Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/274 16 december 2003
32010 Bestrijdingsmiddelenwet
Toelating
Uitspraak in de zaak van:
de Stichting Zuidhollandse Milieufederatie, zetelend te Rotterdam, appellante,
gemachtigde: mr. drs. J. Rutteman, werkzaam bij appellante,
tegen
het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen, zetelend te Wageningen, verweerder,
gemachtigden: mr. J.H. Geerdink, advocaat te 's-Gravenhage, en mr. M.K. Polano, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 28 februari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder d.d. 17 januari 2003.
Bij schrijven van 31 maart 2003, voorzien van bijlagen, heeft appellante de gronden van haar beroep uiteengezet.
Onder dagtekening 3 juni 2003 is vanwege verweerder een verweerschrift ingediend en zijn op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2003. Partijen hebben daar bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteengezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 25d van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (hierna: Bmw) is het volgende bepaald:
"1. Een bestrijdingsmiddel, waarvan de werkzame stof of stoffen door het college zijn aangewezen, is, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3 en 3a en van de artikelen 4, eerste lid, en 5, eerste lid, van rechtswege toegelaten of geregistreerd met ingang van het in het derde lid bedoelde tijdstip.
2. Bij de aanwijzing van een werkzame stof, bedoeld in het eerste lid, wordt rekening gehouden met de effecten van de betrokken werkzame stof, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten derde tot en met ten tiende.
3. De toelating of registratie, bedoeld in het eerste lid, is van kracht met ingang van het tijdstip van beëindiging van de uit hoofde van artikel 4 afgegeven Pro toelating of registratie, met dien verstande dat indien dit tijdstip van beëindiging reeds is verstreken, de toelating, onderscheidenlijk registratie terugwerkt tot en met dat tijdstip. De toelating, onderscheidenlijk registratie geldt, in afwijking van artikel 5, eerste lid, tot het tijdstip waarop uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven aan een met betrekking tot de betrokken werkzame stof vastgestelde communautaire maatregel als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, met dien verstande dat zij in ieder geval doorloopt na 26 juli 2003, dan wel 15 mei 2010 indien uiterlijk op die onderscheiden datum geen communautaire maatregel is vastgesteld die vermeldt of de betrokken werkzame stof mag worden gebruikt als basis voor een gewasbeschermingsmiddel onderscheidenlijk biocide.
4. Met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde bestrijdingsmiddelen is het verboden te handelen in strijd met de krachtens artikel 5, tweede en derde lid, gegeven voorschriften, zoals deze golden tot het moment van beëindiging van de toelating of registratie uit hoofde van artikel 4, en met de krachtens artikel 13 gegeven Pro voorschriften.
5. Onverminderd de artikelen 5 en 7 wordt een toelating of registratie als bedoeld in het eerste lid, door het college ingetrokken of worden de voorschriften, bedoeld in artikel 5, tweede lid, door het college gewijzigd indien dat noodzakelijk is ter uitvoering van een communautaire maatregel. Artikel 7, derde en vierde lid, zijn op de intrekking van de toelating, onderscheidenlijk registratie van toepassing.
6. Het eerste lid is:
a. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie ingevolge een communautaire maatregel niet verleend mag worden;
b. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie ingevolge een communautaire maatregel dient te worden ingetrokken, vanaf het tijdstip waarop aan die maatregel uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven;
c. uitsluitend van toepassing op een bestrijdingsmiddel dat een werkzame stof bevat die reeds vóór 26 juli 1993, indien het een gewasbeschermingsmiddel betreft, onderscheidenlijk 15 mei 2000, indien het een biocide betreft, werd afgeleverd en niet bij een in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, bedoelde communautaire maatregel is aangewezen;
d. uitsluitend van toepassing op een bestrijdingsmiddel dat is toegelaten of laatstelijk op 1 januari 2001 toegelaten is geweest of is geregistreerd;
e. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarvan de toelating of registratie is ingetrokken op verzoek van de toelatinghouder of ten aanzien waarvan geen aanvraag tot verlenging van de toelating of registratie is ingediend overeenkomstig de krachtens artikel 4 gestelde Pro regelen omtrent het indienen van een aanvraag;
f. niet van toepassing op een bestrijdingsmiddel waarop artikel II van de wet van 25 januari 2001, houdende wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen) van toepassing is of is geweest.
7. Een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid wordt door de zorg van Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de Staatscourant bekend gemaakt. Hij gaat daartoe niet eerder over dan nadat de aanwijzing aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd voor een periode van 30 dagen.
8. Onze betrokken Minister kan, ter uitvoering van een communautaire maatregel, dit artikel onder door hem te stellen regelen van overeenkomstige toepassing verklaren voor bestrijdingsmiddelen op basis van door hem aangewezen werkzame stoffen."
Bij artikel I van het Besluit van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij d.d. 29 november 2002, nr. TRCJZ/2002/12169 (Staatscourant 29 november 2002, nr. 231) in werking getreden 1 december 2002, is in de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: Rtb) na artikel 7 een Pro nieuw artikel ingevoegd, luidende:
"Artikel 7a
1. Op een aanvraag voor de verlenging van de toelating van een bestrijdingsmiddel waarop artikel 25d van de wet van toepassing is, zijn de artikelen 7, vierde lid, tweede volzin, en 8 tot en met 14 niet van toepassing.
2. Een aanvraag als bedoeld in het eerste lid gaar vergezeld van het daartoe bestemde, volledig en overeenkomstig de bijbehorende instructie ingevulde aanvraagformulier."
In artikel II van evengenoemd Besluit d.d. 29 november 2002 is het volgende bepaald:
"Een aanvraag voor de verlenging van de toelating van een bestrijdingsmiddel die sinds 1 januari 2001 is ingediend en ten aanzien waarvan het college op grond van artikel 5, eerste lid, derde volzin, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 een besluit heeft genomen houdende een tijdelijke verlenging van de toelating, is een aanvraag die voldoet aan en wordt behandeld overeenkomstig artikel 7a van de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995, voor zover het een bestrijdingsmiddel betreft waarvan de werkzame stof of de werkzame stoffen door het college zijn aangewezen uit hoofde van artikel 25d, eerste lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 en voor zover het bestrijdingsmiddel overigens voldoet aan het gestelde in artikel 25d, zesde lid, van voornoemde wet."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
Bij besluit van 12 juni 2002, CTB-besluit prioritering werkzame stoffen 2002 (Staatscourant 17 september 2002, nr. 178; hierna: Prioriteringsbesluit) heeft verweerder, toepassing gevend aan artikel 25d, eerste lid, Bmw, een aantal werkzame stoffen aangewezen, die zijn vermeld in de bijlage bij het Prioriteringsbesluit.
Appellante heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij het thans bestreden besluit van 17 januari 2003 heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de Adviescommissie voor de bezwaarschriften CTB, appellante niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaren.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het bestreden besluit steunt op de opvatting dat het Prioriteringsbesluit een algemeen verbindend voorschrift betreft en dat daartegen derhalve ingevolge artikel 8:2 en Pro artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen voorziening op grond van deze wet openstaat.
Hiertoe is bij het bestreden besluit het volgende overwogen:
De aanwijzing heeft betrekking op werkzame stoffen en niet op bestrijdingsmiddelen.
Uit de aanwijzing als zodanig vloeit niet rechtstreeks de toelating van rechtswege van bestrijdingsmiddelen voort. Op termijn kan de aanwijzing dit rechtsgevolg wel hebben, namelijk wanneer:
- sprake is van een aanvraag,
- die beoordeeld is op volledigheid, en sprake is van volledigheid, en
- de aanvraag een middel betreft dat een werkzame stof bevat, die is opgenomen op de vaststelling van de definitieve prioriteitstelling.
In verband hiermede kan de aanwijzing niet worden aangemerkt als een bundel beschikkingen.
De aanwijzing is echter wel gericht op rechtsgevolg en daarmee een besluit van algemene strekking, dat vanwege de nauwe verwevenheid met artikel 25d Bmw moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
In aansluiting hierop is in het verweerschrift en ter zitting van het College van de zijde van verweerder naar voren gebracht dat uit de aanwijzing van werkzame stoffen als zodanig geen toelating van rechtswege van bestrijdingsmiddelen voortvloeit. Slechts indien voor een individueel middel, dat een aangewezen werkzame stof bevat, wordt voldaan aan enkele bijkomende voorwaarden, kan sprake zijn van toelating van een middel van rechtswege. Deze bijkomende voorwaarden bestaan uit de (in voornoemd artikel 25d, zesde lid, aanhef en onder e, geformuleerde) eis dat sprake moet zijn van een (overeenkomstig het Rtb ingediende) aanvraag tot toelating of tot verlenging van toelating, welke aanvraag is beoordeeld op volledigheid en welke aanvraag vervolgens daadwerkelijk volledig is bevonden.
Vanwege verweerder is er voorts op gewezen dat een besluit van algemene strekking een algemeen verbindend voorschrift is indien - kort gesteld - sprake is van naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regels, uitgegaan van het openbaar gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.
Dergelijke regels moeten een algemeen karakter hebben, hetgeen betekent dat zij niet gelden voor één geval maar voor een reeks van gevallen. Dit betekent dat de regels moeten zijn gericht tot een open, in abstracto omschreven groep van personen of gevallen. Tevens moeten de regels een zelfstandige normstelling inhouden.
Overigens kunnen regels die op zichzelf beschouwd geen zelfstandige normstelling bevatten, worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, indien zij nauw verknoopt zijn met het algemeen verbindende voorschrift waaraan zij uitvoering geven.
Wat het onderhavige geval betreft moet worden opgemerkt dat weliswaar het Prioriteringsbesluit geen zelfstandige rechtsnorm bevat, doch dat de daarbij op grond van artikel 25d Bmw gegeven aanwijzing van werkzame stoffen een zodanig essentieel en samenhangend deel uitmaakt van dit artikel, dat het deelt in het karakter van deze bepaling. Met andere woorden, de aanwijzing is dermate verknoopt met deze bepaling, dat zij daarvan niet los kan worden gezien en geacht moet worden deel uit te maken van het betrokken samenstel van algemeen verbindende voorschriften.
4. Het standpunt van appellante
Van de zijde van appellante is - samengevat weergegeven - in beroep naar voren gebracht dat de aanwijzing, genoemd in artikel 25d, eerste lid, Bmw, door de beperkingen die in dit artikel zijn opgenomen, betrekking heeft op een reeds tevoren gedefinieerde groep bestrijdingsmiddelen waaraan geen middelen meer kunnen worden toegevoegd.
De loutere aanwezigheid van een aanvraag tot verlenging van de toelating van middelen met aangewezen werkzame stoffen leidt, in combinatie met het voldoen aan de overige voorwaarden, die reeds vastlagen op het moment van de aanwijzing, tot toelating. Appellante heeft er in dit verband op gewezen dat het niet in de bedoeling van de wetgever kan hebben gelegen de aanwijzing van een werkzame stof mogelijk te maken zonder daarbij de relatie met een reeds toegelaten bestrijdingsmiddel dat de werkzame stof bevat, in het oog te houden.
Naar de mening van appellante heeft de onderhavige aanwijzing voor een bepaalde groep bestrijdingsmiddel een bijzondere rechtspositie in het leven geroepen, die zich duidelijk onderscheidt van middelen waarvan de verlengingsaanvragen moeten worden beoordeeld. Aangezien het bij de aanwijzing gaat om een verandering van rechtspositie van een bepaalde, ingevolge de normen van artikel 25d Bmw kenbare, groep van bestrijdingsmiddelen, is sprake van een bundel beschikkingen.
5. De beoordeling van het geschil
In het kader van de beantwoording van de in dit geding aan de orde zijnde vraag of de litigieuze, bij het Prioriteringsbesluit krachtens artikel 25d, eerste lid, Bmw gegeven, aanwijzing van werkzame stoffen is aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift, overweegt het College in de eerste plaats dat genoemd artikellid aan een zodanige aanwijzing het rechtsgevolg verbindt van het van rechtswege toegelaten of geregistreerd zijn van het bestrijdingsmiddel dat de aangewezen werkzame stof bevat.
Hetgeen vervolgens in artikel 25d is bepaald, betreft onder meer (in het tweede lid) de beoordeling van de werkzame stof, (in het derde lid) aanvang en duur van de toelating of registratie en (in het zesde lid) de vermelding van categorieën van bestrijdingsmiddelen waarop het eerste lid niet dan wel uitsluitend van toepassing is. Krachtens het bepaalde in het zesde lid, onder c tot en met e, geldt voor de toepasselijkheid van het eerste lid onderscheidenlijk als eis (-) dat de werkzame stof reeds voor een bepaalde datum werd afgeleverd en niet bij een in artikel 3, tweede lid, onder a, Bmw bedoelde communautaire maatregel is aangewezen, (-) dat het bestrijdingsmiddel is toegelaten of laatstelijk op 1 januari 2001 is toegelaten geweest of geregistreerd, alsmede (-) dat overeenkomstig de krachtens artikel 4 Bmw Pro gestelde regelen (die worden gevormd door het bepaalde bij de Rtb) een aanvraag tot verlenging van toelating of registratie is ingediend.
Het College is gelet op de inhoud van voormelde voorschriften van oordeel dat voor het intreden van het in artikel 25d, eerste lid, voorziene rechtsgevolg van het toegelaten of geregistreerd zijn van het bestrijdingsmiddel - zoals ook volgt uit de term van rechtswege - een besluit als thans aan de orde, tot aanwijzing van werkzame stoffen voldoende is, en dat daarvoor dan ook geen nader besluit is vereist.
Het College kan verweerder niet volgen in het kennelijk door hem ingenomen standpunt dat uit voornoemd artikel 25d, zesde lid, aanhef en onder e, bezien in samenhang met het bepaalde in de Rtb, zoals gewijzigd bij het hiervoor in § 2.1 vermelde Besluit van 29 november 2002, zou volgen dat het voor het (van rechtswege) intreden van genoemd rechtsgevolg noodzakelijk is dat - nog - een afzonderlijk besluit wordt genomen aangaande het voldoen aan voormelde eis van het ingediend zijn van een aanvraag om verlenging.
Deze zienswijze moet reeds worden verworpen, omdat uit het bepaalde in de Rtb niet voortvloeit dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een overeenkomstig de gestelde regelen ingediende aanvraag van toelating of registratie, een daaromtrent gegeven besluit is vereist.
Blijkens voormelde voorschriften is het toepassingsbereik van artikel 25d, eerste lid, beperkt tot een bepaalbare groep bestaande bestrijdingsmiddelen. In geval van aanwijzing van een werkzame stof is derhalve vast te stellen van welk(e) bestrijdingsmiddel(en) de toelating of registratie van rechtswege aan de orde is.
Naar ook op grond van de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel moet worden aangenomen, is met artikel 25d Bmw beoogd dat bij de hantering van de daarin vervatte aanwijzingsbevoegdheid een concrete regulering zou plaatsvinden van bestaande bestrijdingsmiddelen.
Aangaande de ontstaansgeschiedenis van artikel 25d is van de zijde van verweerder naar voren gebracht dat regering en Staten-Generaal in de negentiger jaren de keuze hebben gemaakt om bij de beoordeling en de herbeoordeling van bestrijdingsmiddelen vooruit te lopen op de Europese beoordeling van werkzame stoffen. Deze keuze is gedaan vanwege het intensieve gebruik van bestrijdingsmiddelen in Nederland en de hier te lande bestaande specifieke omstandigheden, zoals intensieve landbouw, hoge bevolkingsdichtheid en de aanwezigheid van veel oppervlaktewater.
Echter, reeds ten tijde van de verzelfstandiging van verweerder moest worden geconstateerd dat mede als gevolg van aangescherpte milieu-eisen en de reeds opgebouwde werkvoorraad geen adequate invulling kon plaats vinden van genoemde politieke keuze. Dit leidde ertoe dat geen beoordelingen op inhoudelijke gronden plaatsvonden, doch dat toelatingen op procedurele gronden werden verlengd. In verband hiermede heeft verweerder om capaciteitsredenen in 2000 besloten een prioritering aan te brengen in de behandeling van werkzame stoffen. Op grond van het oordeel van deskundigen en van maatschappelijke organisaties is in de eerste helft van 2000 een indeling gemaakt van werkzame stoffen in zogeheten A-, B- en C-lijsten, waar stoffen met een hoog risico inzake arbeidsomstandigheden, het milieu of de volksgezondheid op de A-lijst werden geplaatst. Stoffen zonder een dergelijk risicoprofiel werden op de lijsten B en C geplaatst.
In augustus 2000 is deze prioriteitstelling aan betrokkenen voorgelegd. Vervolgens zijn de definitieve stoffenlijsten vastgesteld bij de beleidsnota van verweerder "Definitieve prioriteitstelling" uit december 2000.
Verweerder heeft met betrekking tot de middelen waarvan de werkzame stof op de B- of de C-lijst voorkwam, zogenoemde procedurele verlengingsbesluiten genomen, waarbij ter zake van de termijnstelling is aangesloten bij de beoordelingstermijn op Europees niveau.
Bij uitspraak van 2 juli 2002 (AWB 01/722; www.rechtspraak.nl LJN: AE4823) heeft het College geoordeeld dat verweerder niet bevoegd was de toelatingen van de betreffende bestrijdingsmiddelen procedureel te verlengen op de grond dat onvoldoende capaciteit beschikbaar is om de beoordeling van deze middelen tijdig te verrichten. Hiertoe is onder meer in overweging genomen dat, gezien het ter zake in de wet bepaalde, verweerder van de bevoegdheid tot procedurele verlenging slechts gebruik mag maken, indien en voor zolang de daadwerkelijke beoordeling van het betrokken bestrijdingsmiddel daartoe noopt.
Met artikel 25d Bmw is, zoals ook verweerder heeft gesteld, beoogd aan genoemde prioriteitstelling een wettelijke basis te geven. Dit artikel was opgenomen in een amendement van de Kamerleden Feenstra en Udo (TK 2001-2002, 27 085, nr. 9). In de Toelichting bij het amendement is onder meer gesteld (-) dat in het licht van het belang van de door verweerder doorgevoerde herprioritering van de behandeling van aanvragen voor herbeoordeling van toelatingen en registratie van bestrijdingsmiddelen de wenselijkheid bestaat een specifieke voorziening in de Bmw op te nemen, (-) dat daartoe is voorzien in een toelating dan wel registratie van rechtswege van middelen op basis van werkzame stoffen die door verweerder zullen worden aangewezen met inachtneming van de risico's van de werkzame stoffen voor mens, dier en milieu, en (-) dat een indicatie met betrekking tot werkzame stoffen die in beginsel voor aanwijzing in aanmerking komen, kan worden gevonden in eerdergenoemde B- en C-lijsten.
Het College is, gelet op de inhoud en op vorenomschreven doel en strekking van artikel 25d, dat het oog heeft op de toelating of registratie van bestaande bestrijdingsmiddelen, alsmede in aanmerking nemend dat voor het intreden van het in het eerste lid van dit artikel genoemde rechtsgevolg van een aanwijzing, te weten het onder nader vermelde condities - van rechtswege - toegelaten of geregistreerd zijn van het bestrijdingsmiddel dat de aangewezen werkzame stof bevat, geen nader besluit is vereist, van oordeel dat de in het geding zijnde aanwijzing van werkzame stoffen niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
Weliswaar heeft een aanwijzing, naast een concrete werking aanzien van één of meer bestrijdingsmiddelen, in dier voege algemene strekking dat daaruit ter zake van het gebruik rechtsgevolgen voortvloeien die gelden voor een niet identificeerbare groep van personen, doch een aanwijzing op grond van artikel 25d strekt niet tot precisering van die rechtsgevolgen of van algemeen geldende normen die in dit artikel zijn vervat.
Derhalve treft geen doel hetgeen verweerder, ten betoge van het algemeen verbindend karakter van de in het geding zijnde aanwijzing, naar voren heeft gebracht aangaande het verknoopt zijn van deze aanwijzing met het algemeen verbindend bepaalde in artikel 25d.
Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat verweerder ten onrechte appellante niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaarschrift. Hieruit volgt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
Appellante heeft niet verzocht om een proceskostenvergoeding met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Ook het College acht daarvoor geen termen aanwezig.
Wel dient het door appellante gestorte griffierecht aan haar te worden vergoed.
Derhalve dient te worden beslist zoals hierna is vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaarschrift te beslissen met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar gestorte griffierecht ten bedrage van € 218,00 (zegge:
tweehonderdachttien euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.J. van den Broek-Prins