Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/938 30 september 2009
32100 Plantenziektenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te C, appellant,
gemachtigde: P. Sipma, advocaat te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J.A. Diephuis en mr. F.G. de Vries, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 4 december 2007, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 oktober 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 4 van Pro de Plantenziektenwet ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 januari 2008 heeft appellant het beroep aangevuld met gronden.
Bij brief van 30 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 19 augustus 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Plantenziektenwet (hierna: Pzw) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
b. het reinigen en ontsmetten van ruimten, installaties, transportmiddelen, werktuigen en gereedschappen en het reinigen, ontsmetten of zo nodig vernietigen van gebruikte materialen en andere voorwerpen;
(…)
Artikel 4
Onze Minister is bevoegd in gevallen waarin de schade, welke het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 gegeven Pro voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming te verlenen in de geleden schade.”
In de Memorie van Toelichting bij artikel 4 Pzw Pro is, onder meer, het volgende vermeld:
“ De schade, ontstaan door het toepassen van verplichte werings- of bestrijdingsmaatregelen, wordt niet vergoed. De maatregelen zijn noodzakelijk voor het in stand houden van de teelt van planten en zouden uit een oogpunt van goede bedrijfsvoering en gemeenschapszin, ook zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat, genomen behoren te worden. Bovendien zal de schade, die ontstaat, wanneer de ziekte of het schadelijke dier wordt ingevoerd of ongehinderd de gewassen kan aantasten, veelal groter zijn dan de kosten van de bestrijding.
Indien in sommige gevallen de kosten van de bestrijding onevenredig zwaar op één of meer personen zouden drukken, kan de ondergetekende een tegemoetkoming in die kosten uit ‘s Rijks kas toekennen. Gedacht is hier bijvoorbeeld aan het neerstrijken van een vlucht coloradokevers op een bepaald perceel of aan het strand, waar de tijdrovende en moeilijke verdelging van de kevers een te zware belasting voor de toevallige gebruiker van dat stuk grond zou meebrengen.
(…)”
Op grond van artikel 3 Pzw Pro is het Besluit bestrijding schadelijke organismen (hierna: Besluit) tot stand gekomen.
In het Besluit is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 2
1. Het is de eigenaar of houder van een partij aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat een nader onderzoek naar de aanwezigheid van schadelijke organismen in of op die partij zal plaatsvinden, tot de uitslag van het nader onderzoek aan hem is medegedeeld, verboden:
(…)
b. deze partij geheel of gedeeltelijk te verhandelen (…).
Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
(…)
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te (…) vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.”
In de Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten (hierna: Regeling) is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
“ Artikel 4
1. Planten, plantaardige producten of andere materialen, die in het verkeer worden gebracht moeten:
a. vrij zijn van schadelijke organismen, genoemd in bijlage I, deel A, bij richtlijn 2000/29/EG;
(…).”
In deel A van Bijlage I bij Richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169, blz. 1; hierna: fytorichtlijn) is in rubriek I, “Schadelijke organismen die voorzover bekend in de gemeenschap niet voorkomen en die risico’s opleveren voor de gehele gemeenschap”, onder meer opgenomen het Potato spindle tuber viroid (hierna: PSTVd).
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant houdt zich bezig met de kweek van onder meer de kuipplanten Solanum Jasminoides en Brugmansia.
- Bij besluit van 17 november 2006 heeft het hoofd van de afdeling Fytosanitair Risicomanagement namens verweerder meegedeeld dat bij onderzoek van partijen Solanum Jasminoides en Brugmansia op het bedrijf van appellant bij drie partijen een besmetting is vastgesteld met PSTVd. Vanwege de uitslagen van dat onderzoek is namens verweerder een aantal maatregelen op grond van het Besluit aangezegd, waaronder vernietiging van de besmetverklaarde partijen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 november 2006 bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 15 december 2006 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevuld. In deze brief heeft appellant verweerder tevens verzocht om vergoeding van de schade, veroorzaakt door de in verband met de besmetverklaring aangezegde maatregelen.
- Bij besluit van 29 maart 2007 heeft verweerder het bezwaar tegen de uitslag van het onderzoek en de daarop gebaseerde maatregelen ongegrond verklaard.
- Bij besluit van 29 mei 2007 heeft verweerder het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Bij brief van 6 juli 2007 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
- Bij brief van 6 augustus 2007 heeft appellant de gronden van dat bezwaar ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om tegemoetkoming in de schade ongegrond verklaard.
Ter onderbouwing hiervan heeft verweerder het volgende overwogen.
3.2 Uit laboratoriumonderzoek is gebleken dat PSTVd in potentie veel verschillende soorten gewassen kan aantasten. Bekende waardplanten zijn aardappel, tomaat, paprika en avocado. PSTVd kan grote schade veroorzaken in met name aardappel en tomaat: het geeft ernstige groeiverminderingen en bij aardappel ook misvormde knollen. In andere planten, waaronder de kuipplanten Brugmansia en Solanum Jasminoides, kan het viroïde symptoomloos aanwezig zijn. PSTVd heeft de Europese quarantainestatus, hetgeen inhoudt dat de lidstaten verplicht zijn om vestiging en verspreiding van het organisme in de Europese Unie te voorkomen.
Wanneer PSTVd zich in Nederland zou vestigen, zou dat grote consequenties hebben voor de teelt en de export van uiteenlopende producten. De Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD) onderneemt daarom actie om vestiging en verspreiding tegen te gaan.
PSTVd is in een aantal landen buiten Europa gevestigd. Binnen de Europese Unie is PSTVd slechts incidenteel aangetroffen. Voorbeelden zijn een aardappelveredelingsbedrijf in Frankrijk in 2002 en in 2006 in tomatenteelt in België. In Nederland is PSTVd in het verleden sporadisch aangetroffen in tomaat, maar kon het steeds worden uitgeroeid.
PSTVd wordt overgedragen door vegetatieve vermeerdering van geïnfecteerde planten en/of door contact met geïnfecteerde planten of besmette gereedschappen. Er moet rekening worden gehouden met de kans dat besmettingen in de kuipplanten Solanum Jasminoides en Brugmansia worden overgedragen naar aardappel, tomaat en andere waardplanten. De PD voert jaarlijks een survey uit bij aardappel- en tomatentelers om besmettingen met PSTVd vroegtijdig te kunnen opsporen.
3.3 Appellant mocht de planten vanwege de vastgestelde besmetting niet in het verkeer brengen. Dit volgt uit artikel 4, eerste lid, onder a, van de Regeling. De planten waren door de besmetting al waardeloos. Daar waar – zoals hier – bestrijdingsmaatregelen zijn genomen op grond van het Besluit wegens een gebleken besmetting met een schadelijk organisme, kan volgens verweerder redelijkerwijs worden gesteld dat geen causaal verband bestaat tussen de geleden schade en de aangezegde maatregel tot vernietiging van die planten. Dat het organisme in de planten zat, staat in rechte vast. Reeds om die reden is het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen.
3.4 Ten overvloede heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende overwogen:
“ Sprake van (on)evenredige schade en van al dan niet normale bedrijfsrisico?
De vraag: “is de schade onevenredig?” hangt samen met de vraag: “valt de schade binnen het normale bedrijfsrisico”? Er is immers geen sprake van onevenredigheid indien de schade binnen het normale bedrijfsrisico valt.
Ik behandel de vragen dan ook tezamen. (…)
Ook als ervan wordt uitgegaan dat de schade is ontstaan door het opleggen van de maatregelen, ben ik van oordeel dat de gevolgen van een besmetting met een organisme, zoals PSTVd, tot het normale bedrijfsrisico van telers behoren. Aantastingen met schadelijke organismen, zoals het quarantaine-organisme PSTVd kunnen altijd in het teeltproces optreden. Het bedrijfsleven moet er zelf steeds alert op zijn dat er geen schadelijke organismen worden ingesleept. Pas wanneer de schade dat risico te boven gaat, is er sprake van onevenredigheid.
Met u zijn veel telers in hoge mate getroffen door de maatregelen ter bestrijding PSTVd. (…)
Uw beroep op het égalitébeginsel
Met u zijn veel telers in hoge mate getroffen door de maatregelen ter bestrijding PSTVd. Zo heb ik ten aanzien van circa 50 telers maatregelen aangezegd, die vergelijkbaar zijn met die welke jegens u zijn getroffen. Er is daarom geen sprake van één of slechts enkele bedrijven die met PSTVd te maken zouden hebben gekregen. Evenmin is sprake van een situatie waarin u als gevolg van het besluit in vergelijking tot anderen onevenredig bent getroffen. Ten onrechte vergelijkt u overigens door PSTVd getroffen telers, zoals u met sierplanten- en aardappeltelers die in het geheel niet door besmettingen en daarbij horende maatregelen zijn getroffen.
Ik wijs er opnieuw op dat het telen van gewassen nu eenmaal het risico in zich sluit dat men door besmettingen met schadelijke organismen wordt getroffen. De maatregelen waardoor u bent getroffen komen daarmee voor uw normale bedrijfsrisico. Het égalitébeginsel is ook daarom niet aan de orde.
De aardappel- en tomaten bedrijven zouden worden beschermd ten koste van u
Dit betoog is naar zijn inhoud niet gericht tegen het bestreden besluit, maar tegen het (rechtens onaantastbaar geworden) besluit tot vernietiging van uw planten. Bij het nemen van het bestreden besluit zijn helemaal geen belangen van anderen afgewogen tegen uw belangen. Reeds daarom treft wat u aanvoert – wat daar verder ook van zij – geen doel. Overigens en terzijde merk ik op dat dit betoog innerlijk tegenstrijdig is. Daaruit volgt immers dat de bestrijdingsmaatregelen volgens u ten onrechte zijn genomen, terwijl u bij uw aapraak op nadeelcompensatie via artikel 4 Pzw Pro nu juist ervan uitgaat dat die maatregelen terecht zijn genomen. Relevant is slechts de gebleken besmetting.”
3.5 De conclusie van verweerder is dat de door appellant gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. Gelet op deze conclusie heeft verweerder het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft gemaakt, afgewezen.
3.6 Ter zitting heeft verweerder nog aangevoerd dat het opnemen van PSTVd in Bijlage I bij de fytorichtlijn (alsmede in de voorganger daarvan) betekent dat het organisme een risico vormt voor veel verschillende gewassen; anders zou vermelding van dit organisme in combinatie met één of meer specifieke gewassen in Bijlage II bij die richtlijn in de rede hebben gelegen. Voorts heeft de PD op geen enkele wijze gecommuniceerd dat PSTVd niet in kuipplanten aanwezig zou kunnen zijn, waarbij komt dat het van algemene bekendheid is dat PSTVd aanwezig kan zijn in de aardappel en de tomaat, welke gewassen evenals de Solanum Jasminoides en Brugmansia behoren tot de familie van de nachtschade, aldus verweerder.
Daarnaast heeft verweerder erop gewezen dat PSTVd ook al vóór het najaar van 2006 in kuipplanten kon worden aangetoond. Een en ander brengt naar de opvatting van verweerder mee dat besmetting met PSTVd niet onvoorzienbaar was en dat appellant daarvoor beducht moest zijn, zodat deze besmetting alleen al daarom tot zijn normale bedrijfsrisico behoort.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Appellant kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft ter ondersteuning van zijn beroep het volgende aangevoerd.
4.2 Ten onrechte stelt verweerder dat geen sprake zou zijn van causaal verband tussen de opgelegde maatregelen en de door appellant geleden schade. Als het besluit van 17 november 2006 niet was genomen, zou ook geen besmetting zijn vastgesteld en zou appellant de desbetreffende partijen gewoon hebben kunnen verhandelen. Anders dan in het bestreden besluit wordt gesteld, is de schade dan ook niet ontstaan door het verbod om besmette planten in het verkeer te brengen. Ook als de planten besmet zijn, houdt dat niet per definitie in dat deze planten vernietigd zouden moeten worden. De door appellant genoemde schade zou niet zijn geleden indien er alleen een tijdelijk verbod tot verhandelen zou zijn geweest.
4.3 Daarnaast kan appellant zich niet verenigen met het standpunt van verweerder dat hij niet onevenredig zwaar is getroffen door de opgelegde maatregelen en dat de geleden schade tot zijn normale bedrijfsrisico behoort.
Appellant stelt voorop dat hij op geen enkele wijze beducht hoefde te zijn voor een besmetting van de betreffende partijen met PSTVd. Hij heeft ook geen schuld aan de besmetting. Desondanks is hij wel met aanzienlijke schadeposten geconfronteerd. Appellant stelt dat, omdat besmetting – anders dan verweerder stelt – voor hem (en overigens ook voor de sector) totaal onvoorzienbaar is geweest, verweerder daarmee rekening dient te houden bij de beoordeling of de reiniging- en vernietigingskosten onder het normale bedrijfsrisico vallen. In dit verband is nog van belang dat verweerder al in
april 2006 op de hoogte was van een besmetting van een illegaal geïmporteerde partij Solanum Jasminoides met PSTVd. Deze besmetting is niet bekend gemaakt aan de sector. Was dit wel gebeurd, dan had appellant voorzorgsmaatregelen kunnen treffen. Bovendien is de PD toen niet overgegaan tot verdere screening van andere bedrijven, waarmee het viroïde mogelijk tijdig opgespoord had kunnen worden.
Appellant wijst erop dat PSTVd met name een gevaar oplevert voor tomaten en aardappelen. Nu met de opgelegde maatregelen jegens zijn bedrijf een maatschappelijk belang is gediend, te weten bescherming van de tomaten- en aardappeltelers, dient appellant niet de gevolgen van dit besluit te dragen. De schade is ook niet betrekkelijk gering, daar deze circa € 63.305,-- bedraagt ten opzichte van een gemiddelde omzet van circa € 200.000,--. Anders dan verweerder stelt, is thans sprake van een uitzonderlijke situatie, op grond waarvan voorzien dient te worden in het verstrekken van een tegemoetkoming in de schade.
Ter zitting heeft appellant gewezen op een drietal uitspraken van het College van 16 april 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BI1934, BI4350 en BI1931), waarin het College in vergelijkbare zaken de bestreden besluiten van verweerder heeft vernietigd en verweerder heeft opgedragen opnieuw op bezwaar te beslissen
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geschil is aan de orde of verweerder in redelijkheid de afwijzing van het verzoek van appellant op grond van artikel 4 Pzw Pro om vergoeding van de door hem gestelde schade ten gevolge van het – rechtmatig te achten – besluit tot het opleggen van maatregelen, heeft kunnen handhaven. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.2 Ingevolge artikel 4 Pzw Pro kan verweerder in gevallen waarin de schade, die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw Pro gegeven voorschriften, onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken, uit ’s Rijks schatkist een tegemoetkoming verlenen in de geleden schade.
5.3 In de door appellant ter zitting aangevoerde uitspraken van 16 april 2009 heeft het College in rechtens vergelijkbare zaken geoordeeld dat het standpunt van verweerder dat telers van Solanum Jasminoides en Brugmansia, die als gevolg van een in het najaar van 2006 geconstateerde besmetting van hun planten met PSTVd zijn geconfronteerd met vernietigingsmaatregelen, niet op grond van artikel 4 Pzw Pro voor een tegemoetkoming in de geleden schade in aanmerking (kunnen) komen, geen stand kan houden. Hierbij heeft het College overwogen dat - anders dan door verweerder was gesteld - sprake is van causaliteit tussen de op de uitslag van het onderzoek naar PSTVd gebaseerde, door verweerder aangezegde, maatregelen en de door de betrokken kuipplantentelers gestelde schade en dat een besmetting met PSTVd voor die telers ten tijde van belang (najaar 2006) niet zo zeer voorzienbaar was, dat deze zonder meer geacht moet worden volledig tot hun normale bedrijfsrisico te behoren.
De omstandigheid dat, zoals verweerder in de onderhavige zaak ter zitting heeft aangevoerd, het testen van kuipplanten op PSTVd reeds voor het najaar van 2006 mogelijk was, kan aan voormeld oordeel van het College niet afdoen. Deze omstandigheid laat immers onverlet dat besmetting met PSTVd bij kuipplanten niet zichtbaar is en (mede om die reden) de mogelijkheid van een dergelijke besmetting tot de onderzoeksuitslagen van de PD in 2006 bij de betrokken telers niet bekend was.
Voorts wijst het College er op dat, anders dan verweerder blijkens diens ter zitting in de onderhavige zaak weergegeven standpunt lijkt te veronderstellen, aan de beoordeling in voormelde uitspraken tevens ten grondslag ligt dat de aan kuipplantentelers opgelegde maatregelen er mede, derhalve niet uitsluitend, toe strekten te voorkomen dat de geconstateerde besmettingen zou worden overgedragen naar de teelt van andere waardplanten, waaronder de aardappel en tomaat. In dit verband heeft het College ook van belang geacht dat besmetting met PSTVd in die andere teelten wel tot zichtbare schade leidt en die teelten al aan jaarlijkse surveys door de PD waren onderworpen.
5.4 Het College constateert dat verweerder desgevraagd geen feiten en omstandigheden heeft kunnen noemen, op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de onderhavige zaak in feitelijk en juridisch opzicht zodanig verschilt van die, waarop de uitspraken van 16 april 2009 betrekking hadden, dat het thans bestreden besluit rechtmatig is te achten. De enkele omstandigheid dat het beroep van appellant pas na die uitspraken ter zitting is behandeld kan immers niet als zodanig worden aangemerkt. Derhalve kan in die omstandigheid voor verweerder geen grond worden gevonden om in de onderhavige zaak een andere benadering te volgen dan in de eerdere zaken waarin verweerder, zoals ter zitting is meegedeeld, heeft besloten loyaal uitvoering te geven aan de uitspraken van
16 april 2009.
5.5 De conclusie van het vorenstaande is dat ook in de onderhavige zaak het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en het beroep van appellant derhalve gegrond is.
5.6 Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking en verweerder zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal verweerder in het licht van hetgeen appellant in deze procedure heeft aangevoerd en mogelijk in de opengevallen bezwaarprocedure nog zal aanvoeren, nader moeten ingaan op de omvang van de door appellant gestelde schade, waarbij het College opmerkt dat het in de uitspraken van 16 april 2009 gegeven oordeel onverlet laat dat een zekere mate van bedrijfsrisico van invloed kan zijn op de hoogte van de schadevergoeding.
5.7 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant. Deze kosten worden op de voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro);
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,-- (zegge: honderdrieenveertig euro) aan hem
wordt vergoed.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 september 2009.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Douwes