Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/904 2 december 2008
23030 In- en uitvoerwet
In- en uitvoervergunning
Uitspraak in de zaak van:
1. Stichting Greenpeace Nederland, te Amsterdam,
2. Stichting Greenpeace Council, te Amsterdam,
3. Stichting VD Amok, te Utrecht,
gemachtigde: mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: drs. S.R. Stein en drs. K.J. Steenbeek, werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken.
Aan dit geding neemt voorts als partij deel:
Urenco Nederland B.V. (hierna: Urenco), te Almelo,
gemachtigde: mr. E.T. Sillevis Smitt, advocaat te Rotterdam.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 november 2007, bij het College per fax binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 oktober 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen een besluit van 9 maart 2007, waarbij aan Urenco vergunning is verleend voor de uitvoer naar Rusland van uranium in de vorm van verarmd uraniumhexafluoride met een maximum van 0,35 % 235 U.
Bij brief van 19 december 2007 hebben appellanten het beroep aanvullend van gronden voorzien.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Urenco heeft bij brief van 21 februari 2008 een zienswijze ingediend.
Op 9 september 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Voor appellanten sub 1 en 2 is tevens verschenen A, voor appellante sub 3 B en voor Urenco C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Pro de In- en uitvoerwet (hierna: de Wet) luidt, voor zover van belang, als volgt:
“1. Indien het belang van de volkshuishouding, van de inwendige of uitwendige veiligheid des lands of van de internationale rechtsorde op zichzelf, dan wel een daarop betrekking hebbende internationale afspraak zulks naar Ons oordeel vereist, kunnen bij algemene maatregel van bestuur, in deze wet verder genoemd invoerbesluit, onderscheidenlijk uitvoerbesluit, regelen worden gesteld ten aanzien van:
a. de invoer of de uitvoer van daarbij aangewezen goederen,
b. de invoer of de uitvoer van goederen, die bestemd zijn voor, of van herkomst of oorsprong zijn uit daarbij aangewezen landen, dan wel een onbekende bestemming, herkomst of oorsprong hebben,
(…)
3. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen onder meer inhouden:
a. een verbod van invoer, onderscheidenlijk uitvoer, zonder vergunning van Onze bij het besluit aangewezen Minister;
(…)”
Ter uitvoering van artikel 2, eerste lid, van de Wet is vastgesteld het In- en uitvoerbesluit strategische goederen (hierna: het Besluit). De van belang zijnde bepalingen van het Besluit luiden als volgt:
“Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. verordening nr. 1334/2000: verordening (EG) nr. 1334/2000 van de Raad van de Europese Unie van 22 juni 2000 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer van producten en technologie voor tweeërlei gebruik (PbEG L 159);
b. (…)
c. Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken.
Artikel 2
1. (…)
2. De uitvoer van goederen, aangewezen in bijlage I bij verordening nr. 1334/2000, zonder communautaire algemene uitvoervergunning bedoeld in artikel 6, eerste lid, van verordening nr. 1334/2000, dan wel zonder vergunning van Onze Minister of zonder geldige, in een andere lidstaat van de Europese Unie afgegeven vergunning, is verboden.
(…)
5. De goederen, bedoeld in het eerste en tweede lid, worden aangemerkt als strategische goederen.”
In de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. (…)
3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Urenco verrijkt uranium van de natuurlijke fractie van 0,7 % 235U naar een laagverrijkte fractie, tussen de 3 % en 5 % 235 U. Daarbij ontstaat verarmd uranium met een fractie van circa 0,3 % 235 U.
- Naar aanleiding van een daartoe door Urenco ingediende aanvraag heeft verweerder bij besluit van 9 maart 2007 op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit aan Urenco vergunning verleend voor de uitvoer vanuit Nederland naar Rusland van 2.521.065 kg verarmd uranium in de vorm van uraniumhexafluoride met een maximum van 0,35 % aan 235 U (hierna: de vergunning).
- Appellanten hebben bij brief van 19 april 2007, aangevuld bij brief van 31 juli 2007, bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de vergunning.
- Op 6 september 2007 heeft een hoorzitting omtrent dit bezwaar plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij bij de vergunning geen belanghebbenden zijn in de zin van artikel 1:2 Awb Pro.
Ten aanzien van appellanten sub 1 en 2 heeft verweerder daartoe overwogen dat niet kan worden gezegd dat zij door de vergunning rechtstreeks in de belangen zijn geraakt die zij volgens hun statutaire doelstelling in het bijzonder behartigen. De statutaire doelstelling van appellanten sub 1 en 2 is: “Het bevorderen van natuurbehoud”. Aan de vergunningsplicht ligt ten grondslag de noodzaak van controle van de uitvoer van goederen voor tweeërlei gebruik tegen de achtergrond van non-proliferatie. Appellanten sub 1 en 2 hebben gesteld dat hun belangen rechtstreeks worden geraakt door de vergunning omdat bij de opslag van nucleair materiaal en gebruik van nucleaire wapens het milieu sterk wordt belast. Voorts hebben zij gesteld dat hun feitelijke werkzaamheden onder andere zijn gericht tegen kernenergie en kernproeven. Er bestaat volgens verweerder echter geen rechtstreeks verband tussen de door appellanten sub 1 en 2 gestelde belangen en het besluit van 9 maart 2007 waarbij de vergunning is verleend. Eventuele problemen met de opslag van verarmd uranium vloeien niet direct voort uit dat besluit, maar uit daarna, door de Russische autoriteiten te nemen besluiten. De milieuschade die zou kunnen ontstaan ten gevolge van het eventuele gebruik van nucleaire wapens die mogelijk vervaardigd zouden kunnen worden uit het onder de in geding zijnde vergunning geleverde uranium, staat in een te ver verwijderd verband met het besluit van 9 maart 2007.
Ten aanzien van appellante sub 3 heeft verweerder overwogen dat haar doelstelling blijkens haar statuten beperkt is tot het door onderzoek en informatievoorziening trachten op gang te brengen van een bewustwordingsproces over oorlog en geweldsstructuren en tot het streven naar een samenleving vrij van militarisme, geweld en onderdrukking. Deze doelstelling gaat naar de mening van verweerder niet zover dat zij tevens omvat het via juridische middelen voorkomen van de export van goederen voor tweeërlei gebruik. Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 november 2005, AB 2005/439, kan niet worden geconcludeerd dat de feitelijke werkzaamheden ook los van de statutaire doelstelling een rechtstreeks belang kunnen aantonen. Overigens hebben de feitelijke werkzaamheden van appellante sub 3, zoals die blijken uit haar website, weliswaar betrekking (gehad) op de proliferatieproblematiek, maar hebben deze werkzaamheden – overeenkomstig de statutaire doelstelling – plaatsgevonden in de vorm van het verzamelen en openstellen van documentatie, gedachtevorming en onderzoek. Daaruit is dan ook geen rechtstreeks belang bij de vergunning af te leiden.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben gesteld dat verweerders conclusie dat zij door de vergunning niet rechtstreeks in hun belangen worden geraakt, onjuist is. Hiertoe hebben zij, uitvoerig gedocumenteerd - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Het verarmd uranium dat op basis van de vergunning naar Rusland mag worden geëxporteerd, is naast een radioactieve, ook een zeer toxische en reactieve stof. De uitvoer van deze stof uit Nederland voor het beheer en gebruik daarvan door derden vergroot dan ook de gevaren die verarmd uranium oplevert voor de menselijke gezondheid en het milieu. Door de uitvoer naar Rusland onttrekt Urenco zich aan de op haar rustende verplichting om afvalstoffen op verantwoorde en transparante wijze te beheren. Tot op heden is onder andere onvoldoende gebleken dat Rusland over veilige opslagfaciliteiten beschikt. Ook is onvoldoende duidelijk welk gebruik de door Urenco in de aanvraag voor de vergunning als eindgebruikers aangemerkte bedrijven van het verarmd uranium zullen maken. De uitvoer van het verarmd uranium brengt dan ook grote risico’s met zich voor het milieu en de menselijke gezondheid. Onduidelijkheid over de omstandigheden waaronder de opslag plaatsvindt en over het eindgebruik maken daarnaast dat niet is uitgesloten dat het verarmd uranium in Rusland of via Rusland voor militaire doeleinden wordt aangewend. Verarmd uranium kan in conventionele wapens worden toegepast en bovendien worden gebruikt voor de productie van materialen, die nodig zijn voor de ontwikkeling van kernwapens.
Feitelijk gevolg van de vergunning is dat gevaarlijke stoffen kunnen worden overgedragen aan en geëxporteerd naar een Russische partij. Behalve over de vergunning moet Urenco hiervoor ook beschikken over een vervoersvergunning op grond van de Kernenergiewet. Zonder vergunning is het buiten Nederland brengen van verarmd uranium niet mogelijk. Er bestaat dan ook geen twijfel over het causale verband tussen de feitelijke gevolgen van de vergunning en de belangen die appellanten sub1 en 2 blijkens hun statuten en feitelijke werkzaamheden behartigen.
Appellanten sub 1 en 2 komen sinds hun oprichting op voor de bescherming van het milieu èn voor vrede en veiligheid in de wereld en voeren sindsdien campagne voor ontwapening. Dit blijkt niet slechts uit hun feitelijke werkzaamheden, maar is ook vastgelegd in de statutaire naam van Greenpeace Nederland en Greenpeace International. In deze naam komt immers tot uitdrukking dat het doel van deze organisaties zowel op het gebied van de bescherming van het milieu als op het gebied van vrede en veiligheid ligt. Anders dan verweerder heeft gesteld, raakt de verlening van de vergunning dan ook rechtstreeks de belangen die appellanten sub 1 en 2 volgens hun statuten en feitelijke werkzaamheden behartigen.
Gelet op de overweging van verweerder in het bestreden besluit, inhoudend dat er naar zijn oordeel geen rechtstreeks verband is tussen de door appellanten sub 1 en 2 gestelde belangen en de strekking van het primaire besluit, is verweerder blijkbaar van oordeel dat het begrip ‘belanghebbende’ in artikel 1:2 Awb Pro het vereiste stelt dat door een belanghebbende in de zin van dit artikel tegen een besluit alleen belangen kunnen worden aangevoerd, waarmee het bestuursorgaan bij het nemen van dat besluit rekening moest houden. In het Nederlandse bestuursprocesrecht geldt ten aanzien van genoemd begrip echter geen relativiteitsvereiste en vindt het specialiteitsbeginsel geen toepassing. Onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, hebben appellanten sub 1 en 2 betoogd dat de belanghebbendheid van een rechtspersoon niet afhangt van de vraag of bij het nemen van een besluit waartegen wordt opgekomen de door die rechtspersoon behartigde belangen een rol hebben gespeeld. Dat milieubelangen geen rol hebben gespeeld bij de verlening van de vergunning, doet er dan ook niet aan af dat de vergunning onder andere het door appellanten sub 1 en 2 behartigde belang van de bescherming van het milieu raakt.
Appellante sub 3 heeft gesteld dat zij door de vergunning eveneens rechtstreeks in haar statutaire belangen wordt geraakt. Gelet op de risico’s voor vrede en veiligheid, die verbonden zijn aan de export en verspreiding van verarmd uranium vormt de vergunning immers een bedreiging voor het streven naar een samenleving, vrij van militarisme en geweld. Dit door appellante sub 3 volgens haar statuten behartigde belang wordt door de export van verarmd uranium rechtstreeks geraakt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen de statutaire doelstelling van appellante sub 3 en de middelen die volgens de statuten zouden kunnen worden ingezet om dat doel te bereiken. Anders dan verweerder heeft gesteld, beperkt de doelstelling zich uitdrukkelijk niet slechts tot het doen van onderzoek en het verstrekken van informatie. Uit de tekst van de statuten blijkt dat het doel veel ruimer is. Nergens blijkt daaruit dat appellante sub 3 het streven naar onder andere een samenleving vrij van militarisme en geweld niet mede zou mogen verwezenlijken door het voeren van een juridische procedure tegen een exportvergunning voor de uitvoer van materialen die voor militair gebruik kunnen worden aangewend. Dat in de statuten onder de middelen waarmee appellante sub 3 haar doelstellingen wil bereiken niet expliciet melding wordt gemaakt van de mogelijkheid om juridische procedures te voeren, doet hieraan niet af. In artikel 1:2, derde lid, Awb is immers niet voorgeschreven dat, om als belanghebbende in de zin van dat artikel te worden aangemerkt, de statuten dienen te bepalen dat het statutaire doel zal worden nagestreefd door het voeren van juridische procedures. In de jurisprudentie wordt een dergelijk vereiste evenmin gesteld. Zo voert Greenpeace Nederland bijvoorbeeld sinds jaar en dag juridische procedures, zonder dat in haar statuten melding wordt gemaakt van dat middel om haar statutaire doelstellingen te verwezenlijken.
Appellante sub 3 stelt dat zij niet alleen volgens haar statuten het belang van een veilige en vreedzame samenleving behartigt, maar ook blijkens haar feitelijke werkzaamheden. Zowel op politiek als op maatschappelijk gebied voert zij acties tegen bewapening en nucleaire proliferatie, zoals blijkt uit de daartoe in het aanvullend beroepschrift neergelegde, uitgebreide omschrijving van haar feitelijke werkzaamheden.
5. Het standpunt van Urenco
Urenco heeft zich gerefereerd aan de in het verweerschrift neergelegde reactie van verweerder op de beroepsgronden van appellanten en daarnaast nog het volgende aangevoerd.
Het criterium van het ‘in het bijzonder behartigde belang’ als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, Awb, betekent dat de doelstelling in de statuten ten opzichte van het behartigde belang niet te ruim of te beperkt mag zijn. Onder verwijzing naar de preambule bij verordening (EG) nr. 1334/ 2000 heeft Urenco gesteld dat daaruit blijkt dat de vergunningplicht in het leven is geroepen ter uitvoering van een doeltreffend gemeenschappelijk controle systeem voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik. Dit is het belang dat appellanten in deze pogen te behartigen. Dit is echter geen belang dat appellanten blijkens hun statuten in het bijzonder behartigen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Met betrekking tot appellanten sub 1 en 2 overweegt het College als volgt.
Uit hetgeen appellanten sub 1 en 2 in bezwaar en beroep naar voren hebben gebracht, leidt het College af dat zij in het kader van hun bezwaren tegen de vergunning opkomen voor belangen op het gebied van de bescherming van het milieu, alsmede voor belangen op het terrein van vrede en veiligheid.
6.1.1 Blijkens hun statuten streven zowel appellante sub 1 als appellante sub 2 als doelstelling na ‘het bevorderen van natuurbehoud’.
Deze doelstelling omvat derhalve niet de belangen op het terrein van vrede en veiligheid waarvoor appellanten in de bezwaarprocedure tegen de vergunning opkomen. Nu een rechtspersoon blijkens het bepaalde in artikel 1:2, derde lid, Awb slechts als belanghebbende kan worden aangemerkt, als wordt voldaan aan de cumulatief in deze bepaling neergelegde eisen met betrekking tot haar doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, kan hetgeen appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd met betrekking tot hun feitelijke werkzaamheden op het terrein van vrede en veiligheid op zich zelf niet leiden tot de conclusie dat zij op grond van deze bepaling als belanghebbenden bij de vergunning moeten worden aangemerkt.
Gelet op de in artikel 1:2, derde lid, Awb genoemde eisen, is de naam van een rechtspersoon niet relevant voor de beantwoording van de vraag of die rechtspersoon belanghebbende is in de zin van genoemde bepaling. Het College gaat derhalve voorbij aan hetgeen appellanten sub 1 en 2 naar voren hebben gebracht met betrekking tot het onderdeel ‘peace’ in de door hen gevoerde naam in relatie met hun feitelijke werkzaamheden op het terrein van vrede en veiligheid.
6.1.2 Naar het oordeel van het College omvat de doelstelling van appellanten sub 1 en 2 wel de belangen op het gebied van de bescherming van het milieu waarvoor zij in de bezwaarprocedure opkomen en is op grond van de gedingstukken aannemelijk dat hun feitelijke werkzaamheden zich uitstrekken over dit gebied.
Dit betekent echter nog niet dat sprake is van belangen die rechtstreeks zijn betrokken bij de vergunning.
Zoals het College reeds eerder heeft overwogen met betrekking tot de toepassing van artikel 1:2, derde lid, Awb hangt het immers van de aard en inhoud van het bestreden besluit en de doelstelling en feitelijke werkzaamheden van de stichting in kwestie af, of een bepaalde stichting in een specifiek geval als belanghebbende moet worden aangemerkt (zie de uitspraak van 21 november 2006, www.rechtspraak.nl, LJN AZ3847).
Gezien de aard en inhoud van de vergunning zijn de belangen op het gebied van de bescherming van het milieu waarvoor appellanten sub 1 en 2 in bezwaar opkomen en die met name zien op milieurisico’s in verband met het beheer en het gebruik van het uit te voeren uranium door derden buiten Nederland, niet rechtstreeks betrokken bij de vergunning.
Het besluit tot het al dan niet verlenen van een vergunning als hier in geding wordt gereguleerd door het ingevolge Verordening (EG) nr. 1334/2000, de Wet en het Besluit geldende wettelijke stelsel ter zake. Zoals blijkt uit de preambule van Verordening (EG) nr. 1334/ 2000 en artikel 2, eerste lid, van de Wet, is dit stelsel naar europees recht gericht op de naleving van internationale verplichtingen en verantwoordelijkheden, met name wat betreft non-proliferatie, van de lidstaten en de Europese Unie door een daartoe noodzakelijk geacht doeltreffend gemeenschappelijk controlesysteem voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik, en daarnaast naar nationaal recht (mede) op de bescherming van het belang van de volkshuishouding, van de inwendige of uitwendige veiligheid van het land of van de internationale rechtsorde op zich zelf, dan wel een daarop betrekking hebbende internationale afspraak.
In het licht van de door deze belangen afgebakende reikwijdte van het geldende wettelijke stelsel en de door verweerder in dat kader te nemen beslissing over het al dan niet verlenen van een vergunning als hier in geding, is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat de door appellanten sub 1 en 2 bedoelde milieurisico’s niet rechtstreeks voortvloeien uit de vergunning. Deze risico’s worden immers bepaald door beslissingen en feitelijk handelen van autoriteiten en derden die buiten Nederland bij het beheer en het gebruik van het uit te voeren verarmd uranium zijn betrokken en derhalve niet door de vergunning.
Voor het vervoer en het buiten Nederlands grondgebied (doen) brengen van het verarmd uranium waarvoor de hier in geding zijnde vergunning is verleend, is een afzonderlijke vergunning krachtens de Kernenergiewet nodig, waarvoor de bij en krachtens die wet geldende voorschriften bepalend zijn. Het College kan appellanten sub 1 en 2 dan ook niet volgen in hun stelling dat zij rechtstreeks worden geraakt in de milieubelangen waarvoor zij in de bezwaarprocedure zijn opgekomen omdat sprake zou zijn van een causaal verband tussen het feitelijk vervoer van verarmd uranium naar Rusland en de hier in geding zijnde vergunning. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat deze belangen in een te verwijderd en dus onvoldoende rechtstreeks verband staan met het besluit waar bij de vergunning aan Urenco is verleend.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder appellanten sub 1 en 2 terecht niet aangemerkt als belanghebbenden en hen terecht niet ontvangen in hun bezwaren.
6.2 Met betrekking tot appellante sub 3 overweegt het College als volgt.
Blijkens artikel 2.1. van haar statuten heeft appellante sub 3 tot doel ‘het streven naar een samenleving vrij van militarisme, geweld en onderdrukking en het trachten van het op gang brengen van een bewustwordingsproces over oorlog en geweldsstructuren’. In artikel 2.2. van haar statuten is bepaald dat appellante sub 3 dit doel tracht te bereiken door het onderzoeken van het verschijnsel oorlog in al haar verschijningsvormen, het beheren van een documentatiecentrum, het beschikbaar stellen van informatie.
Het College is van oordeel dat de doelstelling van appellante sub 3, zoals vastgelegd in artikel 2.1 van haar statuten, onvoldoende concreet en te algemeen is geformuleerd om aan te nemen dat zij door de vergunning rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Ook indien deze doelstelling wordt bezien en uitgelegd in het licht van de in artikel 2.2 van de statuten genoemde middelen waarmee appellante sub 3 haar doel tracht te bereiken, kan dit er niet toe leiden dat de vereiste rechtstreekse betrokkenheid bij de vergunning kan worden aangenomen. Laatstgenoemd artikel bevat blijkens haar bewoordingen immers een limitatieve opsomming van bedoelde middelen, waaronder het gebruik van juridische middelen, zoals het voeren van een bezwaarprocedure op grond van de Awb tegen een vergunning als hier in geding, niet kan worden geschaard.
Nu – zoals hiervoor reeds is overwogen – moet worden voldaan aan de cumulatief in artikel 1:2, derde lid, Awb neergelegde eisen, kan hetgeen appellante sub 3 heeft aangevoerd met betrekking tot haar feitelijke activiteiten, waaronder de omstandigheid dat zij eerder partij is geweest in een procedure bij de civiele rechter tegen de uitvoer van wapens naar Israël, op zich zelf niet leiden tot de conclusie dat zij op grond van deze bepaling als belanghebbende bij de vergunning moeten worden aangemerkt.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat verweerder appellante sub 3 eveneens terecht niet heeft aangemerkt als belanghebbende en haar bezwaarschrift terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
6.3 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. I.C. Hof, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 december 2008.
w.g. C.M. Wolters w.g. I.C. Hof