Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 02/1823 19 mei 2009
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.M. Kroon, advocaat te Wageningen,
tegen
de Directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. B.M. Kleijs, werkzaam bij het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 6 november 2002, bij het College binnengekomen op 7 november 2002, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 oktober 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gericht tegen het besluit van 28 maart 2001 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder met toepassing van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) en het Besluit verdachte dieren (hierna: Besluit), de evenhoevige dieren van appellante verdacht verklaard van besmetting met mond- en klauwzeer (hiern: mkz) en heeft verweerder op grond van de Gwd een aantal maatregelen opgelegd respectievelijk aangezegd, waaronder doding van de dieren.
Bij brieven van 6 december 2002 en 17 februari 2003 heeft appellante de gronden van het beroepschrift ingediend respectievelijk aangevuld.
Bij brief van 8 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij griffiersbrieven van 28 mei 2003, 5 april 2006 en 11 april 2007 is partijen te kennen gegeven dat de behandeling van het beroep is aangehouden (-) in verband met het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie), hetgeen is geschied bij uitspraken van 7 januari 2003 (<www.rechtspraak.nl> LJN AF2741) en 18 januari 2005 (<www.rechtspraak.nl> LJN AS3610) in vergelijkbare zaken, alsmede (-) in verband met afdoening van die zaken door het College na beantwoording van deze vragen. Deze afdoening heeft plaatsgevonden bij uitspraken van 27 januari 2006 (<www.rechtspraak.nl> LJN AV1456) en 9 september 2008 (<www.rechtspraak.nl> LJN BF0067), waarna de behandeling van het beroep van appellante is voortgezet.
Op 4 november 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Voorts is voor appellante verschenen A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de preambule van Richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer (Pb 1985, L315, blz. 11; hierna: Richtlijn 85/511/EEG) is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende dat één van de taken der Gemeenschap op veterinair gebied erin bestaat de gezondheidstoestand van de veestapel te verbeteren om tot een hogere rentabiliteit van de veehouderij te komen;
Overwegende dat mond- en klauwzeer zich bij het uitbreken meteen kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte en zulke verwikkelingen veroorzaakt, dat de rentabiliteit van de veehouderij in herkauwers en varkens ernstig in het gedrang kan komen;
Overwegende dat, zodra de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden getroffen om de ziekte onmiddellijk doeltreffend te kunnen bestrijden nadat bevestiging van het vermoeden is verkregen (…)
Overwegende dat verbreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door een scherp toezicht op de verplaatsingen van de dieren en op het gebruik van mogelijk besmette stoffen, en eventueel door inenting;
(…)
Overwegende dat de bij deze richtlijn ingestelde regeling een experimenteel karakter heeft en aan de hand van de ontwikkeling van de situatie opnieuw moet worden bekeken,"
In de preambule van Richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990 tot wijziging van onder meer Richtlijn 85/511/EEG (Pb 1990, L224, blz. 13; hierna: Richtlijn 90/423/EEG), is onder meer overwogen:
"Overwegende dat, met het oog op de voltooiing van de interne markt per 1 januari 1993, de communautaire maatregelen die reeds zijn vastgesteld om mond- en klauwzeer in de Gemeenschap te bestrijden, moeten worden gewijzigd; dat het absoluut noodzakelijk is dat in de gehele Gemeenschap een eenvormig beleid wordt ingevoerd;
Overwegende dat uit een door de Commissie uitgevoerde studie inzake de bestrijding van mond- en klauwzeer is gebleken dat een niet-vaccinatiebeleid voor de Gemeenschap als geheel de voorkeur verdient boven een vaccinatiebeleid; (…)
Overwegende dat uit de studie van de Commissie over het toekomstige communautaire beleid inzake vaccinatie duidelijk is gebleken dat vanaf een bepaalde datum de vaccinatie tegen deze ziekte officieel moet worden stopgezet en dat die stopzetting vergezeld moet gaan van een beleid waarbij besmette dieren systematisch worden afgemaakt en afgevoerd voor destructie ("stamping out");
(…)
Overwegende dat het in extreme situaties waarin de epizoötie zich op grote schaal dreigt te verspreiden, noodzakelijk kan zijn noodvaccinaties uit te voeren; (…)"
De artikelen 1, 2, 4, 5 en 16 Richtlijn 85/511/EEG, zoals deze zijn gewijzigd bij Richtlijn 90/423/EEG, luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
In deze richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer, ongeacht de betrokken virussoort, moeten worden toegepast.
Artikel 2
Voor deze richtlijn (…) wordt verstaan onder:
(…)
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop;
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden, of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die -volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen- rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus.
Artikel 4
1. De Lid Staten zien erop toe dat, wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden, onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
- alle dieren van alle categorieën voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf te tellen en voor iedere categorie het aantal dieren aan te geven dat reeds gestorven is dan wel mogelijk besmet is; bij de telling moeten ook de dieren in aanmerking worden genomen die in de periode van verdenking geboren en gestorven zijn; de gegevens van deze telling moeten op verzoek worden overgelegd en kunnen bij elke inspectie worden gecontroleerd,
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden,
- te verbieden dat voor de ziekte vatbare dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht,
- te verbieden dat andere soorten dieren in of buiten het bedrijf worden gebracht, tenzij de bevoegde autoriteit daartoe vergunning heeft verleend,
- te verbieden dat vlees of kadavers van voor de ziekte vatbare dieren alsmede diervoeders, gereedschap, voorwerpen of andere stoffen, zoals wol of afval, welke mond- en klauwzeer kunnen overbrengen, buiten het bedrijf worden gebracht, behoudens toestemming van de bevoegde autoriteit,
- te verbieden dat melk buiten het bedrijf wordt gebracht (…),
- het verkeer van personen komende van of gaande naar het bedrijf afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit,
- de toegang tot of het verlaten van het bedrijf van voertuigen afhankelijk te stellen van een vergunning van de bevoegde autoriteit, die de voorwaarden vaststelt om verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te voorkomen,
- geëigende ontsmettingsmiddelen te gebruiken bij de in- en uitgangen van de stallen van de voor ziekte vatbare dieren en van het bedrijf,
- een epizoötiologisch onderzoek uit te voeren overeenkomstig de artikelen 7 en 8.
(…)
Artikel 5
Zodra is bevestigd dat zich in een bedrijf een of meer dieren als omschreven in artikel 2, onder c), bevinden, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit de volgende maatregelen neemt:
1. de officiële dierenarts neemt de passende monsters of laat deze nemen met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea;
2. naast de in artikel 4, lid 1, genoemde maatregelen, worden onverwijld de volgende maatregelen getroffen:
- worden alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf onder officieel toezicht ter plaatse afgemaakt, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
- worden voornoemde dieren, na het afmaken, onder officieel toezicht vernietigd, op zodanige wijze dat alle gevaar voor verspreiding van het mond- en klauwzeervirus kan worden voorkomen,
(…)
3. de onder 1 bedoelde bepalingen kunnen buiten werking worden gesteld wanneer een secundaire besmettingshaard optreedt die epidemiologisch is verbonden met een primaire besmettingshaard waarvoor reeds monsters zijn genomen;
4. de bevoegde autoriteit kan de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd.
Artikel 16
1. In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de Voorzitter van het (…) Permanent Veterinair Comité, hierna het "Comité" te noemen, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een Lid-Staat, onverwijld in bij het Comité.
2. De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het Comité brengt binnen de twee dagen advies uit over dit ontwerp. Het Comité spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel 148, lid 2, van het Verdrag is voorgeschreven voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de Lid-Staten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De Voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
3. De Commissie stelt de maatregelen vast en legt deze onmiddellijk ten uitvoer wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het Comité. Wanneer zij hiermee niet in overeenstemming zijn of wanneer het Comité geen advies heeft uitgebracht, doet de Commissie onverwijld een voorstel aan de Raad betreffende de te nemen maatregelen. De Raad stelt de maatregelen vast met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
Indien de Raad binnen een termijn van 15 dagen na de indiening van het voorstel geen maatregelen heeft genomen, stelt de Commissie de voorgestelde maatregelen vast en legt zij deze onmiddellijk ten uitvoer, behalve wanneer de Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken."
Artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1990, L224, blz. 29; hierna: Richtlijn 90/425/EEG), luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 10
1. Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied van de in Richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De Lid-Staat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
(…)"
Zowel in de preambule van Beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001, houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van Pro Richtlijn 85/511/EEG (Pb 2001, L88, blz. 21) als in de preambule van Beschikking 2001/279/EG van de Commissie van 5 april 2001 (Pb 2001, L96, blz. 19), waarbij eerstgenoemde beschikking is gewijzigd, is onder meer overwogen:
"Deze beschikking heeft ten doel vast te stellen onder welke voorwaarden Nederland noodvaccinatie mag toepassen"
De Gwd luidde ten tijde hier van belang onder meer als volgt:
"Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
a. vee;
(…)
4. Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald wanneer dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt.
Artikel 17
1. Onze Minister kan hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, bevelen dat dieren die door een besmettelijke dierziekte kunnen worden aangetast, daartegen op een door hem te bepalen wijze voorbehoedend worden behandeld, worden gemerkt, worden opgesloten of aangelijnd, dan wel voor die dieren andere maatregelen bevelen ter
voorkoming van overbrenging van besmetting.
(…)
Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester (…) zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
3. In spoedeisende gevallen neemt de in het eerste lid bedoelde ambtenaar deze maatregelen zelf en stelt hij de burgemeester daarvan onmiddellijk in kennis.
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde Pro maatregelen kunnen zijn:
(…)
f. het doden van zieke en verdachte dieren;
(…)
j. het behandelen van dieren op een door Onze Minister aangegeven wijze.
(…)
Artikel 24
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar stelt het tijdstip vast waarop de verdenking is ontstaan dat een dier lijdt aan een besmettelijke dierziekte alsmede het tijdstip waarop deze verdenking eindigt.
2. De in het eerste lid bedoelde tijdstippen worden schriftelijk ter kennis van de houder van het bedreffende dier gebracht. (…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
Artikel 111
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter uitvoering van krachtens het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap vastgestelde verplichtingen inzake onderwerpen waarop deze wet van toepassing is, regelen worden gesteld waarbij kan worden afgeweken van bepalingen van deze wet."
In artikel 2, aanhef en onder b, van de Regeling aanwijzing besmettelijke dierziekten (Staatscourant 1996, 61; ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatscourant 1999, 187) is mond- en klauwzeer aangewezen als besmettelijke dierziekte bij vee als bedoeld in artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gwd.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit (Staatsblad 1994, 731, ten tijde hier van belang laatstelijk gewijzigd als gepubliceerd in Staatsblad 1998, 667) worden dieren als verdachte dieren aangemerkt, indien de aangewezen ambtenaar redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de desbetreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 28 maart 2001 heeft verweerder appellante medegedeeld dat alle evenhoevige dieren op het bedrijf op grond van artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit met ingang van deze datum als verdacht van besmetting met mond- en klauwzeer (hierna: mkz) worden aangemerkt, omdat in de omgeving van het bedrijf van appellante een bedrijf is gelegen waarop een geval van mkz is vastgesteld, zodat niet kan worden uitgesloten dat de dieren op het bedrijf van appellante in de gelegenheid zijn geweest te worden besmet met mkz.
- Het bedoelde bedrijf - het zogenoemde primaire bedrijf van D - is gelegen op een afstand van minder dan twee kilometer (1112 meter) van het bedrijf van appellante.
- Ten aanzien van dit primaire bedrijf is in een faxbericht van 27 april 2001 van ID-Lelystad B.V. (hierna: ID Lelystad) gericht aan verweerder het volgende vermeld.
" (...)
Monsters aangeboden via RVV aan ID Lelystad
Bedrijf:
D
UBN: *
Monsters ingestuurd op naam van bovengenoemd bedrijf zijn POSITIEF bevonden in de IDAS ELISA voor mond- en klauwzeer.
(...)
Monster 1 blaarwand Positief
(...)"
- In genoemd besluit van 28 maart 2001 heeft verweerder een aantal maatregelen genomen, waaronder het met toepassing van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd doden van de verdachtverklaarde dieren.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 april 2001 een bezwaarschrift ingediend. Bij brief van 26 april 2001 heeft appellante de gronden van het bezwaarschrift aangevuld.
- Bij brief van 15 juni 2001 heeft verweerder appellante medegedeeld dat de verdenking dat de dieren van appellante lijden aan besmetting met mkz op 15 juni 2001 is geëindigd.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het in het primaire besluit ingenomen standpunt dat de verdachtverklaring van de dieren van appellante is gestoeld op het feit dat op een bedrijf in de omgeving van het bedrijf van appellante een geval van mkz is vastgesteld, gehandhaafd.
Het beleid bij bestrijding en voorkoming van mkz is erop gericht om het virus met name in de beginfase zo snel mogelijk te elimineren. Het mkz-virus kan zich razendsnel over een veestapel verspreiden zowel door de lucht als door directe en indirecte contacten. Het zeer besmettelijke karakter van het virus, gecombineerd met de zeer heftige ziekteverschijnselen kan zeer grote gevolgen hebben.
Na de eerste uitbraak van mkz is in eerste instantie gekozen om in de onmiddellijke omgeving van bedrijven waar de aanwezigheid van mkz werd vastgesteld over te gaan tot ruiming van alle evenhoevige dieren binnen een straal van één kilometer van het betreffende bedrijf. Deze maatregel bleek vanwege het zeer besmettelijke karakter van het virus echter al snel onvoldoende. Er bleven zich uitbraken voordoen buiten de straal van deze kilometer. De straal waarbinnen geruimd moest worden is daarom verruimd naar twee kilometer. Ongeveer veertien dagen na de eerste uitbraak bleek zelfs dat ook die maatregel onvoldoende was om verspreiding van het mkz-virus in het gebied Noord-Veluwe te voorkomen. Epidemiologen achtten het risico groot dat massale uitbraken in dit gebied zouden gaan optreden. Het geldende beleid om in gebieden van twee kilometer rond een besmet bedrijf te vaccineren en te ruimen werd niet meer als voldoende beoordeeld om de ziekte in te dammen. Hierbij komt dat de incubatietijd van het mkz-virus lang is (tien tot veertien dagen) waardoor tijdige opsporing van besmette bedrijven extra wordt bemoeilijkt. Bij niet tijdig ingrijpen bestond de kans op exponentiële vermeerdering van besmette bedrijven, terwijl deze vermeerdering dus reeds plaats zou kunnen vinden voordat duidelijk is dat een bedrijf besmet is.
Voorts stelt verweerder dat artikel 13, eerste lid, Richtlijn 85/511/EEG als uitgangspunt moet worden genomen bij de beantwoording van de vraag of ter bestrijding van mkz dieren geruimd moeten worden of kan worden volstaan met vaccinatie en dat dit artikel het gebruik van mkz-vaccins verbiedt. De verplichting tot preventieve doding van besmette dieren op een bedrijf, alsmede de bevoegdheid tot preventieve doding van dieren op mogelijk besmette aangrenzende bedrijven is geregeld in artikel 5 Richtlijn Pro 85/511/EEG.
Bedoeld artikel 13 biedt Pro weliswaar de mogelijkheid tot noodvaccinatie over te gaan, doch deze mogelijkheid is door de Europese Commissie met de beschikkingen van 27 maart 2001 en 5 april 2001 aan strikte voorwaarden gebonden. De mogelijkheid van beschermend vaccineren, die laatstgenoemde beschikking bood, bestond voorts ten tijde van het primaire besluit van 28 maart 2001 niet.
Verweerder voert voorts aan dat bij alle bedrijven waar is gevaccineerd steekproefsgewijs serologische monsters zijn genomen. De testuitslagen van deze monsters zeggen niets over de niet bemonsterde dieren. Dit is in het bijzonder van belang bij een recente besmetting op een bedrijf, omdat dan nog geen sprake is van klinische verschijnselen en het virus zich nog niet over de veestapel heeft kunnen verspreiden, waardoor de besmetting nog beperkt is tot één of enkele dieren. Daar komt bij dat de vorming van antistoffen tegen het virus eerst vijf dagen na het infectiemoment plaatsvindt. Tevens is mogelijk dat de dieren besmet worden in de eerste dagen na vaccinatie. Pas vanaf tien tot veertien dagen na de vaccinatie is de opbouw van antilichamen en daarmee de bescherming van het gevaccineerde dier tegen het virus optimaal.
In dit verband wijst verweerder voorts op de mogelijke aanwezigheid van carrierdieren. Dit zijn dieren die voor of vlak na vaccinatie besmet zijn geraakt, zelf beschermd zijn en geen klinische verschijnselen vertonen, maar wel drager kunnen zijn van het virus. Deze dieren kunnen de oorzaak van nieuwe infecties zijn, waarbij van belang is dat het virus zich lange tijd (maanden) in een carrierdier kan verschuilen.
Doordat in de omgeving van het bedrijf van appellante zeer veel virus aanwezig was, was het risico groot dat gedurende de vaccinatiecampagne in dit gebied, bij één of meer bedrijven carriers zouden ontstaan. Het feit dat gevaccineerde dieren geen klinische verschijnselen vertonen en de besmetting evenmin door middel van een bloedtest kan worden vastgesteld maakt het risico dat een carrier vormt nog groter. In verband met de mogelijke aanwezigheid van carrierdieren blijven doorgaans gedurende twaalf maanden na de laatste vaccinatie beperkingen en voorwaarden gelden. Pas als twaalf maanden na de laatste vaccinatie geen nieuwe uitbraak heeft plaatsgevonden, is voldoende zeker dat zich geen carrierdieren in het vaccinatiegebied bevinden.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de aan appellante ingevolge de Gwd toekomende schadevergoeding niet in onderhavige procedure aan de orde is.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft samengevat weergegeven het volgende aangevoerd.
Het door verweerder gevoerde beleid ten aanzien van de bestrijding van mkz, waarbij gezonde en gevaccineerde dieren zijn gedood, acht appellante onjuist, buitenproportioneel en onevenredig. Verweerder had een grotere terughoudendheid moeten betrachten. Volgens appellante was het beter geweest als verweerder had gekozen voor vaccinatie. In dit verband wijst appellante op het nieuwe draaiboek MKZ waarin het besmette bedrijf wordt geruimd en de dieren op de overige bedrijven worden geënt.
Appellante voert voorts aan dat de periode tussen het besluit tot verdachtverklaring en de daadwerkelijke ruiming dusdanig lang is dat de incubatietijd - redelijkerwijs is dat een periode van drie weken - is verstreken. Voorts was ten tijde van de ruiming de periode van verdachtverklaring van 21 dagen verstreken. De ruiming van de dieren van appellante, waarvan overigens vast staat dat zij niet besmet zijn geweest met mkz, was niet meer opportuun en heeft zonder noodzaak plaatsgevonden. Appellante wijst erop dat zes kalveren zijn geboren voor het besluit tot verdachtverklaring. Deze dieren, de zogenaamde verraderdieren, die niet zijn geënt en kunstmelk hebben ontvangen, zijn niet ziek geworden. Het bedrijf van appellante kon ook niet op een andere manier besmet raken. Het is immers gedurende de periode na de verdachtverklaring volledig afgesloten geweest voor de buitenwereld, waarbij komt dat het bedrijf van appellante als laatste bedrijf in die regio is geruimd. Bovendien speelt in het geval van appellante geen exportbelang. Het bedrijf van appellante is immers een melkveehouderij.
Voorts is verweerder gehouden de schade die appellante heeft geleden te vergoeden. Volgens appellante is sprake van ontneming van eigendom.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geding staat centraal de vraag of verweerder terecht heeft besloten tot verdachtverklaring van de evenhoevige dieren op het bedrijf van appellante en tot het (doen) treffen van de maatregel tot doding van deze dieren. Bij deze vraag dient in beginsel te worden uitgegaan van de ten tijde van de primaire besluitvorming geldende regelgeving en de feiten en omstandigheden die toentertijd bekend waren, dan wel bekend hadden behoren te zijn.
5.2 Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder f, Gwd mogen alleen zieke en verdachte dieren worden gedood. Krachtens artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit is de taak van verweerder te beoordelen of er redenen zijn aan te nemen dat een dier in de gelegenheid is geweest te worden besmet. Gezien de bewoordingen van deze bepaling is bij de rechterlijke toetsing van een beoordeling in evenbedoelde zin aan de orde of verweerder in redelijkheid tot het desbetreffende oordeel heeft kunnen komen.
5.3 Het College stelt vast dat, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, verweerder de dieren van appellante verdacht van besmetting met mkz heeft verklaard, omdat deze dieren zich bevonden binnen een straal van twee kilometer rond het bedrijf van D - het zogenoemde primaire bedrijf -, van welk bedrijf ingestuurde monsters, blijkens meergenoemd faxbericht van 27 april 2001 van ID Lelystad, positief zijn bevonden in de IDAS ELISA voor mond- en klauwzeer. Voor de beoordeling of verweerder redelijkerwijs heeft kunnen besluiten tot verdachtverklaring van de dieren van appellante dient eerst de vraag te worden beantwoord of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de dieren op het primaire bedrijf waren besmet met mkz-virus.
Deze vraag wordt bevestigend beantwoord. Gelet op bedoeld faxbericht van 27 april 2001 is aannemelijk dat zich op het primaire bedrijf dieren bevonden die besmet waren met mkz. Op grond hiervan heeft verweerder terecht geoordeeld dat sprake was van 'besmette' dieren als bedoeld in artikel 2, onder c) van Richtlijn 85/511/EEG, en ten aanzien van die dieren de door artikel 5 van Pro deze richtlijn voorgeschreven maatregel van doding moest worden toegepast.
5.4 Het College is voorts - overeenkomstig hetgeen eerder is overwogen onder meer in zijn uitspraak van 7 januari 2003 AWB 01/1068 (<www.rechtspraak.nl> LJN AF2741) - van oordeel dat verweerder, gegeven de aanwezigheid van een besmetting met mkz-virus op het primaire bedrijf, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de dieren van appellante in de gelegenheid zijn geweest om met dit virus te worden besmet. Hierbij heeft het College in aanmerking genomen dat deze dieren zich ten tijde van het primaire besluit binnen een straal van twee kilometer rond het primaire bedrijf bevonden, alsmede dat binnen deze straal volgens het door verweerder in het kader van diens beleid ingenomen standpunt, gelet op het uiterst besmettelijke karakter van het mkz-virus en de omstandigheid dat het virus zich snel en op verschillende manieren kan verspreiden, een verhoogd risico bestond op besmetting van andere dieren met mkz-virus. Het College acht dit beleid dan ook, anders dan appellante stelt, niet onevenredig of buitenproportioneel.
Aangezien verweerder de dieren van appellante terecht als verdacht met mkz heeft aangemerkt, was hij ingevolge de Gwd bevoegd te besluiten tot doding van deze dieren.
In dit verband overweegt het College voorts - daargelaten de omstandigheid dat de mogelijkheid van noodvaccinatie (zowel beschermend als suppressief) ten tijde van het nemen van het primaire besluit niet bestond - onder verwijzing naar hetgeen hierover is overwogen in zijn uitspraak van 7 januari 2003 AWB 02/242 (<www.rechtspraak.nl>, LJN AF2740) het volgende. De Commissie heeft in Beschikking 2001/279/EG de voorwaarden vastgesteld waaronder Nederland bevoegd is runderen in een gebied van ongeveer 25 kilometer rond Oene beschermend te vaccineren. Zodanig vaccineren impliceert - anders dan bij supressieve vaccinatie die wordt gevolgd door het doden van alle gevaccineerde dieren - het in leven laten van de gevaccineerde dieren. In het arrest van 12 juli 2001 (C-189/01, Jippes Jur. blz. I-5689) heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking kunnen aantasten en dat de beschikking, voorzover daarbij wordt bepaald dat dieren ondanks vaccinatie moeten worden gedood, een toereikende rechtsgrondslag heeft. Andere feiten of omstandigheden die de geldigheid van deze beschikking zouden kunnen aantasten dan die welke in genoemd arrest door het Hof van Justitie in aanmerking zijn genomen, zijn niet gesteld of aannemelijk gemaakt. De toenmalige minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft bij brief van 10 april 2001, gericht aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal uiteen gezet dat het onwenselijk was gebruik te maken van de door de Commissie geboden keuzemogelijkheid om gevaccineerde runderen in leven te laten, zulks gelet op de strenge voorwaarden die de Commissie had gesteld met betrekking tot beschermende vaccinatie en de daaruit voortvloeiende veterinaire en economische consequenties, alsmede de gevolgen daarvan voor het dierenwelzijn. De minister heeft daarbij, onder vermelding van de door hem van belang geachte feiten en omstandigheden en van de door hem in aanmerking genomen argumenten, te kennen gegeven dat aan de keuze van beschermende vaccinatie bezwaren zijn verbonden. De minister heeft uiteindelijk besloten geen gebruik te maken van de bij genoemde beschikking geboden keuzemogelijkheid.
5.5 Het College ziet in verband met het geheel van terzake dienende feiten en omstandigheden geen grond voor het oordeel dat verweerder met betrekking tot het onderhavige geval een onjuiste waardering en afweging heeft toegepast. Naar het oordeel van het College kan niet staande worden gehouden dat de voor appellante uit het besluit tot doding voortvloeiende nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met dit besluit te dienen doelen. Appellante miskent naar het oordeel van het College voorts dat uit het betoog van verweerder volgt dat in beginsel ieder verdacht dier, ongeacht of het is gevaccineerd of niet, dat in leven zou worden gelaten een risico vormde voor verdere verspreiding van mkz. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had dienen te oordelen dat de verdacht verklaarde dieren van appellante geen relevant veterinair risico (meer) vormden. Dat de verraderkalveren niet ziek zijn geworden en dat voor het bedrijf van appellante geen exportbelang speelt, kan daaraan gelet op het vorenstaande niet af doen.
De voorts in dit verband geponeerde stelling van appellante dat de incubatietijd van 21 dagen ten tijde van het doden van de dieren was verstreken, leidt evenmin tot een ander oordeel. Het College overweegt - onder verwijzing naar zijn eerdervermelde uitspraak van 7 januari 2003 - dat, aangezien verweerder binnen 21 dagen na het nemen van het besluit tot verdachtverklaring van de dieren van appellante een aanvang heeft gemaakt met de uitvoering van het besluit waarvan vaccinatie en doding onlosmakelijk met elkaar verbonden bestanddelen vormen, het termijnvoorschrift van artikel 5, eerste lid, van het Besluit geen beletsel kon vormen voor de verdere uitvoering van dit besluit, waartoe verweerder ingevolge het gemeenschapsrecht gehouden was.
5.6 Appellante heeft voorts gesteld dat het besluit tot het treffen van de in het geding zijnde maatregelen onrechtmatig moet worden geacht, aangezien daarbij geen adequate vergoeding in het vooruitzicht is gesteld van de onevenredige schade die eenzijdig drukt op een beperkte groep justitiabelen.
Het College overweegt dienaangaande - onder verwijzing naar hetgeen hierover reeds is overwogen in meergenoemde uitspraak van 7 januari 2003 - dat de artikelen 85 tot en met 91 Gwd voorzien in afzonderlijke besluiten inzake het verstrekken van tegemoetkomingen in schade die wordt geleden door maatregelen als bedoeld in artikel 22 Gwd Pro. De wetgever heeft ervoor gekozen deze tegemoetkomingsregeling toe te passen naast het nemen van besluiten over maatregelen als voorzien in artikel 22 Gwd Pro. Deze splitsing impliceert, mede gelet op artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) dat bij de beoordeling van het thans bestreden besluit, waarbij het verstrekken van een tegemoetkoming niet aan de orde is, voormelde beroepsgronden van appellante niet aan de orde kunnen komen.
5.7 Gelet op het vorenstaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2009.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen