Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1049
uitspraak als bedoeld in artikel 8:55, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de grote kamer van 30 januari 2024 in de zaak tussen
Black Label Hotel Valkenburg B.V., te Maastricht (de onderneming)
(gemachtigde: mr. F.M.C. van Helmond)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. E. Slot)
Procesverloop
Met het besluit van 5 januari 2022 (het vaststellingsbesluit) heeft de minister de aan de onderneming op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) verleende subsidie voor het eerste kwartaal van 2021 vastgesteld op € 45.514,10,- en een bedrag van € 47.950,82 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
De onderneming heeft tegen het vaststellingsbesluit bezwaar gemaakt bij brief gedateerd
21 maart 2022.
21 maart 2022.
Met de beslissing op bezwaar van 31 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het bezwaarschrift niet tijdig is ingediend en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dus zonder zitting, van 14 februari 2023 heeft het College het beroep ongegrond verklaard.
Tegen de uitspraak van 14 februari 2023 heeft de onderneming verzet gedaan.
Een meervoudige kamer van het College heeft de zaak verwezen naar de grote kamer.
Op 6 juni 2023 heeft de president van het College mr. R.J.G.M. Widdershoven (de raadsheer advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb.
De zitting was op 13 juli 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam] , bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en namens de minister de gemachtigden van de minister. Ook de raadsheer advocaat-generaal was aanwezig. De zaak is tegelijk behandeld met de zaken met de nummers 21/1193, 22/2531 en 23/182. Het College heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
De raadsheer advocaat-generaal heeft op 7 september 2023 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2023:476).
Partijen hebben op de conclusie gereageerd.
In de zaken met de nummers 21/1193 en 22/2531 doet de grote kamer van het College vandaag ook uitspraak (ECLI:NL:CBB:2024:34 en ECLI:NL:CBB:2024:33). In de zaak met nummer 23/182 heeft de grote kamer bij beslissing eveneens van vandaag het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar een meervoudige kamer (ECLI:NL:CBB:2024:32).
Overwegingen
Algemeen
Inleiding
1.1
Vragen over de tijdigheid van ingediende bezwaar- en beroepschriften en over de verschoonbaarheid van niet tijdige indiening daarvan hebben aanleiding gegeven voor een omvangrijke rechtspraak van de hoogste bestuursrechters. Tot nu toe wordt in die rechtspraak niet snel aangenomen dat een vastgestelde termijnoverschrijding verschoonbaar is. Op zich bestaan daarvoor goede redenen. Met een strikte, consequente en eenvormige invulling van het begrip verschoonbaarheid wordt in algemene zin de rechtszekerheid gediend. Na het verstrijken van de termijn wordt een besluit immers in rechte onaantastbaar en staat in de rechtsorde voor de belanghebbende, het bestuursorgaan en eventuele derden vast wat rechtens is. Die benadering bevordert verder de voorspelbaarheid van de werking van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming en doet ook recht aan het gelijkheidsbeginsel.
1.2
Recentelijk is, mede op grond van wetenschappelijke inzichten (ingezet met het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid “Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid” uit 2017) en enkele rapporten van de Nationale ombudsman, een discussie op gang gekomen over de vraag of in de rechtspraktijk niet te lichtvaardig het uitgangspunt wordt gehanteerd dat elke burger over voldoende “doe-vermogen” beschikt om tijdig bezwaar te maken en beroep in te stellen (en om te voldoen aan de overige ontvankelijkheidsvoorwaarden). Die discussie is mede ingegeven door de opvatting dat het doel van het bestuurs(proces)recht is om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en dat “procederen over procederen” zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Uit de preconsultatieversie van het voorontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb van 18 januari 2023 bleek dat die discussie ook weerklank heeft gevonden bij de regering. In de memorie van toelichting werd opgemerkt dat de formulering van het huidige artikel 6:11 van Pro de Awb niet noodzakelijkerwijs dwingt tot een (zo) strikte toepassing en dat de bestuursrechter op dit moment de lat te hoog legt. Dit alles heeft de vraag opgeroepen of en zo ja wanneer een ruimhartiger benadering door bestuursorganen en bestuursrechters van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding aangewezen is. Dat is de achtergrond van het verzoek van de president van het College om een conclusie. Het antwoord van de raadsheer advocaat-generaal op de voorgelegde vraag is bevestigend: er is reden voor bestuursorganen en bestuursrechters om bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen minder strikt te zijn. Het College onderschrijft dit, maar met de belangrijke kanttekening dat die minder strikte benadering noodzakelijkerwijs moet blijven binnen het bestaande wettelijke kader.
Wettelijk kader
2.1
Op grond van artikel 6:11 van Pro de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Deze bepaling moet worden bezien en toegepast binnen het kader van het recht op toegang tot de rechter, gewaarborgd door artikel 17 van Pro de Grondwet, artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en, voor zover het Unierecht van toepassing is, artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Toegang tot de rechter is een wezenlijk element van effectieve rechtsbescherming. Belanghebbenden kunnen zo een inhoudelijk oordeel van de rechter verkrijgen. Daardoor kan materiële rechtvaardigheid, dat wil zeggen: een materieel juiste uitkomst van het geschil, worden bereikt. Bij de toepassing van artikel 6:11 van Pro de Awb moeten tegelijkertijd ook de onder 1.1 genoemde waarden (rechtszekerheid, voorspelbaarheid en rechtsgelijkheid) worden betrokken. Dat geldt eveneens voor het belang van een goed uitvoerbare bestuurspraktijk en een efficiënte rechtspleging. De bepaling moet voor bestuursorganen en bestuursrechters in de praktijk eenvoudig en snel, dat wil zeggen: bij aanvang van de procedure, toe te passen zijn.
2.2
Bij de toepassing van artikel 6:11 van Pro de Awb moet voor ogen worden gehouden dat het om een gebonden bevoegdheid gaat. Als eenmaal is vastgesteld dat het bezwaar- of beroepschrift niet tijdig is ingediend en vervolgens wordt geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, moet het rechtsmiddel niet-ontvankelijk worden verklaard. Een belangenafweging is niet mogelijk. Dat betekent onder meer dat de belangen die met het materiële geschil zijn gemoeid, bij de beoordeling niet relevant zijn.
2.3
De - enige - vraag die door het bestuursorgaan en door de bestuursrechter in geval van een termijnoverschrijding moet worden beantwoord, is of “redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest”. In dat verband zijn twee aspecten van belang. In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift aan de indiener kan worden toegerekend. Voor het oordeel dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend, kan grond bestaan als deze het gevolg is van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook wegens andere redenen. Als de termijnoverschrijding aan de indiener kan worden toegerekend, dan is deze niet verschoonbaar. Kan de termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend, dan moet worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Is dat het geval, dan is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Is dat niet het geval, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar. Bij de vraag of een termijnoverschrijding verschoonbaar is, hoeft niet altijd eerst te worden nagegaan of deze aan de indiener kan worden toegerekend. Denkbaar is immers dat direct al duidelijk is dat het bezwaar- of beroepschrift hoe dan ook niet is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. In een dergelijke situatie behoeft de toerekenbaarheid geen afzonderlijke bespreking.
Bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen: een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering
3.1
Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, volgt het College - anders dan de raadsheer advocaat-generaal, die deels voor een meer categoriale benadering kiest - een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering. Met deze benadering beoogt het College om, binnen het bestaande wettelijke kader, aan bestuursorganen en bestuursrechters zoveel mogelijk ruimte te bieden om maatwerk te leveren. De meeste voorstellen van de raadsheer advocaat-generaal in 7.16, 7.17 en 7.19 van de conclusie kunnen overigens in de op het individuele geval gerichte, contextuele benadering worden overgenomen. Dat geldt niet voor het voorstel om termijnoverschrijdingen van bijvoorbeeld minder dan één week generiek verschoonbaar te achten. Naar het oordeel van het College kan dit voorstel binnen het bestaande wettelijke kader niet worden ingepast.
3.2
Het College is, met de raadsheer advocaat-generaal, van oordeel dat door bestuursorganen en bestuursrechters in bepaalde gevallen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening moet worden gehouden met bijzondere omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener zelf, zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gepaard gaan. In de tweede plaats kan worden gedacht aan externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen, zoals een natuurramp, een besmettelijke dierziekte op het bedrijf of een brand in de woning of in een bedrijfspand. Dit zijn telkens slechts voorbeelden, die ook onder de bestaande rechtspraak soms al reden zijn geweest om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Als zich bijzondere omstandigheden als hier bedoeld voordoen, moet de indiener minder snel worden tegengeworpen dat deze zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen, zoals het inschakelen van een gemachtigde of andere bijstandsverlener of het indienen van een bezwaar- of beroepschrift waarin nog niet de gronden van het bezwaar of beroep zijn opgenomen (ook wel aangeduid als: pro-formabezwaarschrift of pro-formaberoepschrift).
3.3
Het niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift kan niet aan de indiener worden toegerekend als deze daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Dat is in elk geval zo als moet worden vastgesteld dat er een duidelijke verhindering voor de indiener was om tijdig bezwaar te maken of beroep in te stellen. Daarnaast biedt de term “redelijkerwijs” in artikel 6:11 van Pro de Awb het bestuursorgaan en de bestuursrechter enige ruimte om ook in gevallen waarin sprake is van een slechts geringe verwijtbaarheid met betrekking tot de termijnoverschrijding, deze niet aan de indiener toe te rekenen. Of sprake is van een geringe verwijtbaarheid is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Een belangrijke factor is de hoedanigheid van de indiener. Het kan verschil maken of het bijvoorbeeld gaat om een individuele burger, een onderneming, een belangenorganisatie of een bestuursorgaan. Als het om een onderneming gaat, kan het verschil maken of het een kleine onderneming betreft (zoals een eenmanszaak of een maatschap van een gering aantal personen) of juist een grote(re) onderneming. Ook de wijze waarop de onderneming is georganiseerd kan verschil maken. De mate van deskundigheid en professionaliteit van de burger, de onderneming, de belangenorganisatie of een andere betrokken entiteit weegt eveneens mee. Bij de beoordeling of van een geringe verwijtbaarheid sprake is, is ook de omvang van de termijnoverschrijding een belangrijke factor. Aan andere factoren kan onder omstandigheden eveneens betekenis toekomen. Indien het bestuursorgaan of de bestuursrechter tot het oordeel komt dat sprake is van een geringe verwijtbaarheid, is vervolgens de partijenconstellatie van belang. Bij een besluit waarbij de rechtszekerheid van actuele of potentiële derden met een tegengesteld belang niet of nauwelijks in het geding is, zal er doorgaans meer ruimte zijn om verschoonbaarheid aan te nemen. Dat is bijvoorbeeld het geval als zulke derden er niet zijn, als zulke derden er wel zijn maar het besluit niet tot hen is gericht of als de belangen van derden bij de uitkomst van het materiële geschil minder zwaar wegen dan die van de indiener. Daarbij is wel voorzichtigheid geboden. Het onderscheid tussen twee- en (potentiële) meerpartijengeschillen is in de praktijk soms moeilijk te maken. Ook is het niet steeds eenvoudig om in een vroeg stadium al te onderkennen of belangen van derden bij het besluit betrokken (kunnen) zijn. De positie van het bestuursorgaan is in dit kader eveneens relevant. Mede afhankelijk van de aard van de aan het bestuursorgaan toevertrouwde (algemene) belangen die met het besluit zijn gemoeid, kan het bestuursorgaan een groot belang hebben bij het verkrijgen van zekerheid over de vraag of dat besluit wel of niet (al) in rechte onaantastbaar is geworden. Het College merkt nog op dat in een oordeel dat de omvang van de termijnoverschrijding niet in de weg staat aan het aannemen van een geringe verwijtbaarheid, doorgaans besloten zal liggen dat het bezwaar- of beroepschrift ook is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd.
3.4
Ook als het gaat om het bewijs ter zake van de bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, bestaat aanleiding voor een minder strikte benadering. Het College volgt hierin de raadsheer advocaat-generaal. Dit betekent ten eerste dat aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht geen in de context van het geval onnodig hoge eisen mogen worden gesteld. Ten tweede ligt het weliswaar op de weg van de indiener van het bezwaar- of beroepschrift om de feiten en omstandigheden op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is aannemelijk te maken, maar het bestuursorgaan dan wel de bestuursrechter moet de belanghebbende daartoe wel in de gelegenheid stellen en daarbij zo nodig ook regie voeren. Dat laatste wil zeggen dat bestuursorganen en bestuursrechters de indiener uitdrukkelijk moeten voorlichten over de punten waarover deze nog bewijs van extra feiten en (bijzondere) omstandigheden zou moeten aanvoeren.
3.5
Het voorgaande neemt niet weg dat het bestaande wettelijke kader een minder strikte benadering door bestuursorganen en bestuursrechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen maar zeer beperkt toelaat. Het ontvankelijk achten van een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep is daarin immers alleen maar mogelijk als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Als dit niet (langer) wenselijk wordt geacht, is het aan de wetgever om te bepalen dat en wanneer ook in andere gevallen moet of kan worden geconcludeerd tot verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding.
Zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd
4.1
In 2.3 is overwogen dat in alle situaties waarin de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend, moet worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig als dit redelijkerwijs kon worden verlangd. Dit criterium vindt zijn oorsprong in artikel 9, vierde lid, van de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen en de rechtspraak daarover van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State. In de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:11 van Pro de Awb is dit criterium overgenomen en verder ontwikkeld.
4.2
In gevallen waarin een belanghebbende (de geadresseerde van het besluit of een derde) pas kennis neemt van een op correcte wijze bekendgemaakt besluit als de bezwaar- of beroepstermijn al geheel of grotendeels is verstreken en de belanghebbende ook niet eerder kennis kón nemen van het besluit, is tot nu toe de lijn gevolgd dat die belanghebbende met het maken van bezwaar of het instellen van beroep in ieder geval niet verwijtbaar te laat is als hij dat doet binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan ook een later gemaakt bezwaar of ingesteld beroep als niet verwijtbaar te laat worden aangemerkt. Het College ziet, in navolging van het voorstel van de raadsheer advocaat-generaal, aanleiding om voor deze gevallen voortaan een termijn van zes weken te hanteren waarbinnen de belanghebbende met het maken van bezwaar of het instellen van beroep in ieder geval niet verwijtbaar te laat is. De belangrijkste overweging daarvoor is dat de lijn die tot nu toe in de rechtspraak wordt gevolgd, bij belanghebbenden veelal niet bekend is en ook niet wordt vermeld onder het besluit. Het heeft daarom de voorkeur om aan te sluiten bij de wettelijke bezwaar- en beroepstermijn. Dit heeft voor de geadresseerde van het besluit, bijvoorbeeld een vergunninghouder, weliswaar het nadeel dat gedurende langere tijd rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat andere belanghebbenden opkomen tegen de verlening van de vergunning als de bezwaar- of beroepstermijn is verstreken, maar die onzekerheid bestaat nu ook al. Een belanghebbende die niet bekend was en ook niet bekend kón zijn met een besluit, kan immers ook nu na het verstrijken van de termijn alsnog een ontvankelijk rechtsmiddel aanwenden. Het College merkt nog op dat de termijn van zes weken alleen van toepassing is bij besluiten waarvoor de wettelijke bezwaar- of beroepstermijn zes weken bedraagt. Bij besluiten met een andere (kortere of langere) wettelijke termijn, geldt dat een belanghebbende als hier bedoeld in ieder geval niet verwijtbaar te laat is als hij bezwaar maakt of beroep instelt binnen die andere termijn. In zaken waarin de wettelijke termijn minder dan twee weken bedraagt, is het oordeel hierover aan de voor die zaken bevoegde bestuursrechter.
4.3
Wat in 4.2 is overwogen met betrekking tot besluiten is van overeenkomstige toepassing op het aanwenden van een rechtsmiddel tegen een uitspraak van een bestuursrechter.
Professionele rechtshulpverleners en andere bijstandsverleners
5.1
Als de belanghebbende gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener, blijft gelden dat diens handelen in beginsel voor risico van de indiener komt. Het College ziet, met de raadsheer advocaat-generaal, geen reden om dat te veranderen. De bestaande vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechters hierover blijft dus gehandhaafd. Onder professionele rechtshulpverlener verstaat het College hier: de derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) en voor wiens werkzaamheden dus een kostenveroordeling op grond van het Bpb kan worden uitgesproken. Van een professionele rechtshulpverlener mag immers onder meer worden verwacht dat deze de termijnen bewaakt, eventueel gebruik maakt van de mogelijkheid om een pro-formabezwaarschrift of -beroepschrift in te dienen, in geval van een capaciteitstekort inspanningen verricht om dit op te vangen en tijdig voorzieningen treft voor vervanging bij eventuele uitval. Een termijnoverschrijding zal om die reden doorgaans niet verschoonbaar zijn. Uitzondering op dit uitgangspunt kunnen zijn (heel) bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de professionele rechtshulpverlener zelf. De lat ligt hier dus hoger dan bij individuele burgers, vanwege de professionaliteit die in geval van beroepsmatig handelen mag worden verwacht. Het College ziet daarbij geen reden om een onderscheid te maken naar de omvang van de organisatie van een advocaat of andere professionele rechtshulpverlener. Een dergelijk onderscheid laat zich lastig concretiseren. De omvang van een organisatie hoeft bovendien niet bepalend te zijn voor de aanwezigheid van (specialistische) kennis of de mate van professionaliteit.
5.2
Als de belanghebbende gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een ander dan een professionele rechtshulpverlener, geldt eveneens dat het handelen van de bijstandsverlener in beginsel voor risico van de indiener komt. Bij het beoordelen van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden aan de zijde van de bijstandsverlener worden in deze situatie dezelfde criteria gehanteerd als in de op het individuele geval gerichte, contextuele benadering voor het handelen of nalaten van de betrokkene zelf en geldt dus niet de - strengere - maatstaf voor een professionele rechtshulpverlener.
Onmiddellijke werking
6 De uit deze uitspraak voortvloeiende versoepelingen hebben onmiddellijke werking. Dat betekent dat ze worden toegepast in alle zaken en in elk stadium van de behandeling, dus ook in zaken waarin het bestuursorgaan of een bestuursrechter in een eerdere fase van de procedure al een oordeel heeft gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en tegen dat besluit of die uitspraak een rechtsmiddel is aangewend waarop nog niet is beslist.
Voorstellen in de conclusie die het College niet overneemt
7.1
De raadsheer advocaat-generaal stelt voor dat bestuursrechters niet langer de tijdigheid van een bij hen zelf ingesteld rechtsmiddel ambtshalve beoordelen en daarover alleen nog maar oordelen als een andere partij een beroep doet op termijnoverschrijding. Als een andere partij zich daarop niet beroept, wordt geen termijnoverschrijding vastgesteld en komt de bestuursrechter ook niet toe aan een beoordeling van de verschoonbaarheid. Het College volgt dit voorstel niet, omdat het - zoals de raadsheer advocaat-generaal zelf ook al opmerkt - niet in overeenstemming is met de wet. In artikel 6:11 van Pro de Awb ligt immers besloten dat de bezwaar- of beroepsinstantie het rechtsmiddel niet-ontvankelijk moet verklaren als het niet-verschoonbaar te laat is ingediend. Dat voorschrift richt zich tot de desbetreffende instantie. Die instantie is verplicht zich (ook) aan dit wettelijk voorschrift te houden. Dat is geen kwestie van openbare orde. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 9 juli 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1500) was een andere situatie aan de orde. Daarin is geoordeeld dat bezwaar- en beroepstermijnen niet langer van openbare orde zijn. Het gevolg daarvan is dat de bestuursrechter niet langer ambtshalve het oordeel daarover van het bestuursorgaan of dat van de bestuursrechter in een voorafgaande instantie toetst. Dat gebeurt, net als bij iedere andere rechtsregel die niet van openbare orde is, alleen voor zover de beroepsgronden of de standpunten van één of meer andere partijen daartoe aanleiding geven.
7.2
Om termijnoverschrijdingen zoveel mogelijk te voorkomen stelt de raadsheer advocaat-generaal voor dat de bestuursrechter gaat voorschrijven dat bestuursorganen de mogelijkheid om een pro-formabezwaarschrift of -beroepschrift in te dienen in de rechtsmiddelverwijzing opnemen. De huidige wettelijke bepalingen (de artikelen 3:45 en 6:23 van de Awb) bieden daarvoor naar het oordeel van het College echter geen toereikende grondslag. Overigens bevat de consultatieversie van het voorontwerp Wet versterking waarborgfunctie Awb van 26 januari 2024 voorstellen tot wijziging van deze bepalingen die een dergelijk voorschrift - wel - inhouden en bovendien voorschrijven dat voortaan de einddatum van de termijn wordt vermeld in plaats van de lengte ervan en dat wordt vermeld dat het niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift kan leiden tot niet-ontvankelijkverklaring.
7.3
De raadsheer advocaat-generaal stelt voor dat het bestuursorgaan een niet-ontvankelijk bezwaar altijd ook dient op te vatten als een verzoek om terug te komen van het (dan) in rechte onaantastbare besluit. Dit voorstel ziet op de situatie dat al is geoordeeld dat een termijnoverschrijding niet verschoonbaar is en beoogt de gevolgen daarvan te verzachten. Voor het opleggen van deze verplichting door de bestuursrechter bestaat echter geen wettelijke grondslag. Het is aan de wetgever om desgewenst generieke of specifieke voorzieningen te treffen. De bestaande rechtspraak van het College op dit punt blijft daarom gelden. Zie de uitspraken van 7 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:117) en 21 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:142). Het voorgaande neemt niet weg dat een bestuursorgaan ervoor kan kiezen om overeenkomstig dit voorstel van de raadsheer advocaat-generaal te handelen.
Beoordeling van de termijnoverschrijding in deze zaak
8 Het vaststellingsbesluit is van 5 januari 2022. Tussen partijen is niet (meer) in geschil dat de minister op die dag het vaststellingsbesluit in de daarvoor bestemde digitale omgeving van de onderneming heeft geplaatst en via e-mail een notificatiebericht aan de onderneming heeft gestuurd. Dit betekent dat 16 februari 2022 de laatste dag was waarop tijdig een bezwaarschrift kon worden ingediend. In bezwaar heeft de onderneming verklaard dat zij op
9 maart 2022 via de post een betalingsherinnering ontving en dat dit haar bevreemdde omdat zij meende (nog) geen besluit te hebben ontvangen. Vervolgens heeft zij het op 21 maart 2022 gedateerde en bij de minister op 23 maart 2022 ontvangen bezwaarschrift ingediend. Dat dit te laat is, is ook niet (meer) in geschil.
9 maart 2022 via de post een betalingsherinnering ontving en dat dit haar bevreemdde omdat zij meende (nog) geen besluit te hebben ontvangen. Vervolgens heeft zij het op 21 maart 2022 gedateerde en bij de minister op 23 maart 2022 ontvangen bezwaarschrift ingediend. Dat dit te laat is, is ook niet (meer) in geschil.
9 De onderneming stelt zich op het standpunt dat de overschrijding van de bezwaartermijn verschoonbaar is. Zij beroept zich daarbij op zorgen en stress als gevolg van eerst de coronapandemie en vervolgens de watersnoodramp waarmee Valkenburg te maken had in de zomer van 2021 en die ook de onderneming ernstig raakte. Ook in 2022 werden nog herstelwerkzaamheden uitgevoerd in haar hotel. Financieel verkeerde zij in een moeilijke situatie. Daarnaast had zij te maken met personeelstekorten in de periode dat de coronamaatregelen werden versoepeld. Door deze omstandigheden en vanwege de vele TVL-aanvragen in de groep vennootschappen waarvan zij deel uitmaakt, was het voor haar ondoenlijk om steeds de stand van zaken in de digitale omgeving in de gaten te houden. Daardoor heeft zij het vaststellingsbesluit en ook de e-mailnotificatie over het hoofd gezien. De onderneming wijst op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 7 juli 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1440), waarin de coronapandemie aanleiding was de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten, en op de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 maart 2023 (ECLI:RBNHO:2023:1360), waarin ziekte als gevolg van een coronabesmetting reden was voor verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. De onderneming voert verder aan dat haar belang bij een inhoudelijke beoordeling zwaarwegend is, omdat zij een aanzienlijk bedrag moet terugbetalen. Het gaat bovendien om een termijnoverschrijding van slechts enkele weken. Er zijn geen belangen van derden betrokken bij het besluit. Ook de minister wordt niet in zijn belangen geschaad als de termijnoverschrijding verschoonbaar wordt geacht en het vaststellingsbesluit inhoudelijk wordt beoordeeld.
10 Het College stelt vast dat de termijnoverschrijding in dit geval is veroorzaakt doordat de onderneming niet binnen de bezwaartermijn kennis heeft genomen van het vaststellingsbesluit en van het notificatiebericht van 5 januari 2022. Daarom moet worden beoordeeld of dit aan haar kan worden toegerekend. Gelet op wat in 2.2 is overwogen speelt het gegeven dat het belang van de onderneming bij een inhoudelijke beoordeling zwaarwegend is, daarbij geen rol. Voorop moet worden gesteld dat de onderneming bij deze en andere TVL-aanvragen had aangegeven dat daarover digitaal met haar mocht worden gecorrespondeerd, zodat zij er rekening mee moest houden dat er digitale berichten konden komen. Hoewel voorstelbaar is dat de omstandigheden die de onderneming aanvoert zorgen en stress met zich brachten, is dat in dit geval niet toereikend om aan te nemen dat de onderneming niet in staat was om kennis te nemen van het vaststellingsbesluit en het notificatiebericht. De coronapandemie was in die periode al geruime tijd gaande. Daar heeft de onderneming zich op kunnen instellen. Daarmee is de situatie al niet vergelijkbaar met de door de onderneming genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling. Ook de watersnoodramp waarmee de onderneming medio juli 2021 werd geconfronteerd, was ten tijde van (de bekendmaking van) het vaststellingsbesluit al bijna een half jaar geleden. De onderneming heeft, afgezien van de verklaring dat in 2022 nog herstelwerkzaamheden plaatsvonden, in dat verband geen bezwarende omstandigheden gesteld. De onderneming is bovendien geen eenmanszaak of anderszins een kleine onderneming, maar maakt deel uit van een groep van ondernemingen die hotels exploiteert. Dat bewaking van notificaties of van aangevraagde besluiten (zoals het vaststellingsbesluit) niet mogelijk was, is daarom niet aannemelijk. Dat het om veel TVL-aanvragen ging binnen de groep, vroeg juist om extra alertheid. De uitspraak van de rechtbank Noord-Holland waarop de onderneming zich beroept, heeft betrekking op de situatie van ziekte. Die situatie deed zich hier niet voor. Het College komt gelet op dit geheel van feiten en omstandigheden tot het oordeel dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de termijnoverschrijding niet verwijtbaar is of dat de onderneming een slechts gering verwijt treft. Gelet op wat in 3.2, 3.3 en 3.5 is overwogen kan het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift hiermee (al) aan de onderneming worden toegerekend, zodat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Dat het om een volgens de onderneming betrekkelijk geringe termijnoverschrijding zou gaan, dat er geen belangen van derden betrokken zijn bij het vaststellingsbesluit en dat volgens de onderneming ook de minister niet in zijn belangen zou worden geschaad, is daarom in dit geval niet relevant.
Slotsom
11 Het verzet is ongegrond. Dat betekent dat de uitspraak van het College van
14 februari 2023 in stand blijft en dat de zaak met deze uitspraak is geëindigd.
14 februari 2023 in stand blijft en dat de zaak met deze uitspraak is geëindigd.
12 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het verzet ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G.M. Simons, mr. R.W.L. Koopmans,
mr. W. den Ouden, mr. H.G. Rottier en mr. B.J. van Ettekoven, in aanwezigheid van
mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 januari 2024.
w.g. T.G.M. Simons w.g. M.G. Ligthart