Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 02/391 en 02/496 11 november 2003
16010 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaken van:
A, B en C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. N.G. van Breukelen, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 6 maart 2002 heeft het College van appellanten twee beroepschriften ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 28 december 2001.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de mededelingen en beslissingen van verweerder inzake de pluimveerechten van de bedrijven van appellanten in het kader van de Meststoffenwet.
Bij brief van 17 april 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 augustus 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij appellanten, bijgestaan door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) heeft verweerder de Tweede Kamer onder meer te kennen gegeven dat het kabinet het gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen en dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Het vorenstaande heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet (hierna: Mw) in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, van de Mw. In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investerings-verplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt voor zover hier van belang als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning (…)
(…)
3. Bij de in het eerste lid bedoelde maatregel kunnen voor de toepassing van dit artikel nadere regels worden gesteld en kan de toepasselijkheid van dit artikel worden beperkt en aan voorwaarden worden verbonden."
De in artikel 58k, eerste lid, Mw genoemde algemene maatregel van bestuur is het eveneens op 1 januari 2001 inwerkinggetreden Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit). Artikel 4 Uitvoeringsbesluit Pro luidt voorzover hier van belang als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een bedrijf ten aanzien waarvan is voldaan aan de voorwaarden, gesteld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, van de wet en gesteld in deze paragraaf, komt overeen met de overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet bepaalde hoeveelheid, vermeerderd met de door de belanghebbende bij de melding aangegeven hoeveelheid fosfaat.
2. De door de belanghebbende aangegeven hoeveelheid fosfaat komt ten hoogste overeen met:
a. het op 5 november 1998 voor het bedrijf geldende mestproductierecht, verminderd met de overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet bepaalde hoeveelheid fosfaat, of, indien de aldus bepaalde hoeveelheid minder is,
b. de hoeveelheid meststoffen afkomstig van het aantal kippen en kalkoenen waarmee het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen kan worden vergroot ingevolge:
- de milieuvergunning, bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, eerste gedachtestreepje van de wet (…)
(…)
ten opzichte van:
1e . het aantal dat kon worden gehouden op grond van de Wet milieubeheer voor de verlening van deze milieuvergunning (…) of, indien het aldus bepaalde aantal hoger is,
2e . het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3, met uitzondering van de artikelen 58k en 58m, van de wet.
3. (…)"
Ingevolge artikel 8.18, eerste lid en onder a, Wet milieubeheer (hierna: Wm) vervalt de vergunning indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking gebracht.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 23 november 1993 hebben burgemeester en wethouders van Dronten een vergunning op grond van de Wet Milieubeheer (hierna: milieuvergunning) verleend aan A ten behoeve van de uitbreiding van de pluimveehouderij aan de E-weg * te D. Vergund werden 23.000 slachtouderdieren. De uitbreiding heeft plaatsgevonden door de bouw van een tweede stal.
- Op 8 oktober 1996 hebben burgemeester en wethouders aan A opnieuw een milieuvergunning verleend ten behoeve van de uitbreiding van de pluimveehouderij aan de E-weg * te D. Deze uitbreiding heeft plaatsgevonden door de bouw van een derde stal. Vergund bleven 23.000 slachtouderdieren.
- Administratief is sprake van twee bedrijven van appellanten met ieder een eigen zogenoemd mestnummer, te weten nummer ** (zaak 02/391) met 7.000 dieren en nummer *** (zaak 02/496) met 16.000 dieren.
- Door toezending van twee formulieren "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen", door Bureau Heffingen ontvangen op 24 januari 2001, hebben appellanten gemeld voor beide bedrijven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- In reactie op deze meldingen heeft verweerder appellanten bij brief van 21 juni 2001 medegedeeld dat appellanten niet in aanmerking komen voor hardheidsgeval 1, omdat uit de vergunning van 8 oktober 1996 niet blijkt dat sprake is van een vergroting van het aantal kippen ten opzichte van de vergunning van 23 november 1993.
- Bij brieven van 18 juli 2001 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard omdat zowel in de milieuvergunning van 23 november 1993 als in die van 8 oktober 1996 23.000 slachtkuikenouderdieren zijn vergund, zodat op basis van de vergunning van 1996 geen toename van het aantal kippen heeft plaatsgevonden ten opzichte van de eerdere vergunning. Aldus is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 58k Mw.
Ter zitting heeft verweerder zijn standpunt in zoverre gewijzigd dat op grond van de uitspraak van het College van 10 oktober 2002 (AWB 02/286, LJN-nummer AF0460) appellanten weliswaar aan de voorwaarden van artikel 58k Mw voldoen, maar dat dit op grond van artikel 4 van Pro het Uitvoeringsbesluit niet leidt tot een berekening van extra pluimveerechten. Verweerder heeft zich hierbij beroepen op de uitspraak van het College van 6 maart 2003 (AWB 02/1210, LJN-nummer AF6807).
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten zijn van mening dat bij de toepassing van artikel 4 van Pro het Uitvoeringsbesluit van belang is of sprake is van een vergroting van het aantal dieren op grond van de nieuwe vergunning ten opzichte van het aantal dieren dat feitelijk kon worden gehouden onder de oude vergunning. Indien, zoals in hun geval, het in de oude vergunning vergunde aantal dieren feitelijk niet kon worden gehouden omdat daarvoor de stalcapaciteit ontbrak, en de nieuwe vergunning uitgaat van een extra te bouwen stal, is wel degelijk een vergroting van het aantal dieren aan de orde.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In zijn in rubriek 3 reeds vermelde uitspraak van 10 oktober 2002 heeft het College, voorzover hier van belang, geoordeeld dat artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw ziet op de situatie waarin in het tijdvak van 1 januari 1994 tot 6 november 1998 een milieuvergunning is verleend met het oog op vergroting van het aantal kippen/kalkoenen dat feitelijk wordt gehouden.
Tussen partijen is thans niet meer in geschil dat appellanten aan deze voorwaarde voldoen en dat zij dus in aanmerking komen voor hardheidsgeval 1.
De bestreden besluiten, die een afwijzing inhouden van een beroep op het hardheidsgeval, dienen derhalve te worden vernietigd wegens strijd met artikel 58k Mw.
5.2 Indien erkenning van een hardheidsgeval niet zou kunnen leiden tot extra pluimveerechten, zouden de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand kunnen worden gelaten. In de opvatting van verweerder, zoals ter zitting uiteengezet, is daarvan in dit geval sprake.
Daarmee is de vraag aan de orde of, nu ingevolge de aanhef van artikel 58k, eerste lid, Mw in een dergelijk geval de (extra) omvang van het pluimveerecht wordt bepaald overeenkomstig de bij het Uitvoeringsbesluit te stellen regels, verweerder zich op goede gronden op het standpunt stelt dat appellant gelet op het bepaalde in - artikel 4 van Pro - het Uitvoeringsbesluit niet voor extra pluimveerechten in aanmerking kan komen.
5.3 Ingevolge artikel 4, eerste lid, Uitvoeringsbesluit wordt het overeenkomstig hoofdstuk V, titel 2, paragraaf 3 - met uitzondering van de artikelen 58k en 58m - Mw bepaalde pluimveerecht vermeerderd aan de hand van de door de belanghebbende bij diens melding op grond van artikel 58k, eerste lid, Mw aangegeven hoeveelheid fosfaat. Op grond van het tweede lid van artikel 4 Uitvoeringsbesluit Pro komt, indien dit althans leidt tot een geringere hoeveelheid dan de hoeveelheid berekend op grond van het bepaalde onder a. van dit artikellid, die aangegeven hoeveelheid overeen met het verschil in mestproductie tussen het ingevolge de (nieuwe) milieuvergunning toegestane aantal kippen/kalkoenen en het aantal dat voor die vergunning kon worden gehouden. Dit lijdt op grond van het bepaalde in artikel 4, tweede lid en onder b, 2e , uitzondering indien het verschil tussen het aantal kippen/kalkoenen dat op grond van de (nieuwe) milieuvergunning kan worden gehouden en het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien de daar bedoelde berekening wordt gevolgd tot een geringer aantal leidt.
5.4 Vaststaat dat zowel de voor de inrichting van appellanten op 8 oktober 1996 verleende milieuvergunning als de voordien geldende vergunning van 23 november 1993 betrekking heeft op een aantal van 23.000 kippen (slachtouderdieren). Dit verschil in (mestproductie van) het aantal vergunde kippen als bedoeld in artikel 4, tweede lid, Uitvoeringsbesluit is derhalve nihil. Nu het kleinste verschil gelet op het vorenstaande prevaleert is verweerder hier terecht vanuit gegaan.
5.5 De omstandigheid dat het in de oude vergunning vergunde aantal dieren feitelijk niet kon worden gehouden omdat daarvoor de stalcapaciteit ontbrak, en de nieuwe vergunning uitgaat van een extra te bouwen stal, zodat het aantal dieren feitelijk kan worden vergroot, kan niet tot het oordeel leiden dat appellanten, in afwijking van hetgeen in het Uitvoerings-besluit is bepaald, voor extra pluimveerechten in aanmerking komen. Het College overweegt in dit verband dat artikel 58k, derde lid, Mw de mogelijkheid opent dat de toepasselijkheid van dat artikel bij algemene maatregel van bestuur wordt beperkt. De in geding zijnde bepaling van artikel 4 van Pro het Uitvoeringsbesluit is een dergelijke beperking.
5.6 De conclusie is derhalve dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellanten ingevolge het bepaalde in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw juncto artikel 4 Uitvoeringsbesluit Pro niet voor extra pluimveerechten in aanmerking komen. De rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten kunnen in stand worden gelaten.
5.7 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 644,00 onder aanwijzing van de Staat als
rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 218,00 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 november 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.S. Hoppener