Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/189 22 september 2009
27307 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling opwekken duurzame electriciteit in vergistingsinstallaties
Uitspraak in de zaak van:
Prozinger Biovergisting B.V. (voorheen: Prodeon B.V.), te Zwolle, appellante,
gemachtigde: mr. H.P. de Lange, advocaat te Drachten,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigde: mr. C. Cromheecke, werkzaam bij verweerders agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Bij ongedateerd schrijven, bij het College binnengekomen op 2 februari 2009, heeft appellante beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 december 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren van appellante tegen de afwijzing van haar verzoek om herziening van een besluit tot subsidieverlening in het kader van de Subsidieregeling opwekken duurzame elektriciteit in vergistingsinstallaties (hierna: de Regeling).
Bij brief van 5 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, onder overlegging van op de zaak betrekking hebbende stukken.
Op 30 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Van de zijde van appellante is tevens verschenen A, financieel directeur van appellante.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een daartoe bestemd formulier, gedateerd op 18 december 2006, heeft appellante ten behoeve van een vergistingsinstallatie een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling.
- Bij besluit van 15 juni 2007 heeft verweerder appellante de gevraagde subsidie verleend. Hierbij is de maximum jaarproductie vastgesteld op basis van 7.000 vollasturen conform, overeenkomstig hetgeen is vermeld bij punt 7 van het aanvraagformulier.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 juli 2007 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 22 oktober 2007 heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
- Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
- Bij brief van 3 juli 2008 heeft appellante verweerder verzocht het besluit van 22 oktober 2007 te herzien en daarbij de maximum jaarproductie vast te stellen op 8.410 vollasturen.
- Bij besluit van 22 augustus 2008 heeft verweerder het verzoek om herziening afgewezen.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 september 2008 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 20 oktober 2008 heeft appellante de gronden van bezwaar ingediend.
- Op 11 december 2008 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de afwijzing van appellantes verzoek om ambtshalve herziening gehandhaafd, omdat niet is gebleken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden of een kennelijke misslag.
Dat verweerder, gelet op de uitspraak van het College van 29 mei 2008 (AWB 07/979 tot en met 07/996, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BD2834), ten onrechte heeft aangenomen dat het aanvraagformulier onderdeel uitmaakt van de Regeling maakt naar zijn mening nog niet dat sprake is van een kennelijke misslag.
Voorts is verweerder van oordeel dat hij het verzoek om herziening terecht heeft aangemerkt als een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb.
Volgens vaste jurisprudentie is een rechterlijke uitspraak – dus ook de eerdergenoemde uitspraak van het College van 29 mei 2008 – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Ten aanzien van de verwijzing van appellante naar het rapport van het ministerie van Buitenlandse Zaken van 2007 “Tussen rechtszekerheid en gemeenschapstrouw. De gevolgen van de arresten Kühne en Heitz en Köbler” (hierna: het rapport), waarin volgens appellante op grond van uitspraken van de Centrale Raad van Beroep een nuancering wordt gegeven inzake de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb met betrekking tot duuraanspraken, overweegt verweerder dat subsidies geen duuraanspraken zijn en hij om die reden geen aanleiding ziet zijn besluit van 22 oktober 2007 te heroverwegen.
Tenslotte overweegt verweerder dat, nu appellante geen beroep heeft ingesteld tegen zijn besluit van 22 oktober 2007, dit besluit onherroepelijk is geworden, zodat het niet meer mogelijk is om de maximale jaarproductie op meer dan 7.000 vollasturen vast te stellen.
In zijn verweerschrift merkt verweerder, onder meer, op dat hij zich in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:6 van Pro de Awb en wijst erop dat dit artikel in het primaire besluit van 22 augustus 2008 niet wordt aangehaald. Verweerder hanteert evenwel bij een verzoek om herziening in aansluiting op artikel 8:88 van Pro de Awb het beleid dat sprake moet zijn van nova of een kennelijke misslag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante wijst erop dat verweerder niet is ingegaan op haar verzoek om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om tot heroverweging te komen.
Voorts heeft appellante met haar verwijzing naar het rapport beoogd de starre benadering van verweerder, zoals verwoord in het primaire besluit van 22 augustus 2008, te nuanceren. Volgens het rapport maakt de handhaving van een te lage aanspraak voor de toekomst veel minder inbreuk op de rechtszekerheid dan een herziening voor het verleden. Een dergelijke nuancering heeft verweerder ten onrechte niet gemaakt, doch slechts overwogen dat in dit geval van een duuraanspraak geen sprake is.
Appellante wijst er voorts op dat verweerder in andere gevallen aanspraken heeft toegekend die meer dan 7.000 vollasturen betreffen en dat hij vanwege het niet doorgaan van grote investeringsprojecten in die gevallen geen subsidie heeft hoeven uitkeren. Hiermee heeft verweerder in het bestreden besluit geen rekening gehouden, hetgeen in strijd is met artikel 3:4 van Pro de Awb.
Daarnaast is appellante in het licht van artikel 4:6 van Pro de Awb van mening dat wel degelijk sprake is van een kennelijke misslag nu het evident was dat het aanvraagformulier geen onderdeel uitmaakte van de Regeling. Voorts is sprake van nova omdat appellante niet bekend was met het feit dat het aanvraagformulier met betrekking tot maximering van de 7.000 vollasturen hooguit een indicatieve betekenis had. Dit had op het moment van beoordeling van de beschikking van 22 oktober 2007 tot een andere uitkomst kunnen leiden. De uitspraak van het College van 29 mei 2008 bevestigt dat verweerder de Regeling bij haar foutief heeft toegepast en dat in die zin geen nieuw feit wordt “gevestigd”. In ieder geval is geen sprake van een verandering van jurisprudentie.
De gevolgen van de onjuiste uitleg van de Regeling, zoals verwoord in zijn beschikking van 22 oktober 2007, legt verweerder ten onrechte volledig bij appellante neer.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellante tegen het besluit van 22 oktober 2007, waarin het oordeel van verweerder is vervat dat bij het bepalen van de hoogte van de subsidie een maximering op basis van 7.000 vollasturen geldt, geen beroep heeft ingesteld. Dit betekent dat dit besluit rechtens onaantastbaar is geworden. Het College vat voorts het bestreden besluit op als een door verweerder in bezwaar gehandhaafde weigering om terug te komen van het eerdergenoemde rechtens onaantastbare besluit naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van appellante. De omstandigheid dat verweerder het bestreden besluit mede heeft doen steunen op artikel 4:6 van Pro de Awb, doet aan het rechtskarakter van dat besluit niet af.
5.2.1 Het College stelt voorop dat de wetgever aan de mogelijkheid om een besluit in rechte aan te tasten, beperkingen en voorwaarden heeft gesteld. De belanghebbende die meent dat een bestuursorgaan ten onrechte een bepaald besluit heeft genomen, is voor het in rechte opkomen tegen dat besluit aangewezen op het aanwenden van een rechtsmiddel binnen een bepaalde termijn en met inachtneming van de overige processuele vereisten.
5.2.2 Zoals het College eerder heeft overwogen (zie onder andere de uitspraken van 8 november 2006 (AWB 04/571, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AZ2301), en 26 maart 2009 (AWB 08/29, <www.rechtspraak.nl>, LJN: BI0948)) staat naar Nederlands bestuursrecht geen rechtsregel eraan in de weg dat een bestuursorgaan terugkomt van een door hem genomen besluit, dat naar nationaal recht definitief is geworden, zelfs niet indien geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Indien het bestuursorgaan weigert van een definitief geworden besluit terug te komen, dient echter de bestuursrechter het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden van het oorspronkelijke besluit terug te komen. Daarbij ligt het op de weg van de indiener van het verzoek om zodanige feiten of omstandigheden naar voren te brengen.
5.2.3 De inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie kan niet gelden als nieuw feit of veranderde omstandigheid in evenbedoelde zin, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijke systeem waarin – uit een oogpunt van rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen dient te geschieden (zie de uitspraak van het College van 22 september 2004, <www.rechtspraak.nl>, LJN: AR3073). Dit geldt evenzeer indien in een rechterlijke uitspraak voor het eerst een oordeel is gegeven over de betekenis van toepasselijke regelgeving, zoals het College heeft gedaan in zijn uitspraak van 29 mei 2008. In dit verband zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en bijgevolg definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was.
5.2.4 Met betrekking tot appellantes verwijzing naar het rapport stelt het College voorop dat onderhavige definitief geworden beslissing inhoudt de verlening van een op de capaciteit van de vergistingsinstallatie vastgestelde maximale subsidie, uitgekeerd over een periode van maximaal tien jaar. Aangezien verweerder de (maximaal) te verlenen subsidie in haar geheel reeds bij besluit heeft bepaald, kan om die reden naar het oordeel van het College niet worden gezegd dat een dergelijke aanspraak de kenmerken heeft van een duuraanspraak, zoals aan de orde in de in het rapport besproken jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (onder meer de uitspraak van 6 september 2001 (<www.rechtspraak.nl>, LJN: AD8240; JB 2001, 281)). Gelet op het vorenstaande valt niet in te zien dat hier minder strikt de hand zou moeten worden gehouden aan het hiervoor uiteengezette rechterlijk toetsingskader bij beslissingen als hier aan de orde.
5.2.5 Evenbedoeld rechterlijk toetsingskader staat voorts niet toe dat het College zich buigt over het door appellante opgeworpen geschilpunt of verweerder terecht geen belangenafweging heeft gemaakt als bedoeld in artikel 3:4 van Pro de Awb. Voor zover appellante op dit punt beoogt dat het College een uitzondering maakt op het beginsel dat de rechter zich bij toetsing van beslissingen als hier aan de orde beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan terecht heeft geconstateerd dat geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden naar voren zijn gebracht, zoals hiervoor is uiteengezet, kan hiervoor geen rechtvaardiging worden gevonden in de enkele stelling dat verweerder in andere gevallen aanspraken heeft toegekend die meer dan 7.000 vollasturen betreffen en hij geen subsidie heeft uitgegeven voor grote, doch afgeblazen, investeringsprojecten.
5.3 Op grond van het voorgaande komt het College tot de slotsom dat het beroep van appellante ongegrond is.
5.4 Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M. van Duuren en mr. E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. S.D.M. Michael