Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/565 2 juli 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Lamain-Nuijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 17 april 2009, bij het College binnengekomen op 20 april 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 maart 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 17 december 2008, waarbij verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008 heeft vastgesteld.
Bij brief van 24 juli 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 26 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante B, bijgestaan door M. Hoefnagel, is verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 17 december 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2008, na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 10.870,79. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
2.2 Appellante heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante, die per 15 mei 2008 over 27,22 toeslagrechten beschikte, heeft met de Gecombineerde opgave 2008 31 percelen gras, suikerbieten, voederbieten en maïs opgegeven met een totale oppervlakte van 28.41 ha. Op blad 1 van het Overzicht gewaspercelen heeft zij bij 18 van de daar vermelde 19 percelen aangegeven dat zij deze voor uitbetaling van haar toeslagrechten wilde benutten. Op blad 2 van dit Overzicht heeft zij bij geen van de daar vermelde 12 percelen aangegeven dat zij deze voor uitbetaling van toeslagrechten wenst te benutten.
Met de aldus ingevulde aanvraag benut appellante slechts 13,83 van haar 27,22 toeslagrechten, terwijl zij voldoende subsidiabele hectaren heeft om al haar toeslagrechten te benutten. Het was uiteraard haar bedoeling alle rechten te benutten.
Dit alles houdt in dat verweerder in de aanvraag ten onrechte geen kennelijke fout heeft aangenomen. Vervolgens is appellante, eveneens ten onrechte, niet de gelegenheid geboden haar aanvraag aan te passen.
2.3 Verweerder heeft vastgesteld dat hij vóór 9 juni 2008 van appellante geen verzoek tot wijziging van de Gecombineerde opgave ontvangen. Verweerder is daarom conform de opgave van appellante bij de vaststelling van de bedrijfstoeslag uitgegaan van 13.83 voor verzilvering opgegeven hectaren.
In haar bezwaarschrift van 30 december 2008 heeft appellante alsnog aangegeven dat zij met de aanvraag al haar 27,22 toeslagrechten wenste te verzilveren. Verweerder is op grond van artikel 21, eerste lid, laatste volzin, van Verordening (EG) nr. 796/2004 gehouden dit verzoek af te wijzen, nu het is ingediend na 9 juni 2008. Dit zou slechts anders zijn indien de aanvraag een kennelijke fout in de zin van artkel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 zou bevatten.
Volgens verweerder is er geen sprake van een kennelijke fout in de aanvraag. Het verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en hetgeen zij maximaal kon aanvragen, is niet zo groot dat dit verweerder bij een summier onderzoek van de aanvraag direct had moeten opvallen. Daarnaast is het niet onlogisch om niet alle toeslagrechten te laten uitbetalen hoewel er voldoende grond beschikbaar is. Zo kan het zijn dat een perceel niet voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden of dat appellante zich zou willen onttrekken aan controles op de betreffende percelen. Het is niet aan verweerder zich te verdiepen in de motieven van appellante om niet maximaal steun aan te vragen.
2.4 Het College overweegt allereerst dat er in het onderhavige geval, buiten artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, rechtens geen herstelmogelijkheid bestaat. Dit betekent dat voor wijziging van appellantes aanvraag om uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor 2008 alleen plaats is, indien sprake is van een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
Het College overweegt te dien aanzien, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
2.4.1 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout in de zin van artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
2.4.2 Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
2.4.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellante, die over 27,22 toeslagrechten en 28.41 ha grond beschikt, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als zij slechts voor 13,83 van deze toeslagrechten om uitbetaling vraagt.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer voornemens zou zijn om bepaalde percelen nog gedurende het aanvraagjaar aan de bestemming als landbouwgrond te onttrekken. In een dergelijk geval kunnen er, ook naar het recht zoals dat in 2008 gold, redenen zijn die percelen niet in de aanvraag op te geven. Weliswaar is het tienmaanden-vereiste van artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 met ingang van 1 januari 2008 vervallen en is in de plaats daarvan en met het oog op het voorkomen van dubbele aanvragen gekozen voor een peildatum waarop de in de aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen ter beschikking van de landbouwer moeten staan (in Nederland 15 mei 2008), maar dat neemt niet weg dat die percelen, op straffe van kortingen, feitelijk gedurende het gehele jaar voor landbouwactiviteiten gebruikt moeten worden, waarbij ook de gestelde randvoorwaarden in aanmerking genomen moeten worden. Dat kan reden vormen om een perceel, ook al staat het op 15 mei 2008 ter beschikking van de landbouwer, toch niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
2.4.4 Het College is van oordeel dat er in appellantes geval reden is een kennelijke fout aan te nemen en overweegt hiertoe het volgende.
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2008 zonder voorbehoud opgegeven haar toeslagrechten te willen laten uitbetalen, doch heeft daarbij slechts voor een beperkt deel van de ter beschikking staande toeslagrechten (13,83 van de 27,22) en hectaren (13.83 van de 28.41) gebruik gemaakt. Alleen 18 percelen op de eerste pagina van het Overzicht gewaspercelen zijn voor de uitbetaling van de toeslagrechten aangekruist. Alle 12 percelen op pagina 2 van dit Overzicht zijn niet voor uitbetaling aangekruist. Reeds dit gegeven had verweerder bij een summiere controle van de aanvraag moeten opvallen.
Met deze wijze van invullen van de aanvraag heeft appellante slechts € 11.442,94 van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 22.521,82 (zonder modulatiekorting) benut. Het verschil tussen hetgeen appellante aanvraagt en hetgeen zij maximaal kan aanvragen is zo groot, dat ook dit bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen. Van hetgeen appellante maximaal uitbetaald had kunnen krijgen ontvangt zij immers slechts ruim 50%. Voorts moet vrijwel uitgesloten worden geacht dat er voor appellante een reden bestond om uitsluitend 18 percelen op het overzicht gewaspercelen voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen en de overige 13 percelen van samen ruim 14 ha niet. Daarbij neemt het College in aanmerking dat het onaannemelijk is dat appellante deze ruim 14 ha land in de loop van 2008 zodanig zou gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen.
Onder deze omstandigheden is er aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag in de zin van het Werkdocument als niet samenhangend aan te merken.
Dat levert voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen.
In een dergelijk geval ligt het op de weg van verweerder om de aanvrager erop te wijzen dat hij de aanvraag niet conform zijn bedoelingen heeft ingevuld en hem de gelegenheid te bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen.
2.4.5 Nu appellante een dergelijke gelegenheid niet is geboden, is de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
2.4. Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante beslist met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is
overwogen;
- bepaalt dat verweerder appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2010.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. F.W. du Marchie Sarvaas