Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No.AWB 04/32 15 maart 2004
14911 Wet personenvervoer 2000
Concessie voor openbaar vervoer
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Vereniging King en Queen, te Amstelveen, verzoekster,
gemachtigde: A, te X,
tegen
het dagelijks bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam, te Amsterdam,
verweerder,
gemachtigde: mr. C.M. Saris, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Bij besluit van 4 december 2003 heeft verweerder, onder meer, de aan het Gemeentelijk Vervoerbedrijf Amsterdam (hierna: GVB) verleende concessie voor het verrichten van openbaar vervoer in de zin van artikel 19 van Pro de Wet personenvervoer 2000 (Stb. 2000, nr. 314) voor het gebied Amsterdam (hierna: concessie) aangepast.
Tegen voornoemd besluit heeft verzoekster bij brief van 6 januari 2004 bezwaar gemaakt.
Tevens heeft verzoekster zich bij faxbericht van 14 januari 2004 tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek, bij wege van voorlopige voorziening, onder meer, voornoemd besluit van 4 december 2003 te schorsen.
Op 16 februari 2004 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden. Op 20 februari 2004 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om een voorlopige voorziening ingezonden.
De voorzieningenrechter van het College heeft de zaak behandeld ter zitting van 9 maart 2004, waar partijen bijgestaan door hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoekster is tevens verschenen B. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen mr. R.J. Smit, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) bevat onder meer, de volgende, per 1 januari 2001 in werking getreden artikelen:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
g. dienstregeling: voor een ieder kenbaar schema van reismogelijkheden waarin zijn aangeduid de halteplaatsen waartussen en de tijdstippen waarop openbaar vervoer wordt verricht, zo nodig onder de vermelding dat de halteplaatsen of tijdstippen door de reiziger kunnen worden beïnvloed;
(…)
l. concessie: recht om met uitsluiting van anderen openbaar vervoer te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaald tijdvak;
m. concessieverlener: het tot verlening van een concessie bevoegde gezag, bedoeld in artikel 20;
n. concessiehouder: vergunninghoudende vervoerder aan wie een concessie is verleend.
Artikel 19
1. Het is verboden openbaar vervoer te verrichten zonder daartoe verleende concessie.
(…)
Artikel 20
1. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer zijn gedeputeerde staten, met uitzondering van concessies die worden verleend voor openbaar vervoer in een samenwerkingsgebied als bedoeld in artikel 1 van Pro de Kaderwet bestuur in verandering. De concessies in een samenwerkingsgebied worden verleend, gewijzigd of ingetrokken door het dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam voor dat samenwerkingsgebied.
(…)
Artikel 31
1. De concessiehouder vraagt ten minste eenmaal per jaar advies aan consumentenorganisaties die voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden, over de door de concessiehouder voorgenomen wijziging van een dienstregeling, het tarief en overige in de concessie geregelde onderwerpen.
(…)
Artikel 32
1. De concessieverlener kan aan een concessie voorschriften verbinden.
2. Aan een concessie worden in ieder geval voorschriften verbonden ten aanzien van:
(…)
f. de wijziging, de openbaarmaking, de datum van ingang en de geldigheidsduur van de dienstregeling;
(…)
Artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
(…)"
2.2 De geschiedenis van de parlementaire behandeling die leidde tot de Wet personenvervoer 2000 bevat onder meer de volgende passages.
Uit de MvT, Kamerstukken II, 1998-1999, 26456, nr. 3:
-Pagina 6, onder 1.4,
"De opbouw van het wetsvoorstel:
Het onderhavige wetsvoorstel is ingrijpend van aard. Naast een regeling voor de introductie van marktwerking in het openbaar vervoer, wordt ook een voorstel gedaan tot verdere liberalisering van het besloten busvervoer. (…)
in de verhouding tussen de decentrale overheid en de vervoersbedrijven heeft een belangrijke verschuiving plaats. Dit wetsvoorstel gaat uit van de verzakelijking van deze relatie door middel van de introductie van periodieke betwistbaarheid. Deze verzakelijkte relatie impliceert een grote mate van vrijheid voor de vervoerders. Zo vervalt de vaststelling van de dienstregeling door de bevoegde overheid (…)."
- pagina 13 en verder, onder het kopje Ontwikkeling en/of uitvoering van de dienstregeling;
"De uitvoeringsfunctie is bij uitstek een taak voor de vervoerbedrijven. Het betreft onder meer het daadwerkelijk laten rijden van de vervoermiddelen, uitvoering geven aan de vastgestelde dienstregeling, de inzet van personeel, het management en het onderhoud van de voertuigen. Deze functie zal in ieder geval onderdeel uitmaken van de aanbesteding. De ontwikkelingsfunctie betreft onder andere het beleid ten aanzien van de tarieven, de dienstregeling en het voertuigtype. De aanbesteding van ontwikkelingsfunctie is meer complex van aard, met name omdat het formuleren van gunningscriteria voor een dergelijk aanbod op kwaliteit meer aandacht vergt. Het is echter ook denkbaar dat de concessieverlener stapsgewijs wil groeien in het proces van aanbesteden. Bovendien is de scheidslijn tussen de beleidsvoeringsfunctie en de ontwikkelingsfunctie niet haarscherp aan te geven. Op basis van deze overwegingen zijn de tot concessieverlening bevoegde overheden in het onderhavige wetsvoorstel vrij om te bepalen of naast de uitvoeringsfunctie ook de ontwikkelingsfunctie wordt aanbesteed en zo tot de verantwoordelijkheid van de vervoerder behoort."
- Op pagina 16, onder 4.5 concessievoorschriften:
"De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen komt te vervallen. De systematiek van de concessieverlening is zodanig dat de offerte van de vervoerder de basis is voor de gunning van de concessie. In de concessievoorschriften kan de concessieverlener vastleggen binnen welke marges de vervoerder wijzigingen mag aanbrengen in de dienstregeling. (…)."
- Op pagina 53 onder 13.10 Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke macht?
"Het vervallen van de bevoegdheid van de overheid om dienstregelingen vast te stellen, kan ook een verminderde werklast voor de rechterlijke macht te zien geven."
- Onder 14. Artikelsgewijze toelichting; de toelichting bij artikel 1 op Pro pagina 54:
"Het begrip dienstregeling is ten opzichte van de huidige definitie in de Wet personenvervoer uitgebreid. Het begrip dienstregeling ondervindt inhoudelijk geen wijziging. De uitbreiding werd noodzakelijk omdat dit voorstel van wet als gevolg van het vervallen van de bevoegdheid van de overheid tot vaststellen van de dienstregeling, anders dan de Wet personenvervoer geen grondslag meer heeft om nadere regels te stellen ten aanzien van de dienstregeling."
- ad artikel 21 op Pro pagina 61:
"De dienstregeling zal volgens dit wetsvoorstel door de vervoerder worden bepaald. Eisen aan de dienstregeling zullen, voorzover gewenst, door de concessieverlener in het programma van eisen voor de aanbesteding van de concessie worden opgenomen. (…)"
In de nota naar aanleiding van het verslag (nr. 7) staat op pagina 77, onder artikel 1, vermeld:
"Omdat in voorliggend wetsvoorstel geen vaststellingsprocedure voor de dienstregeling is opgenomen, is de omschrijving van het begrip dienstregeling in die zin uitgebreid dat het zijn huidige betekenis kan houden. (…) via de dienstregeling wordt gewaarborgd dat het vervoer voor ieder kenbaar is en en derhalve ook voor ieder open staat."
2.3 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningen-rechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- In de statuten van verzoekster is het volgende vermeld.
"Artikel 2
"De vereniging heeft ten doel:
1. a. de belangen te behartigen van de leden/bewoners van woningen van de typen King en Queen gelegen aan de Olympiadelaan te Amstelveen, zowel voor wat betreft de afbouw en onderhoud van de betreffende woningen als voor wat betreft de woon- en leefomgeving van zijn bewoners;
(…)"
- Bij besluit van 4 april 2002 heeft verweerder aan het GVB een concessie verleend voor het verrichten van openbaar vervoer in het concessiegebied Amsterdam in de zin van artikel 19 van Pro de Wet.
- Op 10 december 2002 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen, onder meer, bevestigd dat het in de Beleidsnota Openbaar Vervoer Amstelveen 1995 vastgestelde beleid inzake de omlegging van buslijn 165 naar het A3-tracé, de enige oplossing is om openbaar vervoer in Bankras/Kostverloren te kunnen handhaven.
- Tegen die beslissing heeft verzoekster bij brief van 10 januari 2003, aangevuld bij brief van 3 maart 2003, bezwaar gemaakt.
- Op 1 mei 2003 is verzoekster op haar bezwaren gehoord door de commissie voor de bezwaarschriften.
- Bij besluit van 3 juli 2003 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen het bezwaar van verzoekster niet ontvankelijk verklaard.
- Op 1 september 2003 heeft de Reizigersadviesraad terzake negatief geadviseerd. Op 1 december 2003 heeft de Reizigersadviesraad terzake alsnog een positief advies gegeven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het aan de orde zijnde besluit en het nadere standpunt van verweerder
Het aan de orde zijnde besluit houdt onder meer het volgende in:
"BESLUIT
1. bijlage 1 van de Concessie Amsterdam aan te passen aan de door de gemeente Amstelveen voorgestelde wijziging van de route van lijn 165 in Amstelveen;
2. de omschrijving van het concessiegebied Amsterdam overeenkomstig de vernieuwde tekst van bijlage 2 bij het 'Programma van Eisen Exploitatie Amsterdam' aan te passen;
3. de onder 2. bedoelde omschrijving over te nemen in het overzicht van te gedogen lijnen in (bijlage 3 van) de Concessie Amstelland-Meerlanden van Connexxion Openbaar vervoer nv.
(…)"
In aanvulling op het bovenstaande heeft verweerder in zijn reactie op het verzoek om voorlopige voorziening alsmede ter zitting het volgende aangevoerd.
Verzoekster is niet als belanghebbende bij het bestreden besluit aan te merken, nu in dit besluit sprake is van een wijziging van een concessie aan het GVB.
Het bestreden besluit is zorgvuldig voorbereid. Ook heeft een deugdelijke belangenafweging plaatsgevonden. De door verzoekster opgeworpen belangen zijn zover verwijderd van het besluit dat deze belangen in de vraag of de concessie moet worden gewijzigd slechts in uitzonderlijke gevallen tot weigering van de wijziging van de concessie zouden kunnen leiden. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn door verzoekster gesteld noch gebleken.
4. Het standpunt van verzoekster
Verzoekster heeft ter onderbouwing van haar verzoek, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht.
De belangen van verzoekster zijn rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, omdat zij zich op grond van haar statuten ten doel stelt de woon- en leefomgeving van haar leden, allen bewoners van woningen aan de Olympiadelaan, te bevorderen.
Als gevolg van het bestreden besluit zal de route van buslijn 165 zodanig worden gewijzigd dat deze bus niet meer door de wijk, maar over de Olympiadelaan zal gaan rijden. Verzoekster vreest dat hierdoor de verkeersveiligheid, in het bijzonder van de kinderen, en het woongenot van haar leden zal worden aangetast. Bij de bewoners van de Olympiadelaan bestaat, anders dan bij de bewoners van de wijk waardoorheen de bus tot voor kort reed, geen enkele behoefte aan de mogelijkheid van busvervoer.
Het besluit is genomen zonder de noodzakelijke voorbereidingshandelingen te verrichten, als het houden van een verkeersonderzoek, het geven van een financiële onderbouwing en het aantonen van nut en noodzaak bij de wijziging van de busroute.
Verder zijn individueel belanghebbenden niet gehoord middels een inspraakprocedure. Weliswaar is de Reizigersadviesraad geraadpleegd, maar ook andere belanghebbenden, zoals verzoekster, dienen de gelegenheid te krijgen hun mening over die wijziging te geven. Opvallend is daarnaast dat die raad eerst een negatief en vervolgens een positief advies heeft afgegeven.
5. De beoordeling van het verzoek
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 Awb Pro juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van het College op verzoek een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
5.2 De voorzieningenrechter stelt in de eerste plaats vast dat het bestreden besluit van verweerder, zoals hiervoor weergegeven in rubriek 3, er toe strekt het gebied van de, in rubriek 2.3 genoemde, concessie aan het GVB, te wijzigen, zodat het moet worden aangemerkt als een wijziging van de concessie als bedoeld in artikel 20 van Pro de Wet.
De vraag is vervolgens of verzoekster is aan te merken als belanghebbende, in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het betrokken besluit tot wijziging van de concessie aan het GVB. De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt.
Ingevolge het bepaalde bij artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid, van dit wetsartikel, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. Bij de beoordeling of daaraan in dit geval voldaan is acht de voorzieningenrechter het volgende van belang.
Blijkens artikel 2, aanhef en onder 1, van haar statuten stelt verzoekster zich - voor zover hier van belang - ten doel het behartigen van de belangen van haar leden c.q. de bewoners van woningen van de typen King en Queen gelegen aan de Olympiadelaan te Amstelveen, zowel voor wat betreft de afbouw en onderhoud van de betreffende woningen als voor wat betreft de woon- en leefomgeving van haar bewoners.
De voorzieningenrechter acht voorts van belang dat, in dit geding, als hiervoor is overwogen, een besluit tot wijziging van een concessie aan een vervoersonderneming op grond van de Wet aan de orde is. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 15 januari 2003, Awb 01/807, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AE1128, overweegt de voorzieningenrechter dat een besluit tot concessieverlening uitsluitend tot de vervoersonderneming is gericht en vastlegt welke rechten en plichten voor die vervoersonderneming in zijn relatie tot het bestuursorgaan zullen gelden. De voorzieningenrechter ziet geen reden hierover anders te oordelen in een geval als het onderhavige, waarin sprake is van een wijziging van een zodanige concessie. Daaruit volgt naar voorlopig oordeel dat niet snel kan worden aangenomen dat de belangen van derden daarbij zijn betrokken.
In het voorliggende geval kan niet worden vastgesteld dat de belangen van verzoekster rechtstreeks betrokken zijn bij de wijziging van de concessie. Die wijziging heeft immers op zichzelf niet tot gevolg dat de route van buslijn 165 verlegd wordt naar de Olympiadelaan. Weliswaar maakt de concessiewijziging het mogelijk de dienstregeling zodanig vast te stellen dat bedoelde route in voormelde zin wordt verlegd, maar de door verzoekster gevreesde aantasting van het woon- en leefmilieu ter plaatse is niet het rechtstreeks gevolg van die concessiewijziging. Zij vloeit immers voort uit de door de vervoerder vast te stellen dienstregeling. Aldus is sprake van een zodanig ver verwijderd verband tussen het door verzoekster nagestreefde doel en het bestreden besluit dat van een rechtstreeks belang daarbij van verzoekster niet meer kan worden gesproken.
Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat verzoekster niet als belanghebbende bij dit besluit valt te kwalificeren in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, zodat haar bezwaarschrift naar voorlopig oordeel niet-onvankelijk is.
Hieruit volgt dat het door verzoekster gewenste resultaat in de bodemprocedure niet zal kunnen worden bereikt. Het verzoek om een voorlopige voorziening komt mitsdien reeds hierom niet voor inwilliging in aanmerking.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig één der partijen met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de kosten die de andere partij in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.K. Rapmund