ECLI:NL:CBB:2014:161 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing subsidiabiliteit bermen bij ...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 12/1142

5101

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2014 in de zaak tussen

[naam 1] V.O.F., te [vestigingsplaats], appellante(gemachtigde: R. Scholten)

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. J. den Haan).

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).

Bij besluit van 22 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door appellante ingediende bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2014. Appellante was vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2011 om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en heeft hiervoor onder meer de percelen met volgnummers 38 tot en met 54, en 56 tot en met 63 opgegeven. Deze percelen blijvend grasland grenzen aan een weg. Tevens heeft zij hiervoor de percelen met volgnummers 71, 73 en 74 opgegeven.

Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft beslist tot de volledige afwijzing van appellantes bedrijfstoeslag 2011, omdat de afwijking tussen de opgegeven en geconstateerde oppervlakte van haar percelen meer dan 20% van de geconstateerde oppervlakte bedraagt. Verweerder heeft de eerstgenoemde percelen (38 tot en met 54 en 56 tot en met 63) als bermen aangemerkt en niet in aanmerking gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten. De oppervlaktes van de percelen 71, 73 en 74 heeft verweerder kleiner geconstateerd dan door appellante is opgegeven.

Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.

3.1

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".

3.2 Artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:

" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "

3.3 Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "

3.4 Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

4.1

Appellante acht de toepassing van artikel 5a van de Beleidsregels door verweerder in 2011 - evenals in 2010 - in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het nieuwe beleid is immers pas een maand voor de indiening van de Gecombineerde opgave 2011 in werking getreden. Het valt appellante dan ook niet aan te rekenen dat zij niet tijdig op de hoogte was van deze nieuwe regels. Hierbij komt dat appellante ten tijde van de indiening van haar aanvraag om bedrijfstoeslag 2011 nog in afwachting was van een beslissing op haar bezwaar tegen de vaststelling van haar bedrijfstoeslag 2010 waarin verweerder de percelen om dezelfde reden heeft afgekeurd.

4.2

Volgens appellante zijn de oppervlaktes van de langs de weg gelegen percelen 38 tot en met 54 en 56 tot en met 63 subsidiabel. Anders dan verweerder meent gaat het hier niet om bermen. De percelen bestaan uit blijvend grasland, dat door appellante wordt bemest en gemaaid. Appellante gebruikt de oogst hiervan bovendien als veevoeder. Op de percelen bevinden zich geen reflectorpaaltjes en slechts enkele verkeersborden. Appellante ondervindt bij haar landbouwactiviteiten dan ook weinig hinder van de door verweerder gestelde verkeersfunctie van de percelen. De percelen waren daarom in 2011 overwegend voor de landbouw in gebruik en zijn door verweerder ten onrechte niet in aanmerking gebracht voor de uitbetaling van appellantes bedrijfstoeslag 2011.

5.1

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging ten aanzien van bermen ten tijde van de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2011 bekend was dan wel bekend had kunnen zijn. Appellante had zich hiervan als aanvrager om bedrijfstoeslag op de hoogte moeten stellen. Haar beroep op het rechtzekerheidsbeginsel kan daarom volgens verweerder niet slagen.

5.2

Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en onder h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de betreffende percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.

6.1

Het College is van oordeel dat appellantes beroep op het rechtszekerheidsbeginsel niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011
- anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Anders dan appellante acht het College een maand niet te kort om op de hoogte te kunnen geraken van dat nieuwe beleid. Dat appellante in afwachting was van een beslissing op haar bezwaar tegen de vaststelling van haar bedrijfstoeslag voor 2010 leidt evenmin tot een andere conclusie. Dat zij door die procedure in onzekerheid verkeerde over de subsidiabiliteit van haar percelen in 2010, doet aan de werking van het nieuwe beleid voor het jaar 2011 immers niet af.

6.2.1

Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.

Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.

6.2.2

Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen door appellante worden bemest, gemaaid en appellante de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of de percelen al dan niet volledig kunnen worden aangemerkt als bermen overweegt het College als volgt. De percelen worden aan de ene zijde begrensd door de weg en aan de andere zijde deels door bomen. Zij zijn circa 5 meter breed, worden onderbroken door uitritten en er bevinden zich enkele verkeersborden.

Gelet op vorengenoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de betreffende percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Ter zitting heeft verweerder gesteld geen onderscheid te maken tussen een smalle strook grenzend aan de weg en de breedte van het volledige perceel, zelfs indien het zou gaan om een perceel van 20 meter breed. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellante op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.

6.2.3

Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het voorgaande betekent dat het beroep op dit punt slaagt en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

7.1

Appellante stelt tot slot dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de gewijzigde oppervlaktes van de percelen 71, 73 en 74. Appellante maakte bij haar opgave gebruik van een hulpprogramma “Crop” dat haar bij verweerder geregistreerde perceelgegevens verkreeg via een koppeling met de website van verweerder. Op 1 maart 2011 heeft appellante de perceelgegevens ingevuld. Op 13 mei 2011 heeft zij haar opgave afgerond zonder te controleren of de eerder ingevulde oppervlaktes overeenkwamen met de op dat moment voor haar geregistreerde perceeloppervlaktes. Achteraf is gebleken dat verweerder de oppervlaktes van de betreffende percelen opnieuw heeft gemeten. Hierdoor zijn tussen
1 maart 2011 en 13 mei 2011 de oppervlaktes gewijzigd en kleiner vastgesteld dan de op
1 maart 2011 geregistreerde perceeloppervlaktes. Appellante acht dit onzorgvuldig en onrechtmatig. Verweerder dient daarom volgens appellante gebruik te maken van de per maart 2011 geregistreerde en ook door appellante opgegeven oppervlaktes.

7.2

Niet in geschil is dat de oppervlaktes van de percelen 71, 73 en 74 die door een nieuwe meting zijn verkregen en zijn opgenomen in het bestreden besluit juist zijn. Verweerder is daarvan terecht uitgegaan in zijn besluit. Voor zover appellante zich beroept op artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, op grond waarvan verlagingen niet van toepassing zijn indien de landbouwer kan bewijzen dat hem geen schuld treft, faalt dit beroep. Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat appellante geen schuld heeft aan het verstrekken van de onjuiste perceeloppervlaktes. Op appellante rust als aanvrager de verplichting om haar opgaaf op juistheid te controleren voordat zij deze indient. Dat appellante de in maart ingevulde gegevens niet meer heeft gecontroleerd aan de hand van de ten tijde van de aanvraag geregistreerde gegevens van haar percelen dient dan ook voor haar rekening en risico te komen.

8.1

Gelet op rechtsoverweging 6.2.2 is het beroep gegrond. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.

8.2

Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van drie maanden.

8.3 Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van € 310,-- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2014.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld