ECLI:NL:CBB:2013:300 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing subsidiabiliteit van graslan...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 12/946 en 12/963

Uitspraak van de meervoudige kamer van 6 december 2013 in de zaak tussen

[naam 1], te [woonplaats], appellant

(gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn),

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigden: mr. C.E.B. Haazen en mr. E.L.G.M. Boumans).

Procesverloop

Bij besluit van 5 juli 2011 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2010 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).

Bij besluit van 21 september 2012 heeft verweerder ondanks het bezwaar van appellant dit besluit gehandhaafd.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het zaaknummer is 12/963.

Bij besluit van 15 juni 2012 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling.

Bij besluit van 8 augustus 2012 heeft verweerder ondanks het bezwaar van appellant dit besluit gehandhaafd.

Appellant heeft ook tegen dat besluit beroep ingesteld. Het zaaknummer hiervan is 12/946.

Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft in de zaak 12/946 een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden op 26 april 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Appellant pacht drie percelen grasland, die zijn gelegen op [naam 2]. Appellant heeft deze percelen opgegeven voor de uitbetaling van zijn toeslagrechten over 2010. Voor 2011 heeft hij hiervan één perceel, het perceel 10, opgegeven voor zijn bedrijfstoeslag.

Tussen partijen is in geschil of verweerder de betreffende percelen terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van appellants bedrijfstoeslag over de jaren 2010 en 2011.

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, en (…) ".

Artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:

" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "

Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "

Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder a4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat een recreatieve functie kent, blijkend uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, zoals onverharde landingsbanen voor luchtsport en luchtvaarthobby’s. Onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

4.1

Verweerder stelt zich primair, onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en sub h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun (de Beleidsregels), op het standpunt dat de onderhavige percelen niet als landbouwgrond zijn aan te merken. De percelen bevinden zich immers op een terrein dat is bestemd als luchtvaartterrein en staan in de vorm van een veiligheidsbuffer ten dienste aan het luchtverkeer. Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center, het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits er op gewezen dat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten. Deze opvatting van de Commissie blijkt ook uit overweging 13 van de ontwerp-verordening voor de directe betalingen aan landbouwers van 2014 tot en met 2020.

4.2

Verweerder is subsidiair van mening dat de betreffende percelen niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kunnen worden aangemerkt en om die reden evenmin subsidiabel zijn. [naam 2] is namelijk één van de grote General Aviation vliegvelden en wordt gebruikt voor nationaal en internationaal vliegverkeer, uiteenlopend van lesverkeer, zakelijk taxi- en charterverkeer tot vluchten voor de overheid (politie, milieu-inspectie, en dergelijke). Tevens vinden er rondvluchten plaats en wordt de luchthaven gebruikt door valschermspringers en zweefvliegers. De luchthaven is gedurende het hele jaar en iedere dag in gebruik. De intensiteit van de luchtvaartactiviteiten – het gaat jaarlijks om rond 75.000 vliegbewegingen – is dusdanig van aard en omvang dat de landbouwactiviteiten daarvan noemenswaardige hinder ondervinden. Uit de verklaringen van de rentmeester en van appellant zelf, blijkt dat het appellant niet is toegestaan om dierlijke mest uit te rijden of vee te weiden op de percelen. De percelen mogen pas na sluitingstijd van de luchthaven, dat wil zeggen na 20.00 uur, worden bewerkt. De op het perceel 13 gelegen zweefvliegbaan en de parachutespringput mag appellant in het geheel niet bewerken.

4.3

Daarnaast stelt verweerder dat de betreffende percelen niet in beheer zijn bij appellant maar bij de eigenaar, zodat de percelen niet tot appellants bedrijf kunnen worden gerekend en om die reden evenmin subsidiabel zijn. Verweerder verwijst op dit punt naar de strenge veiligheidsrichtlijnen die voor deze percelen gelden en naar beperkende voorwaarden in de pachtovereenkomst. Gelet hierop kan appellant onvoldoende zelf beslissen wat er met de grond gebeurt of – anders gezegd – heeft hij onvoldoende autonomie bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten.

5.1

Appellant beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Hij stelt dat verweerder in andere vergelijkbare situaties wel uitgaat van een subsidiabele oppervlakte, waardoor het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hierbij verwijst appellant naar vergelijkbare percelen waarop natuurinstandhoudingsverplichtingen rusten, die daadwerkelijk tot hinder kunnen leiden voor het landbouwkundig gebruik hiervan.

5.2

Appellant stelt verder met verwijzing naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2012:BX3513, in het bijzonder de rechtsoverwegingen 2.8 en 2.9 hiervan, dat ook het besluit van
21 september 2012 inzake de bedrijfstoeslag 2010 in strijd is met het vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel. Tevens is het verweerder volgens appellant gelet op artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 niet toegestaan om de subsidiabiliteit van een perceel landbouwgrond te beperken in artikel 5a van de Beleidsregels.

5.3

Appellant voert tevens aan dat hij de percelen overwegend voor landbouwactiviteiten gebruikt. Hij bemest de grond, en voert hierop spuitwerkzaamheden en oogstwerkzaamheden uit op dezelfde wijze als op zijn andere landbouwpercelen. Anders dan verweerder meent gaat het hierbij om landbouwactiviteiten en niet louter om onderhoud van de grasmat ten behoeve van het vliegveld. Dat het maaien van gras tevens als onderhoud kan worden beschouwd neemt niet weg dat appellant activiteiten verricht die het normale onderhoud van een vliegveld overtreffen. Hij ondervindt geen hinder van de luchtvaartactiviteiten bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten, omdat van de totale oppervlakte van circa 35.74 ha maar een kleine strook nodig is voor de niet-landbouwactiviteiten. De parachutespringput wordt weinig gebruikt omdat de valschermactiviteiten afhankelijk zijn van het weer en de thermiek, en doorgaans in het weekend plaatsvinden. De landbouwactiviteit door appellant ondervindt daardoor geen noemenswaardige hinder van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de luchtvaart. Appellant verwijst in dit kader naar de uitspraak van het College in de zaak ECLI:NL:CBB:2012:BY6017.

5.4

Tot slot verzoekt appellant om een schadevergoeding of nadeelcompensatie toe te kennen, indien hij in het ongelijk wordt gesteld, en om te bepalen dat verweerder appellants toeslagrechten opnieuw vaststelt door deze te verdelen over de resterende subsidiabel geachte oppervlakte.

6.1

Appellant heeft naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat verweerder in gelijke, althans voldoende vergelijkbare gevallen wel is uitgegaan van een subsidiabele oppervlakte. Weliswaar kunnen ook in geval van percelen met een aanzienlijke natuurwaarde beperkingen gelden ten aanzien van het landbouwkundig gebruik, maar dergelijke percelen kunnen niet zonder meer op één lijn worden gesteld met de in geding zijnde percelen op het [naam 2], die uitsluitend na 20.00 uur konden worden bewerkt. Appellants beroep op het gelijkheidsbeginsel treft geen doel.

6.2.1

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Bij de introductie van nieuw beleid kan de vraag opkomen of daarmee inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu de voor 2010 opgegeven drie percelen grasland, waarop in het verleden toeslagrechten zijn opgebouwd en later uitbetaald, na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, zijn afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder gerichte, voorafgaande aankondiging voor een afgesloten periode worden doorgevoerd. De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 en de website van verweerder vormen hier geen afdoende aankondiging om de terugwerkende kracht van het beleid te aanvaarden. Dat betekent dat appellant, wat de bedrijfstoeslag voor 2010 betreft, zich er terecht op heeft beroepen dat verweerder ten onrechte de beleidsregels in stelling heeft gebracht bij de toetsing of de in geding zijnde percelen subsidiabel waren.

6.2.2

Voor 2011 speelt dat beginsel geen rol, want voor dat jaar kon appellant tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid. De beleidswijziging was voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat de beleidswijziging vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kan derhalve niet worden gezegd dat verweerder inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid.

6.2.3

Ondanks een op zichzelf beschouwd terecht beroep op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel betekent dat nog niet dat appellant ten onrechte geen aanspraak kon maken op landbouwsteun voor deze percelen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel (dat met het rechtszekerheidsbeginsel verwant is) niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur.1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.

6.3

Het College zal derhalve nagaan of verweerder zich bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van de in geding zijnde percelen, los van de hiervoor besproken beleidsregels, terecht op Europese regelgeving heeft beroepen.

6.3.1

Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat de verordeningen en de Regeling percelen gelegen op een vliegveld als zodanig niet uitsluiten van bedrijfstoeslag. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie en toekomstige verordeningen leidt niet tot een ander oordeel, nu deze niet afdoen aan de regelgeving die voor 2010 en 2011 van toepassing was.

6.3.2

Voor de vraag of de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn, is het feitelijk gebruik van de percelen ten tijde van belang bepalend. Niet in geschil is dat appellant op de betreffende percelen gras heeft gemaaid en geoogst, dat hij de percelen heeft bemest en hierop spuitwerkzaamheden heeft uitgevoerd. Naar het oordeel van het College betreft dit landbouwactiviteiten en niet uitsluitend het onderhoud van het vliegveld.

6.3.3

Verweerders betoog dat de percelen tevens volledig in gebruik waren als veiligheidszone voor de Luchthaven Teuge acht het College onjuist. Voor de veiligheidszone dient te worden uitgegaan van stroken aan weerszijden van de start- en landingsbanen. Ook de Regeling en verweerders beleidsregels gaan daarvan uit. Een aanzienlijke oppervlakte van de percelen ligt buiten die stroken.

6.3.4

Met verweerder is het College evenwel van oordeel dat appellant zijn landbouwactiviteiten op de percelen niet kon uitoefenen zonder noemenswaardige hinder te ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van niet-landbouwactiviteiten. Vanwege de luchtvaart en recreatie-activiteiten mocht appellant namelijk de percelen alleen na 20.00 uur bewerken, waarmee de toegang tot de percelen wezenlijk in tijd beperkt was. Dit betekent dat artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 aan de verlening van de bedrijfstoeslag in de weg staat.

6.4 Het verzoek om nadeelcompensatie of het opnieuw vaststellen van zijn toeslagrechten, dat appellant in beroep heeft gedaan kan niet door het College worden beoordeeld, alleen al omdat de bestreden besluiten daarop niet zien. Voor schadevergoeding acht het College geen gronden aanwezig.

7.1

Het vorenstaande leidt het College tot de volgende conclusie.

7.1.1 In zaak 12/963, die betrekking heeft op de aanvraag voor 2010, is aan de weigering van de bedrijfstoeslag ten onrechte mede artikel 5a van de Beleidsregels ten grondslag gelegd. In zoverre verdraagt het bestreden besluit zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit neemt niet weg dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de in geding zijnde percelen op grond van artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 niet subsidiabel zijn. In zoverre kan het bestreden besluit van 21 september 2012 de rechterlijke toetsing doorstaan.
Het College zal daarom het beroep in deze zaak gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Tevens zal het College bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.

7.1.2

Het beroep in zaak 12/946 is ongegrond.

Het College veroordeelt verweerder tot slot in de door appellant in verband met de behandeling van zaak 12/963 gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 472,- per punt en een wegingsfactor 1), vermeerderd met een bedrag van € 177,40 voor reis- en verletkosten van appellant.

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep in zaak 12/963 gegrond;

- vernietigt het besluit van 21 september 2012;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 september 2012 geheel in stand blijven;

- verklaart het beroep in zaak 12/946 ongegrond;

draagt verweerder op het door appellant in zaak 12/963 betaalde griffierecht van € 156,- te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van zaak 12/963 tot een bedrag van € 1.121,40.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.C. Stam en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 december 2013.

w.g. C.J. Waterbolk w.g. C.M. Leliveld