Uitspraak
202406022/2/R1.
Datum uitspraak: 6 februari 2026
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak na vereenvoudigde behandeling (artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 13 augustus 2024, in zaak nr. 23/2284, in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2020 heeft het dagelijks bestuur aan de gemeente Reimerswaal ten behoeve van aansluitingen op de Sluisweg en de Zwarteweg in Kruiningen een ontheffing verleend van, naar het stelt, het in de Keur wegen waterschap Scheldestromen 2011 (de Keur) opgenomen verbod om een uitweg naar een weg te maken of te wijzigen.
Bij besluit van 21 februari 2023 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 13 augustus 2024 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] en het dagelijks bestuur hebben ieder een nader stuk ingediend.
Het dagelijks bestuur en het college van burgemeester en wethouders van Reimerswaal hebben schriftelijke vragen van de Afdeling beantwoord. [appellant] heeft hierop gereageerd.
Overwegingen
Inleiding
1. In het besluit van 21 februari 2023 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard vanwege overschrijding van de bezwaartermijn. De reden die [appellant] heeft gegeven voor de overschrijding, heeft het dagelijks bestuur niet tot de conclusie geleid dat de overschrijding verschoonbaar is.
2. Onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2184, en 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1239, heeft de rechtbank overwogen dat een belanghebbende die niet de aanvrager is van een besluit dat niet in een huis-aan-huisblad is gepubliceerd, zo spoedig mogelijk zijn bezwaren bekend dient te maken nadat hij van het besluit op de hoogte is geraakt of had kunnen raken. Een belanghebbende, niet zijnde de aanvrager, die met het nemen van een besluit niet bekend was en ook redelijkerwijs niet bekend kon zijn, is in ieder geval niet verwijtbaar te laat met het maken van bezwaar of het instellen van beroep als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken, aldus de rechtbank. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan ook een later gemaakt bezwaar of ingesteld beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat [appellant] op 18 januari 2021 op de hoogte is gekomen van het besluit van 15 oktober 2020 en pas na vier weken daarna, op 15 februari 2021, bezwaar heeft gemaakt. Dat acht de rechtbank onverschoonbaar te laat. Dat [appellant] niet op de hoogte was van de desbetreffende jurisprudentielijn heeft de rechtbank onvoldoende geacht om het te laat maken van bezwaar toch als niet verwijtbaar te laat aan te merken. Het vier weken wachten met het maken van bezwaar komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van [appellant].
Gronden hoger beroep
3. In hoger beroep erkent [appellant] dat het bezwaarschrift buiten de wettelijke termijn is ingediend. [appellant] betoogt echter dat de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht, gelet op de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31. [appellant] betoogt verder dat uit overweging 4.2 van die uitspraak volgt dat binnen zes weken nadat van het besluit kennis is genomen, bezwaar moet worden gemaakt. Dat heeft hij gedaan, waardoor de rechtbank had moeten concluderen dat er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, aldus [appellant].
4. In reactie op het hogerberoepschrift stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt dat [appellant] slechts twee weken had om bezwaar te maken na het bekend worden met het besluit van 15 oktober 2020. Het dagelijks bestuur betoogt dat de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 niet kan bewerkstelligen dat de termijnoverschrijding alsnog verschoonbaar is, omdat het gaat om een nadien opgekomen reden en de uitspraak geen terugwerkende kracht heeft. Het dagelijks bestuur verwijst daarvoor naar het arrest van de Hoge Raad van 28 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AW4062.
Procesbelang
5. Het dagelijks bestuur en het college hebben zich - deels in hun reactie op de schriftelijke vragen van de Afdeling daarover - op het standpunt gesteld dat [appellant] geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep. De reden daarvan is dat het waterschap het beheer en onderhoud van het betrokken gedeelte van de Sluisweg inmiddels heeft overgedragen aan de gemeente Reimerswaal en het dagelijks bestuur daarover dus geen zeggenschap meer heeft. Daarnaast heeft de gemeente aan [appellant] toegezegd dat hij bericht zal krijgen bij eventuele wegreconstructies en dat hij altijd toegang blijft houden tot de openbare weg, aldus het dagelijks bestuur. Het college stelt dat het belang van [appellant] niet is gelegen in het opheffen van aansluitingen op wegen maar in de toegankelijkheid van agrarische percelen door landbouwverkeer. Om die toegankelijkheid te bevorderen zijn inmiddels diverse maatregelen genomen en zullen zo nodig nadere maatregelen volgen, zo betoogt het college.
6. [appellant] stelt dat het opheffen van de aansluitingen gevolgen heeft voor de verkeerscirculatie tussen Kruseveer en het dorp Kruiningen, wat voor hem nadelige gevolgen heeft. Hij voert aan nog belang te hebben bij de inhoudelijke beoordeling van zijn hoger beroep.
7. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak.
7.1. De Afdeling stelt vast dat het dagelijks bestuur met de verleende ontheffing drie aansluitingen heeft gelegaliseerd vanuit de woonwijk Kruseveer op wegen die destijds in beheer waren bij het waterschap. Naar moet worden aangenomen is [appellant] daartegen opgekomen omdat hij deze aansluitingen hinderlijk acht voor de bereikbaarheid van zijn agrarische percelen. Het gaat om de nog steeds bestaande aansluiting voor alle verkeer vanuit de straat Duinbeek op de Sluisweg en om de eveneens nog steeds bestaande aansluitingen voor langzaam verkeer vanuit de straten Aldegonde en Hazenburg op de Zwarteweg.
Volgens de overwegingen van het besluit waarbij ontheffing is verleend, hebben de aansluitingen het karakter van een uitweg. In artikel 2, aanhef en onder h, van de Keur is "uitweg" echter gedefinieerd als "een constructie ter ontsluiting van percelen van derden". De aansluitingen waarover het in deze zaak gaat, vormen een verbinding tussen de ene openbare weg en de andere. Dat was ten tijde van het besluit tot ontheffingverlening niet anders dan nu. Daarmee wordt niet voldaan aan de definitie van "uitweg" in artikel 2 van Pro de Keur. Artikel 6 van Pro de Keur bevat evenwel niet alleen, onder b, een verbod om naar een weg een uitweg te maken of te hebben dan wel een bestaande uitweg te wijzigen maar ook, onder a, een verbod om een weg op een bestaande weg aan te sluiten. De Afdeling gaat er gelet daarop van uit dat het besluit waarbij het dagelijks bestuur ontheffing heeft verleend, in feite dat laatste verbod betreft.
7.2. Voor zover het dagelijks bestuur en het college zich op het standpunt stellen dat [appellant] geen procesbelang meer heeft omdat hij door het treffen van maatregelen materieel geen hinder (meer) ondervindt van de aansluitingen, volgt de Afdeling hen daarin niet. Daarbij is van belang dat de inzet van [appellant] bij deze procedure is dat de aansluitingen ongedaan worden gemaakt. De vraag of de getroffen maatregelen voldoende tegemoetkomen aan de belangen van [appellant] kan van betekenis zijn bij het beantwoorden van de vraag of zijn bezwaren tegen de ontheffing gegrond of ongegrond zijn, maar niet bij het beantwoorden van de vraag of hij nog procesbelang heeft.
7.3. Vervolgens rijst de vraag of de overdracht van het beheer van een deel van de Sluisweg naar de gemeente maakt dat [appellant] geen procesbelang meer heeft in hoger beroep. De Afdeling merkt hierover op dat het bezwaar, beroep en hoger beroep van [appellant] niet alleen zien op de aansluiting op de Sluisweg, maar ook op de beide aansluitingen op de Zwarteweg. Dat [appellant] zich voornamelijk richt tegen de aansluiting op de Sluisweg en dat de twee andere aansluitingen mogelijk minder hinder voor hem opleveren, maakt dit niet anders.
Bij de behandeling van het hoger beroep is niet gesteld of gebleken dat ook het beheer van de Zwarteweg is overgegaan op de gemeente. Er moet dan ook van worden uitgegaan dat het waterschap nog steeds de beheerder is van die weg. De Keur is per 1 januari 2024 vervallen, maar artikel 5.10, eerste lid, van de nu geldende Waterschapsverordening waterschap Scheldestromen bevat een verbod dat gelijkluidend is aan het verbod dat was opgenomen in artikel 6, aanhef en onder a, van de Keur. Verschil is alleen dat het verbod nu niet geldt wanneer voor de aansluiting een vergunning is verleend waar onder de werking van de Keur een ontheffing was vereist. Dit betekent dat als de verleende ontheffing zou worden herroepen voor zover het gaat om de beide aansluitingen op de Zwarteweg, een vergunning nodig is om die aansluitingen te kunnen legaliseren.
Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat [appellant] nog procesbelang heeft in hoger beroep. Daarmee is overigens niet gezegd dat als de Afdeling hierna tot het oordeel zou komen dat het hoger beroep slaagt en dat het dagelijks bestuur opnieuw moet beslissen op het bezwaar van [appellant], daarbij ook de aansluiting op de Sluisweg nog inhoudelijke bespreking behoeft. De vraag of dat nodig is, komt hierna aan de orde onder 13.
Beoordeling van de vraag of het hoger beroep gegrond is
8. Niet in geschil is dat [appellant] tegen het besluit van 15 oktober 2020 te laat bezwaar heeft gemaakt. In geschil is echter wel wat het beoordelingskader is om te beoordelen of de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
9. Het besluit op bezwaar is genomen op 21 februari 2023. De uitspraak van de rechtbank is gedaan op 13 augustus 2024. Uit overweging 6 van de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 volgt dat de uit die uitspraak voortvloeiende versoepelingen onmiddellijke werking hebben. Dat betekent dat de versoepelingen worden toegepast in alle zaken en in elk stadium van de behandeling, dus ook in zaken waarin het bestuursorgaan of een bestuursrechter in een eerdere fase van de procedure al een oordeel heeft gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en tegen dat besluit of die uitspraak een rechtsmiddel is aangewend waarop nog niet is beslist.
Omdat tegen het besluit op bezwaar van 21 februari 2023 bij de rechtbank beroep was aangetekend en de rechtbank nog niet op het beroep van [appellant] had beslist, had de rechtbank bij de beoordeling van het beroep rekening moeten houden met de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024. De rechtbank had de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding in bezwaar moeten beoordelen aan de hand van het beoordelingskader zoals dat volgt uit die uitspraak. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet gedaan. Daarom kan de uitspraak van de rechtbank niet in stand blijven.
10. In het kader van een efficiënte geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding om zelf te beoordelen of de termijnoverschrijding van het bezwaar verschoonbaar moet worden geacht.
11. Een termijnoverschrijding is verschoonbaar als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dit staat in artikel 6:11 van Pro de Awb. Ten eerste is daarvoor vereist dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Ten tweede is vereist dat het bezwaarschrift of beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd.
11.1. Een termijnoverschrijding kan niet aan de indiener worden toegerekend als er bijzondere omstandigheden zijn bij de indiener, of als de termijnoverschrijding is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan. Er kunnen ook andere redenen zijn waardoor de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarbij wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd.
Het dagelijks bestuur heeft niet weersproken dat het besluit van 15 oktober 2020 niet in een huis-aan-huisblad is gepubliceerd en dat ook niet op enige andere wijze mededeling is gedaan van het besluit. De Afdeling acht het aannemelijk dat [appellant] daardoor niet tijdig op de hoogte was van het besluit en dat ook niet kon zijn. Dat hij te laat is geweest met het maken van bezwaar, kan dan ook redelijkerwijs niet aan hem worden toegerekend.
11.2. Een indiener die niet bekend was met een besluit en dat redelijkerwijs ook niet kon zijn, is in ieder geval niet verwijtbaar te laat als hij een bezwaarschrift of beroepschrift indient binnen zes weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken; zie de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024, onder 4.2, en de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3592.
Voor de beantwoording van de vraag wanneer de zes-weken-termijn is aangevangen, moet worden bezien op welk moment [appellant] ervan op de hoogte was of had kunnen zijn dat er een besluit tot het verlenen van ontheffing was genomen. De Afdeling acht buiten twijfel dat [appellant] op 18 januari 2021 bekend is geworden met het besluit van 15 oktober 2020 toen hij daarvan een afschrift ontving. Het besluit is niet gepubliceerd in een huis-aan-huisblad, waardoor [appellant] er ook niet eerder van op de hoogte had kunnen zijn. [appellant] heeft vervolgens op 15 februari 2021 bezwaar gemaakt, ongeveer vier weken na het bekend worden met het besluit tot het verlenen van de ontheffing. Dat is dus binnen de termijn van zes weken die in de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 wordt genoemd. De termijnoverschrijding moet daarom verschoonbaar worden geacht.
12. Het betoog van het dagelijks bestuur dat het arrest van de Hoge Raad van 28 april 2006 zo moet worden uitgelegd dat de uitspraak van het CBb van 30 januari 2024 niet met terugwerkende kracht kan bewerkstelligen dat een termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht, kan niet slagen. De Hoge Raad heeft zich namelijk, daargelaten of de uitleg die het dagelijks bestuur geeft aan het arrest van 28 april 2006 juist is, aangesloten bij de uitspraak van het CBb 30 januari 2024 en de onder 8 genoemde lijn die daaruit voortvloeit; zie bijvoorbeeld overweging 4.2.6 van het arrest van de Hoge Raad van 5 april 2024, ECLI:NL:HR:2024:515.
Conclusie
13. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 21 februari 2023 vernietigen wegens strijd met artikel 6:11 van Pro de Awb. Het dagelijks bestuur moet, met in achtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen. In dat besluit zal het dagelijks bestuur, gelet op het vermelde onder 7.3, bij onverkorte handhaving van de bezwaren in elk geval inhoudelijk moeten ingaan op de aansluitingen op de Zwarteweg.
Over de aansluiting op de Sluisweg merkt de Afdeling in dit verband het volgende op. Het betoog van [appellant] dat uit artikel 5.10 en Bijlage II van de Waterschapsverordening Scheldestromen volgt dat het dagelijks bestuur nog steeds het bevoegd gezag is voor het verlenen van de volgens hem benodigde omgevingsvergunning, volgt de Afdeling niet. Daarbij is van belang dat het beheer van het betrokken gedeelte van de Sluisweg is overgedragen aan de gemeente Reimerswaal. Daardoor is het dagelijks bestuur niet bevoegd om na een eventuele herroeping van het besluit van 15 oktober 2020 waarbij ontheffing is verleend, een vergunning te verlenen dan wel een vergunning te weigeren. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] toch nog baat kan hebben bij een inhoudelijke beoordeling van zijn bezwaar voor zover dit de aansluiting op de Sluisweg betreft, is het van belang te weten of ook onder het beheer van de gemeente een verbod geldt of kan gelden voor de aansluiting van de Duinbeek op de Sluisweg. In dat geval zou het dagelijks bestuur in geval van herroeping van het besluit van 15 oktober 2020 namelijk de aanvraag om ontheffing van de gemeente - die dan weer open komt te liggen - ter verdere behandeling moeten doorsturen naar het college.
Op grond van artikel 2:12 van Pro de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Reimerswaal (de APV) heeft het college de mogelijkheid om het maken of veranderen van een uitweg te verbieden. Het college betoogt dat artikel 2:12 van Pro de APV uitsluitend betrekking heeft op het geven van een uitweg vanaf een particulier terrein. [appellant] betwist deze uitleg van het college.
Hiervoor is onder 7.1 overwogen dat de aansluitingen waarover het in deze zaak gaat, geen uitwegen zijn als bedoeld in de Keur. In de APV is geen definitie opgenomen van het begrip "uitweg", zodat aan de hand van het maatschappelijk spraakgebruik moet worden bezien of het in een concreet geval om een uitweg gaat. Naar het oordeel van de Afdeling kunnen aansluitingen van de ene openbare weg op de andere zoals waarover het in deze zaak gaat, op basis van dat spraakgebruik niet als uitwegen worden beschouwd. Dat geldt dus ook voor de aansluiting van de Duinbeek op de Sluisweg. Hieruit vloeit voort dat het college terecht betoogt dat artikel 2:12 van Pro de APV in dit geval niet van toepassing is. Verder bevat de APV, anders dan de Keur, geen verbod om een aansluiting van de ene openbare weg op de andere te realiseren. Dit betekent dat voor de aansluiting van de Duinbeek op de Sluisweg geen ontheffing of vergunning meer nodig is. In het verlengde daarvan komt de Afdeling tot de conclusie dat het dagelijks bestuur in zijn nieuwe besluit op bezwaar niet meer inhoudelijk hoeft in te gaan op de aansluiting op de Sluisweg, maar dat het zich in zoverre kan beperken tot de aansluitingen op de Zwarteweg.
14. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. Het dagelijks bestuur moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 augustus 2024, in zaak nr. 23/2284;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen van 21 februari 2023, met kenmerk 2023003210, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 21 februari 2023;
V. draagt het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen op binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 15 oktober 2020, met kenmerk 2020037355;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep ontstane proceskosten tot een bedrag van € 2.802,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het dagelijks bestuur van het waterschap Scheldestromen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 463,00 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Ravels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2026
195-1089
Tegen deze uitspraak kan verzet worden gedaan bij de Afdeling (artikel 8:55 van Pro de Awb).
- Verzet moet schriftelijk en binnen zes weken na verzending van deze uitspraak worden gedaan.
- In het verzetschrift moeten de redenen worden vermeld waarom de indiener het niet eens is met wat er in deze uitspraak staat.
- Als de indiener over het verzet door de Afdeling wil worden gehoord, moet dit in het verzetschrift worden gevraagd. De zitting gaat dan alleen over de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak waartegen uw verzet is gericht.