Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/396 3 juni 2009
29000 Wet op de kansspelen
Uitspraak in de zaak van:
Swiss Leisure Group Holland B.V., te Den Haag, appellante,
gemachtigde: mr. J.A.N. Baas, advocaat te Den Haag,
tegen
de raad van de gemeente Den Haag, verweerder,
gemachtigde: A.M. Christiaans, werkzaam bij de gemeente Den Haag,
aan welk geding tevens als partij deelneemt:
Hommerson’s Sportland B.V., te Den Haag (hierna: Hommerson’s),
gemachtigde: mr. J.L. Vissers, advocaat te 's-Hertogenbosch.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 mei 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 22 mei 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 8 november 2007 tot wijziging van de Verordening op de kansspelen van de gemeente Den Haag niet ontvankelijk verklaard.
Bij brief van 4 juni 2008 heeft Hommerson’s desgevraagd medegedeeld als partij aan het geding te willen deelnemen.
Bij brief van 30 juni 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 23 juli 2008 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en voor het verweer verwezen naar de motivering van het bestreden besluit en het bij de Adviescommissie bezwaarschriften ingediende verweerschrift.
Bij brief van 18 augustus 2008 heeft Hommerson’s een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Op 11 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunt nader hebben toegelicht. Namens appellante is verder verschenen A. Van de kant van Hommersons’ zijn verschenen B en C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is, voor zover hier van belang, als volgt bepaald:
" Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
(…). "
In de Verordening op de kansspelen van de gemeente Den Haag (hierna: Verordening) was, vóór wijziging van de Verordening bij besluit van 8 november 2007, onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 2
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
(…)
Artikel 10
De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. (…);
b. ten gevolge van de vestiging van de speelautomatenhal waarop het verzoek om vergunning betrekking heeft het volgende per gebied maximaal toegestane aantal vestigingen wordt overschreden:
- voor gebied 1, zes speelautomatenhallen;
- voor gebied 2, twee speelautomatenhallen;
- voor gebied 3, één speelautomatenhal.
c. door verlening van de vergunning het hier ter stede maximaal toegestane aantal van acht speelautomatenhallen wordt overschreden;
(…). "
Bij brief van 7 november 2007 hebben burgemeester en wethouders van Den Haag verweerder voorgesteld de Verordening te wijzigen. Dit voorstel is, onder meer, als volgt toegelicht:
" (…) De Haagse binnenstad is nog te eenzijdig op winkelen gericht. In Spuikwartier is een forse toevoeging van het leisureaanbod mogelijk gemaakt. In het plan Spuimarkt is voor dat doel zo'n 25.000 m2 gereserveerd. Naast een multiplexbioscoop, een grote vestiging van Fitness First en een Foodcourt is ruimte voor vestiging van een speelautomatenhal.
De leisure of entertainment functies zijn op de bovenverdiepingen gesitueerd van Spuimarkt. Dit vraagt om de vestiging van sterke formules die in staat zijn om voldoende mensen naar de hogere etages in het gebouw te trekken. Een speelautomatenhal voldoet aan dit criterium. Bovendien wordt gestreefd naar een clustering van formules die elkaar kunnen versterken. De bioscoop en de speelautomatenhal leveren een toegevoegde waarde voor elkaar. Daarbij gelden wel de randvoorwaarden dat het aantal speelautomatenhallen in de stad en het totale volume automaten voor alle hallen tezamen niet mag toenemen.
De eigenaar van het gebouw wil met Hommerson concreet invulling geven aan de leisurefunctie. Omdat Hommerson reeds beschikt over een aantal speelautomatenhallen in de stad is zij – door beëindiging van de exploitatie van een speelautomatenhal in Scheveningen – de enige die in staat is invulling te geven aan de randvoorwaarde dat vestiging van een nieuwe hal in de Spuimarkt niet mag leiden tot uitbreiding van het in de verordening op de kansspelen (hierna: verordening) opgenomen maximum aantal van acht voor de hele stad.
De verordening kent tevens een maximum per gebied (maximaal zes in Scheveningen-Bad, maximaal twee in het centrum en één in Kijkduin/Ockenburg). Het maximum in het centrum is bereikt, door één hal aan het Spui 10 en één aan de Dagelijkse Groenmarkt 37. Om bovengenoemde ontwikkeling mogelijk te maken moet dus de verordening op dit punt worden aangepast. Het college wil hieraan medewerking verlenen door het maximum aantal speelautomatenhallen in het centrum op te hogen naar drie, onder gelijktijdige vermindering van het toegestane aantal in Scheveningen naar vier. Voor wat betreft de randvoorwaarde ten aanzien van het volume heeft Hommerson aangegeven dat in een aantal hallen het aantal automaten zodanig zal worden verminderd dat het totale volume gelijk blijft. De vergunningen voor genoemde speelautomatenhallen zullen ingetrokken, respectievelijk aangepast worden. Hommerson heeft hiervoor inmiddels de aanvragen ingediend. "
Bij besluit van 8 november 2007 (hierna: Besluit) heeft verweerder het voorstel overgenomen en, voor zover hier van belang, artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening als volgt gewijzigd:
" b. ten gevolge van de vestiging van de speelautomatenhal waarop het verzoek om vergunning betrekking heeft het volgende per gebied maximaal toegestane aantal vestigingen wordt overschreden:
- voor gebied 1, vier speelautomatenhallen;
- voor gebied 2, drie speelautomatenhallen;
- voor gebied 3, één speelautomatenhal. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een speelautomatenhal in het centrum van Den Haag. Hommerson’s exploiteert speelautomatenhallen in het centrum van Den Haag en in Scheveningen.
- Bij het Besluit van 8 november 2007 heeft verweerder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening gewijzigd in die zin, dat het maximaal toegestane aantal vestigingen van speelautomatenhallen voor gebied 2 (centrum) is verhoogd van twee naar drie, en voor gebied 1 (Scheveningen-bad) is verminderd van zes naar vier.
- In het Besluit heeft verweerder bepaald dat de wijziging van de verordening in werking treedt op de dag na bekendmaking. Deze wijziging is op 28 november 2007 in de rubriek gemeenteberichten van het plaatselijk huis-aan-huisblad “de Posthoorn” gepubliceerd.
- Bij brief van 19 december 2007, aangevuld bij brief van 5 februari 2008, heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 11 maart 2008 heeft in het kader van de behandeling van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden voor de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Den Haag (hierna: de commissie).
- Op 8 april 2008 heeft de commissie aan verweerder geadviseerd het bezwaar niet ontvankelijk te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie niet-ontvankelijk verklaard. In het advies wordt, samengevat weergegeven, als volgt overwogen.
Verweerder heeft in de Verordening de mogelijkheid om binnen de gemeente Den Haag een speelautomatenhal te exploiteren beperkt tot een drietal gebieden. Het Besluit heeft geen wijziging gebracht in de aanwijzing van deze gebieden. Met het Besluit is beoogd geen wijziging aan te brengen in het totale aantal speelautomatenhallen.
Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, juncto artikel 7:1 van Pro de Awb kan tegen een algemeen verbindend voorschrift geen bezwaar worden gemaakt. Het Besluit van verweerder, dat strekt tot wijziging van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening, is een algemeen verbindend voorschrift. In dit artikel is geregeld hoeveel vergunningen er per aangewezen gebied zijn toegestaan. Deze bepaling bevat een zelfstandige normstelling en leent zich voor herhaalde toepassing.
4. Het standpunt van appellante
Verweerder heeft ten onrechte het Besluit als algemeen verbindend voorschrift aangemerkt en om die reden het bezwaar van bezwaar appellante niet-ontvankelijk verklaard. De bepaling die door het Besluit wordt gewijzigd, maakt weliswaar in theorie onderdeel uit van een algemene regel en richt zich tot een onbepaalde groep van personen, maar feitelijk is dat niet het geval. Zoals blijkt uit het voorstel aan verweerder, vindt de uitbreiding van de capaciteit in het centrum slechts plaats ten behoeve van Hommerson’s, waarbij deze wat verweerder betreft alleen door Hommerson’s kan worden gerealiseerd, en alleen op de locatie Spuimarkt. Door de expliciete overweging dat de wijziging plaatsvindt ten behoeve van Hommerson’s en dat de nieuwe vergunning aan Hommerson’s verleend dient te worden, in ruil voor een in te leveren vergunning in Scheveningen, geeft verweerder het besluit een beschikkingskarakter en niet het karakter van een algemeen verbindend voorschrift.
Met de wijziging van de Verordening wordt geen zelfstandige normstelling beoogd of bereikt. Deze wijziging moet daarom worden gezien als een beschikking die tot Hommerson’s is gericht, en niet als een algemeen verbindend voorschrift.
5. Het standpunt van Hommerson’s
Hommerson’s voert aan dat volgens de jurisprudentie de bevoegdheid van verweerder niet verder gaat dan het vaststellen van de Verordening en de vergunningverlening een autonome bevoegdheid betreft van de burgemeester van Den Haag. Het standpunt van appellante dat geen sprake is van een bundel beschikkingen, maar van een individuele beschikking die enkel is gericht op de verplaatsing van Hommerson’s naar het Spui, is niet juist. De Verordening is niet geschreven voor Hommerson’s; deze heeft ook geen enkele invloed op het mogen exploiteren op een bepaalde plek.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Het geschil betreft de vraag of verweerder het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk heeft geacht, op de grond dat het besluit tot wijziging van de Verordening als algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt, waartegen geen bezwaar openstaat.
6.2 Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. De wijziging van de Verordening betreft een naar buiten werkende, voor alle daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. De regel bevat een zelfstandige normstelling, is van toepassing op een in beginsel onbepaalde groep rechtssubjecten en leent zich voor herhaalde toepassing. Iedere aanvraag om een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal zal immers aan artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening, zoals dit thans luidt, dienen te worden getoetst. De grief van appellante dat de wijziging, niettegenstaande de vorm waarin deze is gegoten, moet worden aangemerkt als een tot Hommersons’ gerichte beschikking treft dus geen doel. De omstandigheid dat de wijziging van de Verordening rechtstreeks verband houdt met een ondernemersplan van Hommerson’s, zoals in het raadsvoorstel van 7 november 2007 is omschreven, kan niet tot een ander oordeel leiden. Verweerder is dan ook op goede gronden tot de slotsom gekomen dat tegen de wijziging van de Verordening geen bezwaar openstaat.
6.3. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos