Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/554 27 augustus 2009
5196 Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A & B & C, te D, gemeente E, appellante,
gemachtigde: mr. L.J.L. Heukels, advocaat te Haarlem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.M. de Jong, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 30 juli 2007, bij het College binnengekomen op 31 juli 2007, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 13 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen zijn besluit van 22 november 2005 tot het onder toezicht plaatsen van alle op dat moment op het bedrijf van appellante aanwezige runderen. Tevens heeft verweerder bij dit besluit beslist op de bezwaren van appellante tegen vier besluiten van respectievelijk 28 december 2005,
8 en 15 februari 2006 en 22 maart 2006 tot het uit de handel nemen en vernietigen van respectievelijk 18, 13, 45 en 79 runderen op het bedrijf van appellante.
Bij brieven van 6 en 14 maart 2008 en 1 juli 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld en enkele stukken overgelegd.
Bij brief van 25 augustus 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 25 september 2008 en 16 en 24 februari 2009 heeft appellante de gronden van het beroep nader aangevuld, onder overlegging van enkele nadere stukken.
Op 12 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij gemachtigde zijn verschenen. Namens appellante is tevens verschenen B. Namens verweerder is tevens verschenen F, werkzaam bij RIKILT, Instituut voor Voedselveiligheid (hierna: RIKILT). Op verzoek van appellante is G, programmaleider Dierbehandelingsmiddelen bij RIKILT, als getuige-deskundige gehoord.
2. De grondslag van het geschil
2.1.1 De toepasselijke communautaire regelgeving
Richtlijn 96/22/EG van de Raad van 29 april 1996 betreffende het verbod op het gebruik, in de veehouderij, van bepaalde stoffen met hormonale werking en van bepaalde stoffen met thyreostatische werking, alsmede van ß-agonisten en tot intrekking van de Richtlijnen 81/602/EEG, 88/146/EEG en 88/299/EEG (Pb. 1996, L 125, blz. 3, hierna: Richtlijn 96/22/EG), zoals gewijzigd bij Richtlijn 2003/74/EG van het Europees parlement en de Raad van 22 september 2003 (Pb. 2003, L 262, blz. 17) bevat, onder meer, de volgende bepalingen:
"Artikel 1
(…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
a) "landbouwhuisdieren": als huisdier gehouden runderen, varkens (…);
(…)
d) "illegale behandeling": het gebruik van niet-toegestane stoffen of produkten (…).
Artikel 2
De lidstaten zien erop toe dat het verboden wordt:
a) de in lijst A van bijlage II vermelde stoffen in de handel te brengen om deze aan dieren van ongeacht welke soort toe te dienen;
b) de in lijst B van bijlage II vermelde stoffen in de handel te brengen om deze voor andere dan de in artikel 4, punt 2, en artikel 5 bis Pro, genoemde doeleinden toe te dienen aan dieren waarvan het vlees en de producten voor menselijke consumptie bestemd zijn.
Artikel 3
De lidstaten zien erop toe dat voor de in bijlage II van deze Richtlijn genoemde stoffen een verbod en voor de in bijlage III genoemde stoffen een voorlopig verbod wordt ingesteld op:
a) het op enigerlei wijze toedienen van deze stoffen aan landbouwhuisdieren
(….);
b) - het houden, tenzij onder officieel toezicht, van de onder a) van dit artikel bedoelde dieren op een bedrijf - en het in de handel brengen of slachten voor menselijke consumptie van landbouwhuisdieren
waarin de in bijlage II en bijlage III genoemde stoffen aanwezig zijn of waarbij de aanwezigheid van deze stoffen is vastgesteld, behalve indien het bewijs kan worden geleverd dat de betrokken dieren overeenkomstig de voorschriften van artikel 4, 5 of 5 bis zijn behandeld;
(….)
d) het in de handel brengen van vlees van onder b) bedoelde dieren;
e) het verwerken van het onder d) bedoelde vlees.
(…)
Artikel 8
De Lid-Staten zien erop toe dat:
(…)
3. de opsporing
a) van de aanwezigheid van de in punt 1 bedoelde stoffen in dieren en in het drinkwater voor dieren, alsmede op alle plaatsen waar dieren worden opgefokt of gehouden;
b) van de aanwezigheid van residuen van bovengenoemde stoffen in levende dieren, in de excreta en lichaamsvochten daarvan, alsmede in weefsel en dierlijke produkten,
wordt uitgevoerd overeenkomstig de bepalingen van de bijlagen III en IV bij Richtlijn 96/23/EG;
4. wanneer bij de in punt 2 en 3 bedoelde controles blijkt dat:
a) er stoffen of produkten aanwezig zijn waarvan het gebruik of het houden verboden is of er residuen aanwezig zijn van stoffen die in het kader van een illegale behandeling zijn toegediend, beslag wordt gelegd op deze stoffen of produkten, terwijl de eventueel behandelde dieren of het vlees daarvan onder officiële controle moeten worden geplaatst totdat de nodige sancties zijn getroffen;
(…)."
In de Bijlagen II en III bij deze Richtlijn zijn - onder meer - 17ß-oestradiol en esterachtige derivaten daarvan, alsmede andere stoffen met oestrogene werking dan 17ß-oestradiol en esterachtige derivaten daarvan, stoffen met androgene of gestagene werking als ingevolge artikel 3 van Pro Richtlijn 96/22/EG verboden stoffen opgenomen.
Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in producten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (Pb. 1996, L 125, blz. 10, hierna: Richtlijn 96/23/EG) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de definities van Richtlijn 96/22/EG. Voorts wordt verstaan onder:
(….)
e) "officieel monster": een monster dat door de bevoegde autoriteit is genomen en waarop met het oog op de opsporing van residuen of stoffen, bedoeld in bijlage I, zowel gegevens inzake de diersoort, de aard van het monster, de hoeveelheid en de wijze van monsterneming, als gegevens ter identificatie van het geslacht van het dier, alsmede van de oorsprong van het dier of het dierlijke produkt zijn vermeld;
f) "erkend laboratorium": een laboratorium dat door de bevoegde autoriteit van een Lid-Staat is erkend voor het onderzoek van officiële monsters op de aanwezigheid van residuen;
(…)
Artikel 15
1. (…)
De praktische regels voor het nemen van officiële monsters, alsmede voor de analyse van deze officiële monsters, worden volgens de procedure van artikel 33 vastgesteld Pro.
(…)
2. Voor de stoffen van groep A moet een positieve uitkomst die geconstateerd wordt naar aanleiding van een gebruikelijke methode in plaats van een referentiemethode, door een erkend laboratorium worden bevestigd aan de hand van de daartoe volgens lid 1 vastgestelde referentiemethoden.
Voor alle stoffen geldt dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, deze resultaten bevestigd moeten worden door het nationale referentielaboratorium dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, voor de betrokken stof of het betrokken residu is aangewezen; wanneer deze laatste bevestiging positief is, komen de kosten ten laste van de eiser.
(…)
Artikel 17
In geval van aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of produkten of illegale behandeling moet de bevoegde autoriteit zich ervan vergewissen dat de veehouderij(en) die bij de in artikel 13, onder b), bedoelde onderzoeken in het geding is (zijn) onverwijld onder officieel toezicht wordt (worden) geplaatst. De bevoegde autoriteit dient zich er tevens van te vergewissen dat alle betrokken dieren worden voorzien van een officieel merk- of identificatieteken en dat bij het nemen van officiële monsters in eerste instantie met statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis wordt gewerkt."
Ter uitvoering van artikel 15, eerste lid, tweede alinea van richtlijn 96/23/EG is onder meer Beschikking 2002/657/EG van de Commissie van 12 augustus 2002 vastgesteld (Pb. 2002, L 221, blz. 8, hierna: Beschikking 2002/657/EG). Deze beschikking strekt tot vaststelling van voorschriften voor de analysemethoden die moeten worden gebruikt bij het onderzoek van officiële monsters die zijn genomen op grond van Richtlijn 96/23/EG en geeft gemeenschappelijke criteria voor de interpretatie van analyseresultaten van laboratoria voor officiële controles betreffende die monsters.
Deze Beschikking bevat, onder meer, de volgende bepalingen:
" Artikel 3
Analysemethoden
De lidstaten zorgen ervoor dat officiële monsters die krachtens Richtlijn 96/23/EG zijn genomen, worden geanalyseerd met behulp van methoden die:
a) (…)
b) voldoen aan deel 2 van de bijlage bij deze beschikking;
c) zijn gevalideerd overeenkomstig de in deel 3 van die bijlage beschreven procedures;
(…)
Artikel 6
1. Het resultaat van een analyse wordt als niet-conform beschouwd als de beslissingsgrens van de bevestigingsmethode voor de analyt is overschreden.
(…)"
2.1.2 De toepasselijke nationale regelgeving
Ter uitvoering van onder meer Richtlijn 96/22/EG en Richtlijn 96/23/EG is de Regeling verbod handel met bepaalde stoffen behandelde dieren en producten (hierna: Regeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Regeling is verboden om landbouwhuisdieren of vlees van landbouwhuisdieren waaraan op enigerlei wijze stoffen met thyreostatische, oestrogene, androgene of gestagene werking, alsmede ß-agonisten zijn toegediend, in de handel te brengen, tenzij die dieren zijn behandeld overeenkomstig bij of krachtens de Diergeneesmiddelenwet gestelde regels.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Regeling wordt een bedrijf, waarop de aanwezigheid wordt geconstateerd van diergeneesmiddelen of substanties die ingevolge de communautaire regelgeving niet aan landbouwhuisdieren mogen worden toegediend alsmede indien in monsters residuen worden aangetroffen van dergelijke stoffen, onder officieel toezicht van de minister geplaatst.
Ingevolge artikel 5a, eerste lid, van de Regeling kan verweerder, indien blijkt dat aan - onder meer - landbouwhuisdieren diergeneesmiddelen of substanties zijn toegediend die ingevolge de communautaire regelgeving niet aan landbouwhuisdieren mogen worden toegediend, die dieren uit de handel nemen en vernietigen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de kosten voor het uit de handel nemen en vernietigen van dieren, overeenkomstig het eerste lid, door verweerder in rekening worden gebracht bij de eigenaar of houder van de dieren.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een rundveebedrijf.
- Bij besluit van 16 november 2005, gewijzigd bij het besluit van 22 november 2005, heeft verweerder het bedrijf van appellante met toepassing van artikel 4 van Pro de Regeling onder toezicht geplaatst (hierna: OTP). Hieraan is ten grondslag gelegd dat uit een ambtsbericht van R.V.V. functionaris H blijkt dat op 28 oktober 2005 in verband met verdenking van gebruik van hormonen op de slachtplaats te I monsters zijn genomen van de lever, nier, niervet en een spuitplek van een mestrund, afkomstig van het bedrijf van appellante. De monsters zijn onderzocht door de Voedsel en Waren Autoriteit, Laboratorium Regio Oost locatie Wageningen. Volgens dit laboratorium zijn in de monsters residuen aangetroffen van verboden stoffen met hormonale werking, te weten estradiolbenzoaat en testosteronesters.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt bij brief van 6 december 2005, waarbij appellante heeft verzocht om de stukken die ten grondslag liggen aan de OTP.
- Op 17 en 18 november 2005 en op 24 maart 2006 zijn door de AID haarmonsters genomen van de overige op het bedrijf van appellante aanwezige runderen. Van elk monster is met het oog op eventuele contra-analyse een tweede monster afgesplitst. Van de ruim 300 genomen monsters zijn aanvankelijk 21 monsters bij RIKILT geanalyseerd. In 18 monsters zijn verboden stoffen aangetroffen, testosterondecanonaat, testosteroncypionaat en estradiolbenzoaat.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 28 december 2005 genomen tot het op kosten van appellante ingevolge artikel 5a van de Regeling uit de handel nemen en vernietigen van de achttien runderen waarvan de haarmonsters positief zijn bevonden. Voorts heeft hij appellante daarbij de keuze geboden de overige op haar bedrijf aanwezige runderen op haar kosten te laten onderzoeken, dan wel die dieren zonder onderzoek te laten doden. Tegen dat besluit heeft appellante bezwaar gemaakt bij brief van 29 december 2005, waarbij zij tevens heeft verzocht om de stukken die ten grondslag zouden moeten liggen aan de OTP.
- Bij brief van 10 januari 2006 heeft appellante verzocht om een contra-onderzoek als bedoeld in artikel 15 van Pro Richtlijn 96/23/EG met betrekking tot de monsters van tien runderen. Tevens heeft appellante verzocht om het rund dat in I positief zou zijn geweest te laten heronderzoeken.
- Bij brief van 9 februari 2006 heeft verweerders Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) appellante bericht dat de contra-expertise kan worden uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) te Bilthoven. De kosten bedragen circa 1000 euro per monster.
- Bij analyse van de overige monsters zijn circa 150 haarmonsters positief bevonden op de verboden stoffen testosterondecanonaat, testosteroncypionaat en estradiolbenzoaat.
- Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen van 8 en 15 februari 2006 en 22 maart 2006 tot het uit de handel nemen en vernietigen van respectievelijk 13, 45 en 79 runderen. Tegen die besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt bij brieven van 14 maart 2006 en 31 maart 2006.
- Bij brieven van 13 maart 2006 aan verweerder heeft appellante te kennen gegeven dat het RIVM haars inziens niet als aangewezen instelling voor monsteronderzoek kan gelden.
- Bij brief van 22 juni 2006 heeft appellante de bezwaarschriften aangevuld.
- Bij besluit van 7 april 2006 is de OTP opgeheven.
- Bij brief van 10 april 2006 heeft RIKILT de AID geïnformeerd dat van een aantal van de in totaal 321 genomen monsters de laboratoriumuitslagen worden gecorrigeerd. Als gevolg van de interne kwaliteitscontrole en de inzichten uit het validatie- en accreditatietraject is geconstateerd dat bij drie monsters de naam van de verkeerde testosteronester op de formele uitslag staat; deze monsters blijven echter positief. Bij zes monsters worden de eerder afgegeven positieve uitslagen ingetrokken.
- Bij brief van 24 april 2006 is appellante geïnformeerd dat van negen monsters de uitslag is herzien. Bij brief van 31 mei 2006 heeft appellante gevraagd om nadere informatie hierover. Bij brief van 11 juli 2006 heeft verweerder gereageerd op deze brief en een overzicht verstrekt van de negen monsters waarvan de uitslagen zijn herzien, alsmede een overzicht van 19 monsters waarvoor geldt dat het gehalte van de aangetroffen hormoonesters lager is dan de achteraf in het validatietraject bepaalde zogenoemde CCa waarde (beslissingsgrens), maar waarvan de uitslag niet wordt herzien omdat de hormoonesters wel zijn geïdentificeerd conform de criteria van Beschikking 2002/657/EG.
- Op 19 juli 2006 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waar de gemachtigde van appellante de bezwaren nader heeft toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat, het volgende overwogen.
Zowel het besluit tot ondertoezichtplaatsing als de vier besluiten tot vernietiging van dieren steunen op de uitslagen van onderzoek door RIKILT. RIKILT is een erkend laboratorium in de zin van artikel 2, onderdeel f, van Richtlijn 96/23/EG. RIKILT beschikt over een ISO 17025 geaccrediteerd basiskwaliteitssysteem, dat is getoetst en gecertificeerd door de onafhankelijke Raad voor de Accreditatie. Individuele onderzoeksmethoden kunnen worden geaccrediteerd, maar het is niet zo dat voor de geldigheid van het onderzoeksresultaat een accreditatie per methode moet gebeuren. De identificaties van de in geding zijnde verboden stoffen zijn uitgevoerd conform de Beschikking 2002/657/EG.
De enkele betwisting door appellante van de positieve uitslag, snijdt geen hout. Er heeft geen contra-expertise plaatsgevonden, zodat moet worden uitgegaan van de door verweerder gehanteerde onderzoeksuitslagen. Indien verboden stoffen worden aangetroffen in monsters van landbouwdieren, is de vraag naar het tijdstip van toediening niet van belang voor het nemen van besluiten tot OTP of besluiten om die dieren te vernietigen.
De voorschriften van artikelen 15 tot en met 23 van Richtlijn 96/23/EG zijn in acht genomen. De officiële monsternemingen zijn uitgevoerd overeenkomstig de toepasselijke onderdelen van de bijlagen III en IV van Richtlijn 96/23/EG, en in erkende laboratoria onderzocht.
Appellante heeft wel gesteld, maar niet op enige manier aannemelijk gemaakt, dat in het laboratorium monsters door andere monsters kunnen zijn besmet, dan wel vervuild. Gelet op de waarborgen waarmee het basiskwaliteitssysteem, conform welke RIKILT werkt, is omkleed, waaronder het gescheiden van elkaar behandelen van monsters van verschillende bedrijven, bestaat er geen enkel aanknopingspunt voor de veronderstelling van appellante. Het is niet mogelijk dat de gevonden stoffen door vervuiling op de haren van de runderen zaten. De stoffen waar het hier om gaat, kunnen niet voorkomen in het haar van runderen, indien die stoffen niet aan die dieren zijn toegediend.
Wat betreft de zes herziene onderzoeksresultaten heeft verweerder overwogen dat RIKILT die zes laboratoriumuitslagen heeft gewijzigd op basis van zijn interne kwaliteitscontrole en de inzichten uit het validatie- en accreditatietraject, in die zin dat de positieve onderzoeksuitslag daarvoor is ingetrokken. In de monsters van die zes dieren bleken, gelet op de daarvoor te hanteren marges, de stoffen onvoldoende meetbaar te zijn. Juist het feit dat RIKILT daarbij alle andere onderzoeksresultaten heeft gehandhaafd, bevestigt voor verweerder dat die resultaten juist zijn. Aangezien appellante zelf geen contra-expertises heeft laten uitvoeren, moet worden uitgegaan van de door verweerder gehanteerde onderzoeksresultaten.
In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder hieraan het volgende toegevoegd.
Voor zover appellante heeft verwezen naar de zaak J die in Duitsland aan de orde is geweest, heeft verweerder benadrukt dat het onderzoek in Duitsland op belangrijke punten verschilt van het onderzoek in de onderhavige zaak. Het onderzoek in Duitsland betrof onderzoek naar de aanwezigheid van DES (diethylstilbestrol) in urinemonsters. Bovendien waren, anders dan in de zaak van appellante, in de Duitse zaak geen monsters beschikbaar voor contra-expertise.
Het is verder niet juist dat appellante niet de gelegenheid heeft gekregen een contra-onderzoek te laten uitvoeren. Bij brief van 9 februari 2006 van de AID is appellante geïnformeerd over de mogelijkheid van contra-expertise door het RIVM, welk onderzoeksinstituut is aangewezen in artikel 100 van Pro de Diergeneesmiddelenregeling. De AID heeft in die brief ook toegezegd zorg te dragen voor het beschikbaar komen van de monsters bij het RIVM. Appellante heeft geen verdere actie ondernomen om de tegenonderzoeken daadwerkelijk te laten plaatsvinden.
Het is niet mogelijk om voor alle denkbare stoffen-monstermatrix combinaties voorafgaand aan het onderzoek reeds over geaccrediteerde onderzoeksmethoden te beschikken, omdat van tevoren niet bekend is welke stoffen en welke concentratieniveaus zullen worden aangetroffen. Van de toegepaste nieuwe specifieke onderzoeksmethode wordt achteraf accreditatie aangevraagd bij de Raad voor de Accreditatie.
In het door appellante genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) van 15 juni 2006 (C-28/05, Jur. 2006, blz. I-05431) is overwogen dat de bevoegde autoriteit zich moet vergewissen van de betrouwbaarheid van de uitslag van een onderzoek, indien die uitslag is verstrekt door een laboratorium dat niet de status heeft van een in de bijlage van de relevante Europese richtlijn opgenomen laboratorium. Gelet op de status van RIKILT is in de onderhavige zaak de betrouwbaarheid van het onderzoek reeds gewaarborgd.
Uit de door appellante overgelegde informatie omtrent de strafzaak tegen appellante blijkt dat de strafzaak is geseponeerd maar dat wel te bewijzen was dat appellante runderen voorhanden of in voorraad had die positief zijn bevonden op verboden groeihormonen, hetgeen voldoende is voor het opleggen van een OTP en het vernietigen van runderen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
Appellante heeft nimmer enig stuk ontvangen omtrent de monsterneming op de slachtplaats op 28 oktober 2005. Zij beschikt derhalve niet over stukken waaruit blijkt hoe het onderzoek is gelopen en hoe de monsterneming en de bewaargeving heeft plaatsgevonden.
Appellante betwist dat via wetenschappelijk onderzoek bekend was dat de bewuste stoffen in haarmonsters konden worden aangetoond, anders dan via vermoedens voor gelijke representatieve andere stoffen.
Appellante wijst erop dat RIKILT ten tijde van het onderzoek niet geaccrediteerd was, terwijl dit krachtens een uitspraak van het Hof van Justitie en Europese wetgeving wel noodzakelijk was om rechtsgeldige uitslagen te krijgen. Niet voldoende is dat RIKILT een erkend laboratorium is.
RIKILT heeft geweigerd informatie te verschaffen over de in het accreditatieproces geconstateerde fouten waardoor zes monsters ineens niet meer positief waren. Op die wijze kan niet worden vastgesteld of sprake is van een betrouwbaar onderzoek, dat voldoet aan de Europese regels.
Appellante heeft in dit verband verwezen naar de zaak J, die in Duitsland aan de orde is geweest, en een vertaling van het vonnis overgelegd. Volgens appellante blijkt uit deze zaak dat in onderzoeken vaak niet de stof zelf wordt aangetroffen maar zijn zogenoemde paspoort, als het ware de vermoedelijke gegevens van die stof. Niet is uit te sluiten dat van verschillende stoffen misschien wel tientallen gelijke paspoorten bestaan en derhalve is noodzakelijk dat strikt wordt voldaan aan de Europese eisen ten aanzien van de betrouwbaarheid (de accreditatie- en validatieprocedure) en de conclusies die naar aanleiding daarvan kunnen worden getrokken. Indien namelijk meerdere stoffen mogelijk hetzelfde paspoort hebben, dan is een zeer grote mate van betrouwbaarheid noodzakelijk. Het enkele feit dat het laboratorium zes onderzoeksuitslagen heeft gewijzigd, doet al ernstig twijfelen aan de betrouwbaarheid van het gehele onderzoek. Om die reden is noodzakelijk om de exacte onderzoeksgegevens, methoden/foutmarges, etcetera van RIKILT te ontvangen. Tot nu toe heeft appellante die gegevens niet ontvangen.
Appellante heeft voorts verwezen naar een arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2006 (C-28/05), waarin het Hof naar aanleiding van prejudiciële vragen van het College voor recht heeft verklaard dat de bevoegde autoriteit, alvorens passende maatregelen te treffen, zich moet vergewissen van de betrouwbaarheid van de uitslag van laboratoriumonderzoek.
De monsterneming heeft volgens appellante niet plaatsgevonden conform Richtlijn 96/23/EG en Beschikking 2002/657/EG. In deze beschikking is aangegeven aan welke normen moet zijn voldaan om te kunnen spreken van niet-conforme oftewel positieve uitslagen in de zin van deze richtlijn en de Beschikking. Appellante heeft begrepen dat geen referentiestof voorhanden was, zodat het onderzoek heeft plaatsgevonden volgens de screeningsmethode, terwijl uit het dossier niet blijkt dat daarna het vereiste bevestigingsonderzoek heeft plaatsgevonden. Uit Europese regelgeving volgt voorts dat bij een onderzoek een minimale ondergrens moet zijn van de gevonden stof. Wanneer een uitslag lager is dan deze ondergrens is niet met zekerheid te zeggen dat de stof aanwezig is in het monster en is mogelijk dat sprake is van ruis in de onderzoeksmethodiek. Uit de later toegezonden testuitslagen blijkt dat van een aantal monsters niet is vastgesteld dat de aangetoonde concentratie hoger is dan de minimale ondergrens. Van een heleboel andere monsters heeft appellante geen gegevens ontvangen. Appellante beschikt ook niet over de in het onderzoek gehanteerde waarden op grond van Beschikking 2002/657/EG (zogenoemde CCa waarde, de MRPL, beslissingsgrens, foutkans, etcetera).
Appellante heeft recht op een eerlijk proces zoals onder meer volgt uit artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De bestreden besluiten zijn daarmee in strijd, aangezien ze niet zijn onderbouwd met verifieerbare stukken. Zolang er geen stukken zijn, kan appellante niet vaststellen of de monsterneming voldoet aan de Europese regelgeving. Er moet bijvoorbeeld vaststaan dat geen contaminatie heeft plaatsgevonden, de verzegelingen in tact zijn geweest en op welke wijze en hoeveel scheerapparaten zijn gebruikt.
Appellante beschikt derhalve over te weinig gegevens om te kunnen besluiten tot een contra-expertise. Contra-expertise kan alleen plaatsvinden als daadwerkelijk sprake is van een positief monster; een contra-onderzoek tegen een wel conform monster is niet de bedoeling van de regelgeving. Voorts is door de AID vermeld dat de contra-expertise kan plaatsvinden bij het RIVM, terwijl uit de stukken van het strafdossier, die appellante eerst zeer kort voor de zitting heeft ontvangen, blijkt dat de heer G destijds als getuige is gehoord en daarbij heeft verklaard dat een groot deel van de onderzoeken zijn gedaan door het RIVM. In dat geval is contra-onderzoek bij dat instituut alleen al daardoor uitgesloten.
De strafzaak tegen appellante is geseponeerd wegens onvoldoende strafrechtelijk bewijs, hetgeen volgens appellente opvallend is, omdat volgens de onderzoekslaboratoria sprake is van meer dan 170 positieve runderen.
Appellante verlangt tenslotte volledige vergoeding van de schade die zij heeft geleden door het, achteraf bezien, onrechtmatig handelen van verweerder. De schade betreft de waarde van de dieren, de kosten van rechtsbijstand en, zonodig nader te specificeren, bedrijfsschade.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of verweerder bij het bestreden besluit terecht zijn beslissing tot ondertoezichtplaatsing van appellantes bedrijf en de vier besluiten tot het uit de handel nemen en vernietigen van een deel van appellantes runderen, heeft gehandhaafd.
Het College overweegt als volgt.
5.2 De grief van appellante dat de laboratoriumuitslagen niet rechtsgeldig zijn, omdat RIKILT ten tijde van het onderzoek niet geaccrediteerd was, slaagt niet. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van Richtlijn 96/23/EG moeten officiële monsters worden onderzocht in erkende laboratoria. Niet in geschil is dat RIKILT ten tijde van het onderzoek een erkend laboratorium in de zin van artikel 2, onderdeel f, van Richtlijn 96/23/EG was en thans nog steeds is. Evenmin is in geschil dat RIKILT, in ieder geval ten tijde hier van belang, beschikt over een ISO 17025 geaccrediteerd basiskwaliteitssysteem, dat is getoetst en gecertificeerd door de onafhankelijke Raad van Accreditatie. Uit Richtlijn 96/23/EG noch Beschikking 2002/657/EG kan worden afgeleid dat RIKILT als instituut geaccrediteerd moet zijn om van rechtsgeldige laboratoriumuitslagen te kunnen spreken. Evenmin vloeit hieruit dan wel uit het door appellante genoemde arrest van het Hof van Justitie van 15 juni 2006 voort dat de toegepaste specifieke analysemethode vooraf geaccrediteerd moet zijn. Dit neemt uiteraard niet weg dat de monsternemingen en analyses dienen te voldoen aan de eisen van de Europese en nationale regelgeving.
5.3 Voor zover appellante een beroep heeft gedaan op het vonnis van het Verwaltungsgericht Osnabrück uit november 2000 in de zaak J, heeft verweerder er terecht op gewezen dat het onderzoek in die zaak op belangrijke punten verschilt van het onderzoek dat in de onderhavige zaak is verricht. Het ging daarbij om een andere verboden stof (DES) en een ander soort monsters (urinemonsters). Hieraan kunnen derhalve geen conclusies worden ontleend voor de betrouwbaarheid van de laboratoriumuitslagen in onderhavige zaak. Deze grief slaagt niet.
5.4 Naar het oordeel van het College kan het feit dat de strafzaak tegen appellante is geseponeerd, haar niet baten in de onderhavige procedure. De door appellante overgelegde brief van het Functioneel Parket, Handhavingseenheid Zwolle, van 6 februari 2009, gericht aan de gemachtigde van appellante, bevat onder meer de volgende passage:
“De strafzaak tegen uw cliënten en de Maatschap A-B-C is geseponeerd. (…) Wel was naar het oordeel van het Openbaar Ministerie te bewijzen dat uw cliënten dan wel de maatschap runderen voorhanden of in voorraad hebben gehad welke positief waren bevonden op verboden groeihormonen en welke bestemd waren om in de handel te brengen (artikel 2 Regeling Pro verbod handel met bepaalde behandelde dieren en producten juncto artikel 19 Landbouwwet Pro juncto artikel 1 sub Pro eerste Wet op de economische delicten). Naar het oordeel van het Openbaar Ministerie was er onvoldoende wettig en overtuigend bewijs dat uw cliënten dan wel de maatschap willens en wetens hebben gehandeld. Resteert de overtredingsvariant van voornoemd artikel. Die feiten waren nagenoeg verjaard.”
Uit bovengeciteerde brief blijkt juist dat volgens het Openbaar Ministerie te bewijzen was dat op het bedrijf van appellante runderen, die positief bevonden waren op verboden groeihormonen en bestemd om in de handel te brengen, voorhanden waren (geweest), zij het dat er onvoldoende wettig en overtuigend bewijs was voor opzet. Ook deze grief slaagt derhalve niet.
5.5 Appellante heeft diverse malen gevraagd om toezending van de stukken die ten grondslag liggen aan de primaire besluiten. Onder meer kan worden gewezen op het bezwaarschrift van 6 december 2005 aan verweerder:
“Mag ik van u de stukken ontvangen welke volgens de Ondertoezichtplaatsing ten grondslag zouden moeten liggen aan deze Ondertoezichtplaatsing?”
Dit verzoek heeft appellante herhaald in haar bezwaarschrift van 29 december 2005, waarbij tevens het volgende is opgemerkt ten aanzien het (eerste) primaire besluit van 28 december 2005 tot het uit de handel nemen en vernietigen van 18 runderen op haar bedrijf:
“Voorts kan in dit stadium, waarin de stukken nog ontbreken, nog geen oordeel worden gevormd over de onderzoeksmethode, de monsternames en de wijze waarop die is geschied en de resultaten daarvan, derhalve over het onderzoek in volle omvang.
(…)
Uw bericht en de stukken waarop de genoemde besluiten zijn gebaseerd zie ik graag tegemoet.”
Bij brief van 31 mei 2006 heeft appellante om nadere informatie gevraagd:
“Verder vernam cliënt dat drie monsters wel positief zouden zijn maar op de verkeerde stoffen. Kunt u mij aangeven over welke stoffen het dan nu zou gaan waarop de runderen gecontroleerd zouden zijn en positief zijn bevonden? En kunt u mij aangeven hoe deze procesgang dan bij RIKILT heeft plaatsgevonden dat men tot de ontdekking kwam dat er voor een andere stof een positief resultaat zou zijn?”
Het College stelt op grond van de gedingstukken vast dat verweerder aan appellante slechts enkele analyserapporten heeft verstrekt waarin per monster staat vermeld van welk rund het monster afkomstig is (met oormerknummer), alsmede of de analyse een negatief dan wel positief resultaat heeft opgeleverd en, bij een positief resultaat, welke stof is aangetroffen. Naar het oordeel van het College brengt het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging met zich dat appellante in het kader van de behandeling van haar bezwaren de gelegenheid had dienen te krijgen op haar verzoek kennis te nemen van de feiten en omstandigheden waarop de uitslagen van de laboratoriumonderzoeken zijn gebaseerd en daarop te reageren. Die gelegenheid is appellante ten onrechte onthouden. Evenmin heeft verweerder inzicht geboden in de bij de monsterneming gehanteerde methoden en toegepaste normen conform de communautaire regelgeving. Voor zover verweerder niet zelf over deze kennis beschikte, hadden deze gegevens bij de onderzoekslaboratoria dienen te worden opgevraagd dan wel aldaar ter inzage moeten worden aangeboden. Het betoog van verweerder dat hij geen inzicht hoefde te geven in de onderzoeksgegevens omdat appellante de mogelijkheid had om een contra-expertise te laten verrichten, welke mogelijkheid appellante tot nu toe onbenut heeft gelaten, faalt. Uit de bepalingen van Richtlijn 96/23/EG, meer in het bijzonder artikel 15, valt niet op te maken dat een contra-expertise de enige mogelijkheid is om de onderzoeksresultaten aan te vechten. In artikel 15, tweede lid, is hieromtrent slechts bepaald dat, indien de uitkomst wordt aangevochten op basis van een analyse op tegenspraak, in dat geval bevestiging van de resultaten moet plaatsvinden op de in het artikel geregelde wijze. Dit laat onverlet de mogelijkheid dat de uitkomst wordt aangevochten op andere gronden, welke bijvoorbeeld ontleend zouden kunnen worden aan de gegevens die worden verkregen bij kennisneming van de onderzoeksbescheiden.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard. Deze kennis betreft zowel de hiervoor bedoelde onderzoeksgegevens als de reactie van appellante daarop.
5.6 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen. Daarbij zal verweerder appellante alsnog in de gelegenheid dienen te stellen kennis te nemen van de onderzoeksgegevens van RIKILT en daarop te reageren. Verweerder zal zich aan de hand van die gegevens en de reactie daarop een oordeel dienen te vormen over de gang van zaken in het laboratorium en de juistheid van de laboratoriumuitslagen, mede in het licht van de toepasselijke nationale en communautaire regelgeving. De in de onderhavige procedure reeds door het College beslechte kwesties kunnen niet opnieuw voorwerp van discussie zijn.
5.7 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op
€ 644,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt).
Ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb overweegt het College het volgende. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar te beslissen. Niet zeker is hoe dit besluit zal luiden. Het is derhalve thans niet mogelijk om vast te stellen of en zo ja, in welke omvang schade is geleden ten gevolge van het bij deze uitspraak vernietigde besluit. Eerst aan de hand van het te nemen besluit zou hierover uitsluitsel kunnen worden verkregen. Het College ziet derhalve aanleiding in het kader van onderhavige procedure het verzoek om schadevergoeding af te wijzen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,-- (zegge:
tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt;
- wijst af het anders of meer verzochte.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, mr. J.L.W. Aerts, en mr. M.M. Smorenburg, in tegenwoordigheid van mr. A. Graefe als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2009.
de voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen w.g. A. Graefe