Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/722 2 juli 2002
32030
Uitspraak in de zaak van:
1. de Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, gevestigd te Rotterdam,
2. de Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellanten,
gemachtigde: mr drs J. Rutteman, werkzaam bij appellante sub 1,
tegen
het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen, gevestigd te Wageningen, verweerder,
gemachtigden: mr J.H. Geerdink, advocaat te 's-Gravenhage en
mr M.K. Polano, werkzaam bij verweerder,
waaraan voorts als partijen deelnemen:
3. Aventis Cropscience Benelux B.V., gevestigd te Oosterhout
4. Luxan B.V., gevestigd te Elst
5. Bayer B.V., gevestigd te Mijdrecht
6. BASF Nederland B.V., gevestigd te Arnhem
7. Cerexagri B.V., gevestigd te Vondelingenplaat
8. Dow Agrosciences B.V., gevestigd te Wilrijk (België)
9. Syngenta Crop Protection B.V., gevestigd te Roosendaal
10. Nufarm B.V., gevestigd te Botlek Rotterdam
11. ProAgro B.V., gevestigd te Maarssen
12. Du Pont de Nemours (Nederland) B.V., gevestigd te Dordrecht
13. Makhteshim-Agan Holland B.V., gevestigd te Leusden
14. Monsanto Europe N.V., gevestigd te Brussel (België)
15. Asepta B.V., gevestigd te Delft
16. AAKO B.V., gevestigd te Leusden
17. Degussa AG, gevestigd te Frankfurt (Duitsland)
18. Sumitomo Chemical Agro Europe S.A., gevestigd te Saint Didier au Mont (Frankrijk)
19. Vemedia B.V., gevestigd te Weesp
20. BASF Agro BV, gevestigd te Breda
21. Tomen France S.A., gevestigd te Parijs (Frankrijk)
22. DSM Food Specialties, gevestigd te Delft
23. Pokon & Chrysal B.V., gevestigd te Naarden
24. Denka International BV, gevestigd te Barneveld
25. Kemira Chemicals B.V., gevestigd te Europoort Rotterdam
26. Eurobrom B.V., gevestigd te Rijswijk
27. Oxon Italia SPA, gevestigd te Pero (Italië)
28. Sumitomo Benelux Rotterdam, gevestigd te Rotterdam
29. Nufarm UK ltd, gevestigd te Belvedere (Groot-Brittannië)
gemachtigde: mr H.H. Luigies, advocaat te Rotterdam.
1. De procedure
Op 6 september 2001 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 augustus 2001. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op bezwaarschriften van appellanten van 27 maart 2001, 27 april 2001, 8 mei 2001, 15 mei 2001, 12 juni 2001 en 24 juli 2001 ter zake van de procedurele verlengingen ten behoeve van de toelatingen van onder meer de onder 3 tot en met 29 genoemde partijen inzake in totaal 167 bestrijdingsmiddelen, die verweerder in het kader van een zogenoemde 'prioriteitstelling' heeft verleend. Vanwege het gebruik van deze middelen in het teeltseizoen, dat loopt van begin april tot en met eind september, hebben appellanten het College verzocht het beroep versneld te behandelen.
Op 10 oktober 2001 heeft het College ter zake van dit beroep een verweerschrift ontvangen.
Op 27 november 2001 hebben appellanten het College telefonisch meegedeeld het niet bezwaarlijk te vinden indien de door het College voorgenomen behandeling van het beroep in december 2001 niet zou plaatsvinden, omdat naar verwachting in december 2001 in de Tweede Kamer der Staten Generaal gestemd zou worden over een wetsontwerp tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet en afhankelijk van de uitkomst van die stemming appellanten zouden berichten hun beroep al dan niet te handhaven.
Bij brief d.d. 20 december 2001 hebben appellanten het College te kennen gegeven het beroep te handhaven, waarna zij op 12 februari 2002 het College hebben bericht ook het verzoek om een versnelde behandeling van het beroep te handhaven.
Op 13 maart 2002 heeft het College partijen bericht dat de behandeling van het beroep vooralsnog zal worden beperkt tot de beslissing op bezwaar, voor zover deze ziet op de procedurele verlenging van de toelatingen van door mr Luigies vertegenwoordigde toelatinghouders, dat wil zeggen derhalve van de toelatingen van de onder 3 tot en met 29 genoemde partijen. Ten aanzien van de overige procedurele verlengingen waarop het beroep ziet, heeft het College partijen meegedeeld dat het beroep tegen die besluitonderdelen zal worden afgesplitst van het onderhavige beroep en dat de behandeling daarvan - voor zover noodzakelijk - op een later tijdstip zal plaatsvinden.
Op 4 april 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden ten aanzien van het gedeelte van het beroep dat betrekking heeft op de beslissing op bezwaar, voor zover deze ziet op de hiervoor bedoelde procedurele verlengingen van de toelatingen van door mr Luigies vertegenwoordigde toelatinghouders. Partijen hebben ter zitting bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De toepasselijke regelgeving.
In de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
1. Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten.
2. (…)
Artikel 3
1. Een bestrijdingsmiddel wordt slechts toegelaten indien:
a. op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, met inachtneming van de bij of krachtens artikel 3a vastgestelde regels en beginselen voor de beoordeling, is vastgesteld dat het bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt:
(…)
5. de gezondheid niet schaadt of de veiligheid niet in gevaar brengt van degene die het middel toepast;
(…)
10. geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, (…)
Artikel 3a
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regelen
worden gesteld met betrekking tot de toelatingscriteria als bedoeld in artikel 3,
eerste lid, onderdeel a, en kunnen beginselen voor de beoordeling worden
vastgesteld.
(…)
Artikel 5
1. De toelating van een bestrijdingsmiddel geldt voor een in het besluit tot
toelating te bepalen termijn van ten hoogste tien jaren. De toelating kan één of
meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd indien is gebleken
dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan. Zonodig kan de toelating worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging gemoeid is.
(…)"
In de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (Stcrt. 41) zoals gewijzigd (hierna: Rtb 1995), een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Bmw, is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 7 (…)
5. Het college kan indien de behandeling van een aanvraag tot verlenging van een toelating niet tijdig kan zijn afgerond de betreffende toelating verlengen voor de duur die benodigd is voor de afronding van deze behandeling.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluiten van 23 februari 2001, 23 maart 2001, 29 maart 2001, 6 april 2001,
13 april 2001, 4 mei 2001, 11 mei 2001 en 22 juni 2001 heeft verweerder onder andere de toelatingen van de 167 bestrijdingsmiddelen waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, procedureel verlengd.
- Op 27 maart 2001, 27 april 2001, 8 mei 2001, 15 mei 2001, 12 juni 2001 en 24 juli 2001 hebben appellanten tegen die besluiten bezwaarschriften ingediend.
- Op 18 juli 2001 hebben appellanten hun bezwaarschriften, met uitzondering van het bezwaarschrift dat op 24 juli 2001 is ingediend, mondeling toegelicht.
- Op 25 juli 2001 heeft de Adviescommissie voor de bezwaarschriften CTB (hierna: de Commissie) advies uitgebracht aan verweerder. Daarbij heeft de Commissie geadviseerd de bezwaren ongegrond te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten gericht tegen de procedurele verlengingen van de toelatingen van 167 bestrijdingsmiddelen ongegrond verklaard. Bedoelde procedurele verlengingen steunen op een door verweerder in december 2000 uitgebrachte beleidsnotitie inzake een door capaciteitsproblemen bij verweerder ingegeven prioriteitstelling bij de afhandeling van aanvragen om toelating. In het bestreden besluit is het volgende overwogen:
" Het College heeft vastgesteld dat het advies van de commisie op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en kan zich vinden in de overwegingen van de commissie. Het College neemt derhalve de overwegingen en de conclusie van het advies over.
Het advies geeft aanleiding voor het maken van de volgende aanvullende opmerkingen.
Naar aanleiding van de opmerking van de commissie dat bij het vaststellen van de verlengingstermijn niet uit het oog mag worden verloren dat de toelatingen dienen te worden getoetst aan de laatste stand van de wetenschappelijke en technische kennis, beziet het CTB de mogelijkheid om na vijf jaar na het besluit tot procedurele verlenging in het kader van de prioriteitstelling te beoordelen of er redenen zijn een wijziging aan te brengen in de verlengingstermijnen. Dit zal gelden voor alle besluiten in het kader van de prioriteitstelling.
Ten slotte is het CTB met de commissie van mening dat in elk besluit uitdrukkelijk moet blijken dat uitvoering is gegeven aan de inherente verplichting om te beoordelen of er specifieke aan de zaak gerelateerde omstandigheden zijn die het CTB dwingen om van het vastgestelde beleid af te wijken. In het vervolg zal daarom in het besluit worden vermeld of er redenen zijn die nopen tot afwijking van het beleid. Hiermee geeft het CTB uitvoering aan het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Onder normale omtstandigheden zal overeenkomstig de prioriteitstelling worden besloten en niet van deze regel worden afgeweken. De toepassing zal zeer restrictief zijn."
Dit advies luidt, samengevat weergegeven, als volgt:
" (…)
Advies
Algemeen
De commissie is van mening dat het Ctb als bestuursorgaan bevoegd is om bij besluit een algemene regel vast te stellen omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van de wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid. In dit kader is het vaststellen van een beleid inzake de behandelingsvolgorde van ontvangen aanvragen tot (verlenging van een) toelating van een middel als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, lid
4 Awb aan te merken.
1. Procedurele verlenging
A. Strijd met de wet en Richtlijn 91/414/EEG
De commissie stelt vast dat de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij - in overeenstemming met de andere betrokken departementen - bij Besluit van 21 februari 2001, gepubliceerd in de Staatscourant nr. 38 van
22 februari 2001, artikel 7, lid 5 Rtb in verband met het beleid van het Ctb inzake het prioriteren van de herbeoordelingsprocedures van gewas-beschermingsmiddelen, heeft verduidelijkt. Het artikellid bepaalde dat als het College de besluitvorming met betrekking tot een aanvraag tot verlenging van de toelating niet tijdig kon afronden, de betreffende toelating kon worden verlengd voor de duur die benodigd was voor de afronding van deze besluitvorming. Het artikellid bepaalt thans dat het College deze
bevoegdheid heeft als de behandeling van een aanvraag niet tijdig kan zijn afgerond.
De toelichting op artikel 5, lid 1 Bmw bepaalt dat een toelating voorlopig verlengd kan worden in afwachting van de beslissing omtrent de verlenging.
(…)
Op grond van de toelichting bij artikel 7, lid 5 Rtb mag het niet aan de aanvrager te wijten zijn dat de behandeling niet kan worden afgerond. (…)
De commissie stelt vast dat het niet aan de nalatigheid van de aanvragers is te wijten dat de behandeling van de onderhavige aanvragen niet tijdig kon worden afgerond.
De commissie is voorts van mening dat met de indiening van een aanvraag die door het Ctb volledig is bevonden, dat wil zeggen de aanvraag is conform de kruisjestabel volledig ingevuld, er sprake is van het in behandeling zijn genomen van een aanvraag als bedoeld in artikel 7, lid 5 Rtb en dat het besluitvormingsproces een aanvang heeft genomen. Het bezwaar van appellant dat de besluitvorming nog niet eens aangevangen is, treft derhalve geen doel. De commissie wijst er ten overvloede nog op dat in de tekst van artikel 7, lid 5 Rtb thans gesproken wordt over de niet-tijdige afronding van de behandeling.
(…)
De commissie constateert dat het Ctb zich bij de verzelfstandiging in een situatie bevond, waarin het met een groot aantal problemen geconfronteerd werd. De verschillende samenhangende taken konden niet meer naar behoren uitgevoerd worden. Ten gevolge van de opgebouwde werkvoorraad kon het Ctb geen recht meer doen aan de politieke keuze om bij de herbeoordeling van toegelaten bestrijdingsmiddelen niet aan te sluiten bij de Europese planning van de herbeoordeling van bestaande werkzame stoffen. In veel gevallen vond er
geen inhoudelijke beoordeling conform de planning plaats van aanvragen om verlenging van een toelating van een bestrijdingsmiddel maar werden toelatingen op procedurele gronden verlengd.
De commissie stelt vast dat het vanuit deze overmachtsituatie is geweest dat het Ctb een aantal maatregelen heeft getroffen om uit de impasse te geraken. Eén van deze maatregelen betreft het beleid inzake prioriteitstelling dat heeft geleid tot de in deze procedure bestreden besluiten tot procedurele verlenging van in totaal 156 middelen.
De commissie constateert dat voorrang wordt gegeven aan aanvragen met een innovatief karakter (nieuwe stoffen) en aan de beoordeling van stoffen met een hoog risicoprofiel. Deze laatste stoffen zijn geplaatst op lijst A. De besluitvorming met betrekking tot deze stoffen zal in 2001 afgerond worden. De commissie stelt voorts vast dat het Ctb voor wat betreft de stoffen uit lijst B voor 2001 en mogelijk 2002 en voor stoffen uit lijst C aansluiting heeft gezocht bij de communautaire besluitvorming. Ingevolge deze Europese planning zullen de meest risicovolle middelen binnen deze groep eerst aan de orde komen.
Het Ctb heeft de commissie bevestigd dat het zal ingrijpen indien er indicaties zijn dat er wezenlijke risico's voor mens en milieu zijn verbonden aan een stof van lijst B of C. Tevens heeft het Ctb de mogelijkheid om op grond van artikel 7, lid 1, onder a en lid 5 Bmw een toelating (tijdelijk) in te trekken indien niet of niet meer wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens artikel 3 en Pro 3a Bmw. Daarnaast verplicht artikel 9a Bmw onder andere toelatinghouders om ten aanzien van het Ctb mededeling te doen van nieuwe gegevens inzake mogelijke gevaarlijke gevolgen voor mens en milieu.
Het vorenoverwogene in aanmerking nemend, is de commissie van mening dat het Ctb in alle redelijkheid het beleid inzake prioriteitstelling vast heeft kunnen stellen. Daarmee gaat de commissie ervan uit dat het Ctb zijn uitvoeringscapaciteit in overeenstemming heeft gebracht met het vastgestelde beleid zodat de bij dit beleid vastgestelde planning daadwerkelijk gerealiseerd zal worden.
(…)
B. Termijn van verlenging
(…)
De commissie vraagt zich af of het Ctb bij zijn verweer dat het gaat om verlenging van de toelating van reeds toegelaten middelen en dat het Ctb derhalve niet onbekend is met de werking en de risico's van deze middelen voor mens en milieu, niet uit het oog verliest dat op grond van artikel 3 Bmw Pro een bestrijdingsmiddel slechts wordt toegelaten wanneer op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis is vastgesteld dat een bestrijdingsmiddel en zijn omzettingsprodukten voldoen aan de bij en krachtens artikel 3 Bmw Pro gestelde eisen. De toelatingstermijn van ten hoogste tien jaren is opgenomen om te waarborgen dat het middel periodiek aan een hernieuwd onderzoek wordt onderworpen zodat de eens genomen beslissing van tijd tot tijd naar gelang van de stand van de wetenschap kan worden herzien.
Ingevolge de toelichting bij artikel 5, lid 1 Bmw dient een aanvraag tot verlenging beschouwd te worden als een aanvraag tot een nieuwe toelating. Het gaat derhalve niet om een verlenging van bestaande toelatingen waarvan alleen de toelatingsduur wordt gewijzigd, maar om een nieuwe aanvraag die volledig beoordeeld dient te worden aan de hand van de criteria.
De commissie stelt vast dat op grond van de tekst van artikel 5, lid 1 Bmw het Ctb de toelating kan verlengen met een periode die voor de beoordeling van een aanvraag tot verlenging gemoeid is. Artikel 7, lid 5 Rtb spreekt over verlengen voor de duur die benodigd is voor de afronding van de besluitvorming. De wet kent geen maximumtermijn voor de procedurele verlenging. De wetgever is er vermoedelijk van uitgegaan dat het Ctb zelf het best kan inschatten voor welke duur een procedurele verlenging gegeven dient te worden. De commissie is van mening dat bij de vaststelling van een termijn voor de procedurele verlenging, afhankelijk van de motivering van het besluit, de in de wettelijke regeling voorziene beslistermijnen niet uit het oog verloren mogen worden.
Op grond van het bovenstaande betwijfelt de commissie of enkele van de onderhavige termijnen, alhoewel niet in strijd met de letter van genoemde wettelijke bepalingen, niet conflicteren met de bedoeling van de wetgever bij het in het leven roepen van het instrument van de procedurele verlenging. Anderzijds constateert de commissie dat de wetgever de tekst van artikel 7, lid 5 Rtb heeft gewijzigd in verband met het beleid tot prioriteitstelling van het Ctb.
In aanmerking nemend dat er bij de vaststelling van de termijnen van de procedurele
verlenging is aangesloten bij de Europese besluitvorming, adviseert de adviescommissie het bezwaar ongegrond te verklaren.
(…)
D. Belangenafweging
Appellant stelt dat het Ctb ten onrechte voorrang heeft gegeven aan de belangen van de toelatinghouders en gebruikers en niet in acht heeft genomen dat de Europese Richtlijn 91/414/EEG de milieubelangen expliciet voorop stelt.
Het Ctb is van mening dat bij de vaststelling van het beleid omtrent de prioriteitstelling, anders dan bij de besluitvorming omtrent een aanvraag om verlenging van een toelating van een bestrijdingsmiddel, rekening kan worden gehouden met zogenaamde economische belangen in de meest algemene zin. In de bedoelde gevallen staan milieurisico's volgens het Ctb niet in de weg aan een procedurele verlenging.
Het is de commissie, blijkens de wijze van totstandkoming van het beleid inzake
prioriteitstelling en de inhoud zelf van het beleid tot prioriteitstelling inclusief de indeling van de stoffen op respectievelijk de lijsten A, B en C, niet gebleken dat het Ctb de betrokken belangen niet op zorgvuldige wijze zou hebben gewogen.
(…)"
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
In het jaar 2000 heeft verweerder geconstateerd dat voor de verzelfstandiging van verweerder genomen maatregelen niet het gewenste resultaat bleken te hebben gehad en dat de primaire wettelijke kerntaak, te weten, het nemen van besluiten over de toelaatbaarheid van bestrijdingsmiddelen, niet naar behoren uitgevoerd kon worden. Verweerder zag zich genoodzaakt nieuwe maatregelen te nemen.
Met de prioriteitstelling is beoogd de beschikbare capaciteit bij verweerder doelmatig en doeltreffend in te zetten.
Uitgangspunt bij de prioriteitstelling is geweest artikel 5, eerste lid, Bmw in samenhang gelezen met artikel 7, vijfde lid, Rtb 1995. Dit betekent dat de toelating van een bestrijdingsmiddel alleen procedureel kan worden verlengd wanneer een aanvraag is ingediend, die aanvraag conform de kruisjestabel fysiek volledig is en het niet-afgerond zijn van de besluitvorming niet te wijten is aan de nalatigheid van de aanvrager.
Verweerder heeft in zijn vergadering van 8 augustus 2001 besloten dat alle procedurele verlengingen die in het kader van de prioriteitstelling zijn verleend na vijf jaar zullen worden getoetst en beoordeeld zal worden of de redenen voor procedurele verlenging nog steeds gelden.
Verweerder betwist dat de besluiten tot procedurele verlenging in strijd zijn met richtlijn 91/414 EEG van 15 juli 1991 van de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Pb. 1991, L 230), zoals nadien gewijzigd (hierna: de richtlijn) en met de wet, zoals appellanten hebben betoogd. Artikel 4, vierde lid, tweede volzin, van de richtlijn staat procedurele verlengingen uitdrukkelijk toe. Dit artikel is op correcte wijze geïmplementeerd in artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bmw. Appellanten miskennen dat aan het besluit tot procedurele verlenging geen inhoudelijke beoordeling ten grondslag kan en mag liggen, zoals voortvloeit uit de systematiek van artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bmw. Daaruit blijkt immers dat een toelating kan worden verlengd voor de periode, die met de behandeling van een aanvraag tot verlenging is gemoeid. De uitkomst van de afronding van deze behandeling, is blijkens het bepaalde bij artikel 5, eerste lid, tweede volzin van de Bmw beslissend voor het antwoord op de vraag of ten aanzien van het betrokken middel nog steeds aan die voorwaarden voor toelating is voldaan.
Ten aanzien van de argumenten van appellanten met betrekking tot de belangenafweging wijst verweerder er op dat verweerder bij het totstandkomen van de beleidsnotitie naast de belangen van de industrie en van de gebruikers, oog heeft gehad voor de maatschappelijke aspecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen, waaronder de risico's voor mens en milieu. Zo is prioriteit gegeven aan de beoordeling van oude werkzame stoffen met een hoog risicoprofiel voor mens en milieu. Deze werkzame stoffen zijn veelal opgenomen op de A-lijst. Voorts kan bij het nemen van een besluit tot procedurele verlenging rekening worden gehouden met economische belangen. Artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bmw geeft verweerder een discretionaire bevoegdheid. Nu er in de onderhavige gevallen geen aanzienlijke milieurisico's zijn en appellanten hier evenmin melding van hebben gemaakt, terwijl het niet aan de toelatinghouders te wijten is dat de behandeling van hun aanvragen meer tijd vergt, heeft verweerder hun belangen in redelijkheid kunnen laten prevaleren.
Met betrekking tot de opmerking van appellanten dat uit niets blijkt dat het wijzigen van het werkprogramma van de Commissie voor de Europese beoordeling van werkzame stoffen uitstel van een nationale beoordeling zou rechtvaardigen, merkt verweerder op dat dit werkprogramma aanzienlijke vertraging heeft opgelopen en de datum van 25 juli 2003 onder druk is komen te staan. Zolang omtrent een 'bestaande' werkzame stof nog geen communautaire besluitvorming heeft plaatsgevonden, mogen de lidstaten de op deze werkzame stof gebaseerde gewasbeschermingsmiddelen op hun grondgebied toelaten. Totdat de in de preambule van de richtlijn opgenomen doelstellingen zijn gerealiseerd is er ruimte voor nationale maatregelen zoals neergelegd in meergenoemde beleidsnotitie.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
In de regelgeving is uitdrukkelijk bepaald dat een bestrijdingsmiddel slechts op de markt mag worden gebracht nadat is vastgesteld dat aan een aantal nader genoemde milieu- en andere criteria wordt voldaan. Zo nodig kan een lopende toelating worden verlengd voor de periode die met de afronding van de besluitvorming is gemoeid. In de onderhavige gevallen heeft verweerder niet vastgesteld dat aan de criteria wordt voldaan. Daarnaast is geen sprake van een afronding van de beoordeling, nu die beoordeling niet wordt aangevangen. Naar het oordeel van appellanten bieden richtlijn noch jurisprudentie de ruimte om een toelating te verlengen met het oog op een beoordeling die niet plaatsvindt. Indien ruimte zou bestaan, is dat ruimte voor een welgemotiveerde termijn gedurende welke de beoordeling daadwerkelijk plaatsvindt, zoals uit de jurisprudentie blijkt.
De Bmw, de richtlijn en de jurisprudentie zijn duidelijk over de uitkomst van de belangenafweging die moet plaatsvinden wanneer verweerder niet in staat is een toelating te beoordelen. De richtlijn geeft expliciet voorrang aan milieubelangen en in de Bmw worden economische belangen niet genoemd. Verweerder heeft mitsdien bij zijn besluit om de toelatingen van de in geding zijnde middelen procedureel te verlengen onterecht voorrang gegeven aan de belangen van toelatinghouders en gebruikers.
Appellanten bestrijden dat artikel 7, vijfde lid, Rtb 1995 sinds dit is gewijzigd meer ruimte biedt voor een procedurele verlenging dan voorheen. De bevoegdheid tot wijziging van de Rtb 1995 kan niet verder gaan dan de bevoegdheid die de wet, zoals die is geïnterpreteerd in de jurisprudentie, biedt. Het gegeven dat de trage beoordeling niet aan de aanvrager is te wijten achten appellanten niet relevant. Van doorslaggevende betekenis voor de (verlenging) van een toelating is dat deze mogelijkheid slechts bestaat nadat is vastgesteld dat een middel voldoet aan de criteria van de artikelen 3 en 3a van de Bmw.
De stelling van verweerder dat het feit dat de aanvraag volledig is bevonden en daarmee in behandeling is genomen, hetgeen betekent dat de beoordeling een aanvang heeft genomen, mag formeel juist zijn maar neemt niet weg dat feitelijk de beoordeling van de aanvragen is geschorst zoals blijkt uit de motivering van de verlengingsbesluiten waarbij toelatinghouders worden opgeroepen hun aanvragen aan te vullen tot veertien maanden voor de afloop van de termijn.
Appellanten verzoeken het College het bestreden besluit te vernietigen en tevens de bestreden 'procedurele' verlengingen te vernietigen, dan wel andere maatregelen te treffen die het College met betrekking tot de bescherming van het milieu noodzakelijk acht.
5. Het standpunt van de toelatinghouders
Namens de toelatinghouders is door hun gemachtigde het volgende, samengevat weergegeven, naar voren gebracht.
De tekst van artikel 7, vijfde lid, van de Rtb 1995 laat taalkundig niet meer ruimte dan de tekst van artikel 5, eerste lid, van de Bmw. Appellanten menen kennelijk dat artikel 5, eerste lid, van de Bmw in de jurisprudentie een uitleg heeft gekregen die het artikellid krapper bemeten doet zijn dan artikel 7, vijfde lid, van de Rtb 1995. Dit dwingt echter niet tot de conclusie dat artikel 7, vijfde lid, van de Rtb 1995 onverbindend is, omdat het College evenzeer tot een met artikel 5, eerste lid, van de Bmw vergelijkbare uitleg zou kunnen komen.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Bmw kan worden geconcludeerd dat de formele wetgever voorzien heeft dat met het beoordelen van een aanvraag om verlenging van de toelating meer tijd gemoeid is dan daarvoor in de Rtb 1995 is vastgesteld. De wetgever heeft bepaald dat een toelating kan worden verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging is gemoeid en heeft aldus een subjectieve termijn geïntroduceerd.
De wetgever zal er daarbij van uit zijn gegaan dat verweerder deze termijn niet oneigenlijk zal gebruiken.
Uit de jurisprudentie blijkt dat er geen ruimte voor een procedurele verlenging is als de voorhanden zijnde gegevens reeds zouden dwingen tot het oordeel dat niet of niet langer aan het bepaalde bij en krachtens de artikelen 3 en 3a van de Bmw wordt voldaan. Deze omstandigheid doet zich bij geen van de onderhavige besluiten voor.
Voorts menen de toelatinghouders uit de uitspraak van de president van het College van 11 december 1998 te mogen concluderen dat de president omstandigheden aanwezig achtte die een kortere beoordelingstermijn rechtvaardigden. Daaraan kan de spiegelbeeldige conclusie worden verbonden dat zich ook omstandigheden kunnen voordoen die een langere beoordelingstermijn rechtvaardigen. Wel zal in dit geval een zware motiveringsplicht op verweerder rusten, doch de toelatinghouders menen dat verweerder met de Nota Prioriteitstelling aan die motiveringsplicht heeft voldaan.
In het onderhavige geval is geen sprake van strijd met de wet of met de Europese regelgeving. De vraag of wordt voldaan aan de criteria voor toelating staat los van de voorwaarden die gelden om een toelating procedureel te kunnen verlengen. Voorts vangt de beoordeling van een aanvraag aan, zodra de aanvraag door verweerder volledig is bevonden. In ieder geval heeft met de prioriteitstelling door verweerder een eerste beoordeling van de mate waarin de litigieuze middelen het milieu bedreigen plaatsgevonden. Er is dan ook geen sprake van strijd met de wet, noch van strijd met de richtlijn. Appellanten hebben niet gesteld dat de richtlijn op onjuiste wijze in de Nederlandse wetgeving zou zijn geïmplementeerd. Artikel 5, eerste lid, van de Bmw vormt de implementatie van artikel 4, derde volzin, van de richtlijn. Daaruit volgt dat, nu in het onderhavige geval geen sprake is van strijd met de wet, ook geen sprake is van strijd met de richtlijn. Daarmee is, mede in aanmerking genomen dat de tekst van artikel 4, vierde lid, derde volzin van de richtlijn prevaleert boven de considerans, tevens de stelling van appellanten dat de richtlijn expliciet voorrang geeft aan milieubelangen voldoende weerlegd.
Ten aanzien van de door verweerder ten behoeve van de verlengingsbeslissingen gemaakte belangenafweging menen de toelatinghouders voorts dat verweerder in strijd met artikel 3, vierde lid, van de Awb zou hebben gehandeld, indien verweerder aan het niet tijdig kunnen afronden van de besluitvorming tengevolge van capaciteitsproblemen de consequentie zou hebben verbonden dat de betreffende toelatingen zouden worden beëindigd. Dat aan de belangen van de toelatinghouders en gebruikers reeds bij eerdere procedurele verlengingen tegemoet is gekomen maakt niet dat verweerder thans aan deze belangen voorbij zou moeten gaan.
De grens van het uitstel van de beoordeling is voldoende bepaald. In de Nota Prioriteitstelling van december 2000 heeft verweerder duidelijk gesteld dat de in geding zijnde procedurele verlengingen aansluiten bij het tijdpad van de Europese beoordeling. Verweerder heeft met genoemde nota duidelijk gemaakt welke beleidsmatige afweging hij heeft gemaakt. De nota en de bijbehorende stoffenlijsten zijn aan alle belanghebbenden voorgelegd en verweerder heeft op hun reacties gemotiveerd gereageerd. Sommige van die reacties hebben tot wijzigingen of aanpassingen van het beleid geleid. Vernietiging van de verlengingsbeslissingen zou aanzienlijke gevolgen hebben voor de toelatinghouders en de gebruikers.
In het geval het College tot de slotsom zou komen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, omdat verweerder in het onderhavige geval ten onrechte gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die de wet biedt om toelatingen procedureel te verlengen als de besluitvorming niet tijdig kan worden afgerond, dan menen de toelatinghouders dat het College zich terughoudend zou moeten opstellen ten aanzien van het verzoek van appellanten om ook de primaire beslissingen te vernietigen, gezien het feit dat het hier om uiteenlopende beslissingen gaat en gezien de economische gevolgen die vernietiging van die beslissingen zullen hebben.
6. De beoordeling van het geschil
Het College staat in dit geding voor de beantwoording van de vraag of verweerder - zoals hij blijkens de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering kennelijk meent - bevoegd was de toelatingen van de betreffende middelen procedureel te verlengen op de grond dat verweerder onvoldoende capaciteit beschikbaar heeft om de beoordelingen van die middelen tijdig te verrichten.
Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.
De Bmw is gebaseerd op een verbodstelsel, inhoudende dat het verboden is een bestrijdingsmiddel in Nederland in de handel te brengen en toe te passen, waarvan niet blijkt dat het ingevolge de Bmw is toegelaten. Toelating van een bestrijdingsmiddel vindt plaats nadat is vastgesteld dat het middel aan de bij en krachtens de Bmw gestelde toelatingscriteria voldoet. De toelating geldt voor ten hoogste tien jaren.
Met dit verbodstelsel is beoogd te bereiken dat in Nederland slechts bestrijdingsmiddelen worden gebruikt, waarvan vaststaat dat ze voldoen aan de wettelijke eisen, zoals die gelden op het moment van toelating.
De toelating van een middel kan één of meerdere malen met ten hoogste tien jaren worden verlengd, indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan. Om te kunnen vaststellen of het middel nog steeds aan die voorwaarden voldoet moet de toelatinghouder veertien maanden voor de expiratiedatum van de toelating een aanvraag om verlenging daarvan bij verweerder indienen. Aangenomen moet worden dat in de regelgeving deze termijn van veertien maanden is gekozen omdat, naar de regelgever heeft gemeend, deze termijn in het algemeen voldoende is om tijdig, dat wil zeggen voor de expiratiedatum van de toelating, op de aanvraag tot verlenging te beslissen. Met een tijdige beslissing wordt eveneens recht gedaan aan het oogmerk van de wetgever dat slechts middelen worden gebruikt, waarvan vast staat dat aan de wettelijke eisen is voldaan.
De wetgever heeft het mogelijk gemaakt dat de toelating zonodig wordt verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging is gemoeid. Indien een dergelijke procedurele verlenging wordt gegeven, kunnen de desbetreffende bestrijdings-middelen worden gebruikt, zonder dat door de bevoegde instantie is vastgesteld dat ze (nog steeds) aan de wettelijke eisen voldoen. De wet maakt hierbij geen onderscheid tussen de situatie waarin de wettelijke eisen ten opzichte van de eerdere toelating ongewijzigd zijn gebleven en die waarin de wettelijke eisen zijn gewijzigd. In het onderhavige geding is laatstbedoelde situatie aan de orde: in 1995 zijn de milieueisen verscherpt. Dit brengt mee dat bij een procedurele verlenging niet is gewaarborgd dat de aldus toegelaten middelen aan de verscherpte wettelijke eisen voldoen.
Naar het oordeel van het College is de bevoegdheid van verweerder deze zogenoemde procedurele verlengingen te verlenen niet onbegrensd.
Hoewel uit het systeem van de wet niet is af te leiden dat een procedurele verlenging van lange tijd onder alle omstandigheden is uitgesloten, brengt het gebruik van het woord 'zonodig' in de derde volzin van artikel 5 van Pro de Bmw, mede gelet op het oogmerk van de wetgever dat slechts middelen worden gebruikt, waarvan vaststaat dat aan de wettelijke eisen is voldaan, mee dat verweerder van deze bevoegdheid slechts gebruik maakt indien en voor zolang de daadwerkelijke beoordeling van het betrokken middel daartoe noopt. Met de door de wet beoogde doelen is niet verenigbaar dat verweerder, zoals hij bij de in geding zijnde gevallen heeft gedaan, voor het bepalen van de verlengingstermijn niet de periode die - op objectieve gronden en op basis van een redelijke schatting - met de daadwerkelijke beoordeling van de verlengingsaanvraag gemoeid is, maatgevend laat zijn maar wegens capaciteitsgebrek overgaat tot het stelselmatig afgeven van procedurele verlengingen voor een lange tot zeer lange tijd, in afwachting van een beoordeling op communautair niveau. Bovendien kan een op laatstbedoelde gronden voor lange tijd gegeven procedurele verlenging leiden tot een rechtens niet te aanvaarden verschil in behandeling tussen houders van toegelaten middelen met procedurele verlengingen en aanvragers van de toelating van nieuwe middelen. Een dergelijk verschil in behandeling kan ontstaan indien eerstgenoemde groep de middelen op grond van overwegingen die losstaan van de daadwerkelijke beoordeling van een aanvraag, op de markt mag blijven brengen, zonder dat door de bevoegde instantie vooraf is vastgesteld dat ze aan de wettelijke eisen voldoen, terwijl de andere groep de middelen eerst op de markt mag brengen nadat door de bevoegde instantie is vastgesteld dat ze aan de wettelijke eisen voldoen.
Verweerders standpunt dat capaciteitsproblemen aan de zijde van verweerder ten algemene grond kunnen vormen voor toepassing van artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bmw berust derhalve op een onjuiste rechtsopvatting.
Het College overweegt in dit verband nog dat de tekst van artikel 7, vijfde lid, van de Rtb 1995 geen grond kan bieden voor een ander oordeel. Voor zover deze bepaling meer ruimte zou bieden dan artikel 5, eerste lid, derde volzin van de Bmw moet zij buiten toepassing blijven wegens strijd met die bepaling in de Bmw. De Bmw biedt immers niet de mogelijkheid om de reikwijdte van die wettelijke bepaling bij ministeriële regeling te vergroten.
Reeds op grond van het vorenstaande komt het College tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit - voor zover het toelatingen van de onder 3 tot en met 29 genoemde partijen betreft - vernietigd dient te worden nu verweerder bij dit besluit de primaire besluiten tot procedure verlengingen van de desbetreffende toelatingen heeft gehandhaafd en die besluiten zijn genomen op grond van een motivering welke blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting inzake de strekking en reikwijdte van het bepaalde bij artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bmw.
Verweerder dient derhalve opnieuw op de bezwaarschriften van appellanten te beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht, gelet op het hiervoor overwogene, geen termen aanwezig voor het inwilligen van het verzoek van appellanten om zelf in de zaak te voorzien.
Het College acht voorts geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de besluiten tot procedurele verlenging van de toelatingen
van de onder 3 tot en met 29 genoemde partijen zijn gehandhaafd;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op de bezwaarschriften van appellanten dient te beslissen, met
inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- bepaalt dat het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen aan appellanten vergoedt het door hen
gestorte griffierecht ten bedrage van € 204,20;
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Aldus gewezen door mr B. Verwayen, mr J.A. Hagen en mr M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2002.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins