarom de percentages voor de te realiseren woningcategorieën in het plan afwijken van de percentages die in de woonvisie zijn opgenomen en voldoende toegelicht waarom het bestemmingsplan niet voorziet in 400 geclusterde wooneenheden. Er bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de woonvisie heeft vastgesteld. Het betoog slaagt op dit punt dus niet.
6.5. Over het betoog van de vereniging dat de raad bij de vaststelling van het plan niet heeft voldaan aan wat in de realisatieagenda is opgenomen over sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen, overweegt de Afdeling als volgt. De realisatieagenda, die dateert van maart 2023, bevat afspraken tussen verschillende overheden, woningcorporaties, bouworganisaties, huurders, netbeheerders en drinkwaterbedrijven om de woningbouw voor de regio Haaglanden te versnellen. In de realisatieagenda is afgesproken dat wordt gestreefd naar het bereiken van een aandeel van 30% sociale woningen in woningvoorraad. Dit komt overeen met het percentage dat de gemeente in de woonvisie heeft vastgelegd. Zoals de Afdeling hiervoor onder 6.4 heeft overwogen, heeft de raad toereikend gemotiveerd waarom de percentages voor de te realiseren woningcategorieën in het plan afwijken van wat in de woonvisie is opgenomen. In de realisatieagenda is verder afgesproken dat de regio zich inzet voor de realisatie door marktpartijen van ca. 15.000 betaalbare koopwoningen. Het gaat dus om een algemene doelstelling. Uit de realisatieagenda blijkt niet dat met deze algemene doelstelling is beoogd om op deze locatie meer betaalbare koopwoningen te realiseren. Er bestaat daarom ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan in strijd met wat in de realisatieagenda is opgenomen over sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen heeft vastgesteld. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
Uitvoerbaarheid
Didam-arrest
7. De vereniging betoogt dat de gronden waar het plangebied betrekking op heeft ten onrechte aan BPD zijn verkocht, in het bijzonder verschillende percelen aan de Laan van Adrichem. Zij had zich bij de gemeente ook gemeld voor de koop van deze gronden. Gelet op de voorwaarden die voortvloeien uit het Didam-arrest had zij door de gemeente dan ook in de gelegenheid moeten worden gesteld om tot aankoop over te gaan. De verkoop van de gronden aan BPD is volgens haar daarom in strijd met het arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 (het Didam-arrest).
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een beroep op het Didam-arrest niet kan leiden tot vernietiging van een bestemmingsplan. Zij wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5432. Verder wijst hij erop dat de koopovereenkomst reeds voor het Didam-arrest was gesloten, namelijk op 15 januari 2018. Voor de gronden aan de Laan van Adrichem, die gedeeltelijk tot het plangebied behoren, is wel een Didam-publicatie gedaan, zodat potentiële gegadigden zich konden melden. De vereniging is hier op 2 juli 2024 door middel van een e-mailbericht ook op gewezen, maar zij is hier niet op teruggekomen. De raad wijst er verder op dat de gevolgen van het
Didam-arrest in deze procedure niet aan de orde kunnen komen, omdat ruimtelijk niet relevant is door wie het plan tot uitvoering wordt gebracht.
7.2. In het Didam-arrest heeft de Hoge Raad overwogen dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat:
"[E]en overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen."
7.3. In het Didam II-arrest van 5 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661, heeft de Hoge Raad onder 3.1.2 overwogen dat de Didam-regels ook van toepassing zijn op handelen van een overheidslichaam dat heeft plaatsgevonden voorafgaande aan het Didam-arrest. Het standpunt van de raad dat de Didam-regels hier niet zouden gelden, volgt de Afdeling daarom niet.
7.4. Verder heeft de Hoge Raad onder 3.2.3 van het Didam II-arrest overwogen dat de Didam-regels zijn gebaseerd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Didam-regels hebben niet de strekking om de geldigheid van daarmee strijdige rechtshandelingen met nietigheid of vernietigbaarheid te treffen. Een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, is dan ook niet op die grond nietig of vernietigbaar. Onder 3.4.2 heeft de Hoge Raad overwogen dat een overheidslichaam dat in strijd met de Didam-regels overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, in beginsel onrechtmatig handelt jegens een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Dat overheidslichaam kan op die grond schadeplichtig zijn jegens de gegadigde. Verder heeft de Hoge Raad overwogen dat zolang er geen overeenkomst is gesloten die het overheidslichaam verplicht tot levering of zolang de levering aan een ander nog niet heeft plaatsgevonden, onder omstandigheden ook aanleiding kan bestaan om op vordering van de gegadigde het overheidslichaam op die grond te verbieden om tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan.
7.5. Daargelaten of uit wat de vereniging heeft aangevoerd zonder meer kan worden geconcludeerd dat niet aan de Didam-regels is voldaan, betekenen de onder 7.4 genoemde mogelijke gevolgen niet op voorhand dat het plan als zodanig niet uitvoerbaar is. Wat betreft een eventueel verbod om tot levering van de gronden over te gaan, is van belang dat een bestemmingplan niet regelt door welke gegadigde het plan moet worden uitgevoerd. De vereniging heeft volstaan met te stellen dat de verkoop van de gronden aan BPD in strijd met de Didam-regels heeft plaatsgevonden, maar zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingplan daarom niet kan worden uitgevoerd.
7.6. Het betoog slaagt niet.
Ontvangen subsidie
8. De vereniging betoogt dat het plan onrechtmatig is. Zij voert hiertoe aan dat de gemeente Westland de subsidie voor het realiseren van het plan, die zij in het kader van de realisatieagenda heeft aangevraagd, op onjuiste gronden heeft ontvangen. De door de minister Hugo de Jonge gestelde norm van 30% ouderenwoningen voor nieuwbouwprojecten wordt namelijk niet gehaald.
8.1. De vereniging heeft het betoog, wat daar ook van zij, niet onderbouwd met stukken. De Afdeling ziet alleen al daarom geen aanleiding om te twijfelen aan de toelichting van de raad dat de Rijksoverheid voor dit specifieke project geen subsidie heeft verleend aan de initiatiefnemer.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
9. De vereniging betoogt dat de raad met de vaststelling van het plan in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. De raad heeft nooit positief gereageerd op de diverse projecten die de vereniging heeft uitgewerkt en aan de raad heeft voorgelegd, terwijl hij wel wilde meewerken aan de plannen van BPD.
9.1. De Afdeling stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel sprake moet zijn van gelijke gevallen. De vereniging heeft weliswaar afwijzingen van verschillende van haar initiatieven door het college overgelegd, maar die initiatieven zien op andere gebieden dan het plangebied. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van gelijke gevallen die door de raad op ongelijke wijze zijn behandeld. De raad heeft met de vaststelling van het plan dus niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld.
Het betoog slaagt niet.
Vertrouwensbeginsel
10. De vereniging betoogt dat sprake is van een schending van het vertrouwensbeginsel. Door de raad zijn meermaals toezeggingen aan de vereniging gedaan om groepswoningen voor ouderen in De Lier te realiseren. Dit heeft bij de vereniging en haar achterban verwachtingen geschapen die de raad niet is nagekomen.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen ondubbelzinnige en concrete toezeggingen zijn gedaan over het woningbouwprogramma voor dit specifieke project. Er kunnen dan ook geen gerechtvaardigde verwachtingen worden ontleend aan het handelen van de raad omtrent dit project.
10.2. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
10.3. De vereniging heeft laten weten dat er gesprekken zijn geweest tussen haar en de gemeente over het voornemen om geclusterde wooneenheden voor ouderen in De Lier te realiseren, en op de zitting toegelicht dat door een ambtenaar van de gemeente op een bijeenkomst is toegezegd dat er ook op uitbreidingslocaties binnen De Lier gronden zouden worden aangewezen voor geclusterde wooneenheden voor ouderen. De Afdeling overweegt, zoals ook is overwogen in de uitspraak van 9 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1567, onder 10.2, dat om een toezegging aan te nemen, de uitlating in ieder geval toegesneden moet zijn op de concrete situatie. De uitlating van de ambtenaar van de gemeente waar de vereniging zich op beroept gaat niet concreet over het plangebied. Reeds hierom is geen sprake van een toezegging als bedoeld onder 10.2. De Afdeling overweegt verder dat de enkele bereidheid van het college om mee te werken aan een toekomstige planologische ontwikkeling niet is aan te merken als toezegging.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
11. Het beroep is ongegrond.
12. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Bangma
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2026
288-1139