Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 12/876 en 12/884
18050
Uitspraak van de meervoudige kamer van 13 februari 2014 in de zaken tussen
1.
Vereniging voor Energie, Milieu en Water(VEMW), te Woerden, appellante in zaak 12/876
(gemachtigden: mr. M.L. Pigmans en drs. F. van der Velde)
2.
Vereniging FME-CWM(FME), te Zoetermeer, appellante in zaak 12/884
(gemachtigde: mr. Th.A.G. Vermeulen),
en
de Autoriteit Consument en Markt, verweerster
(gemachtigden: mr. W.R. de Vreeze en mr. B.R.J. de Haan).
Als derde-partijen hebben de hierna te noemen netbeheerders aan het geding deelgenomen:
1.
Cogas Infra en Beheer B.V.(Cogas), te Almelo,
2.
Delta Netwerkbedrijf B.V. (Delta), te Middelburg,
3.
Endinet B.V. (Endinet), te Eindhoven,
4.
Enexis B.V. (Enexis), te 's-Hertogenbosch,
5.
Stedin Netbeheer B.V. (Stedin), te Rotterdam,
(gemachtigden: mr. drs. J.E. Janssen en mr. R. Elkerbout).
6.
Westland Infra Netbeheer B.V.(Westland), te Poeldijk,
(gemachtigden: mr. drs. B.M.M. Weiffenbach en mr. drs. R.C. Berg),
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2011 (de primaire besluiten) heeft ACM onderscheidenlijk voor de netbeheerders 1 t/m 6 de maximum transport- en aansluittarieven elektriciteit voor het jaar 2012 vastgesteld.
Bij besluiten van 18 juli 2012 (de bestreden besluiten) heeft ACM de bezwaren van VEMW en FME ongegrond verklaard.
VEMW en FME hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
ACM heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2013. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder is ir. Ch. Droste aan de zijde van FME verschenen.
Achtergrond van de geschillen
ACM heeft de wettelijke taak om toezicht te houden op de energiesector, teneinde de energiemarkt zo effectief mogelijk te laten werken. Eén van de doelstellingen daarbij is dat de consument wordt beschermd tegen mogelijk misbruik van de (inherente) machtspositie van de regionale netbeheerders, die in hun respectieve regio feitelijk als monopolist optreden.
Om te voorkomen dat netbeheerders door het ontbreken van concurrentieprikkels onvoldoende doelmatig werken of te hoge tarieven hanteren, stelt ACM jaarlijks de tarieven vast. De wijze waarop dit gebeurt vloeit voort uit de artikelen 41 tot en met 41c van de Elektriciteitswet 1998 (Wet) en de door ACM gehanteerde reguleringssystematiek. Deze reguleringssystematiek wordt vastgelegd in methodebesluiten, die voor een periode van minimaal drie en maximaal vijf jaren gelden. Voor iedere netbeheerder wordt een afzonderlijke x-factor vastgesteld. De x-factor dient ertoe om een doelmatige bedrijfsvoering van de netbeheerders te bevorderen. Mede met inachtneming van de voor hem geldende x‑factor zendt iedere netbeheerder aan ACM tariefvoorstellen voor de tarieven die deze netbeheerder ten hoogste zal berekenen voor de uitvoering van de netbeheerstaken. ACM stelt deze tarieven uiteindelijk jaarlijks vast.
Overwegingen
1.
Bij besluit van 26 augustus 2010 heeft ACM voor de regionale netbeheerders elektriciteit de methode vastgesteld tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (x-factor), de methode tot vaststelling van de kwaliteitsterm (q‑factor) en de methode tot vaststelling van het rekenvolume van elke tariefdrager van elke dienst waarvoor een tarief wordt vastgesteld (rekenvolumina) voor de vijfde reguleringsperiode (periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2013). Bij uitspraken van 2 juli 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:50, ECLI:NL:CBB:2013:51 en ECLI:NL:CBB:2013:52) heeft het College, onder verwijzing naar zijn tussenuitspraak van 16 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BU7936), beslist op de tegen dit methodebesluit en de wijziging daarvan bij herstelbesluit van 5 juni 2012, ingestelde beroepen. Daarbij is het beroep van VEMW tegen het herstelbesluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen beroep had ingesteld tegen het eerdere methodebesluit van 26 augustus 2010 (ECLI:NL:CBB:2013:51). FME heeft tegen beide besluiten geen beroep ingesteld.
2.
ACM heeft zich in de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat de rechtmatigheid van de methodiek niet opnieuw bij de beoordeling van de tariefbesluiten aan de orde kan worden gesteld. ACM heeft zich, gelet hierop, voor wat betreft de bezwaren die FME heeft aangevoerd met betrekking tot de hoogte van het redelijk rendement, de vaststelling van de jaarlijkse operationele kosten, de onderbouwing van de investeringsplannen, de omvang van de vermogenspositie van de netbeheerders en de mate van hun efficiency, beperkt tot een beoordeling van de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de door FME bestreden onderdelen van het methodebesluit buiten toepassing zouden moeten blijven. ACM heeft in de bezwaren van FME geen aanleiding gezien om te concluderen dat het methodebesluit deze toets niet doorstaat. Daarnaast heeft ACM de bezwaren van FME tegen het ontbreken van een deugdelijke motivering en het bezwaar van VEMW tegen het vaststellen van negatieve x-factoren voor de netbeheerders ongegrond verklaard. De bezwaargrond van VEMW richt zich feitelijk tot de vaststelling van de x‑factorbesluiten en kan daarom niet alsnog in het kader van deze procedure ter discussie worden gesteld, aldus ACM.
3.
VEMW voert aan dat de door haar bestreden tarieven voor het jaar 2012 onrechtmatig zijn vastgesteld, omdat deze zijn gebaseerd op x-factoren die in strijd met artikel 41a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet een negatieve waarde hebben. Bovendien zijn de tarieven onjuist vastgesteld. ACM stelt zich op het standpunt dat VEMW geen procesbelang heeft, omdat artikel 41c, vijfde lid, van de Wet bepaalt dat indien een x‑factorbesluit of tariefbesluit bij onherroepelijke uitspraak van de rechter is vernietigd, ACM de tarieven herberekent, met toepassing van de met inachtneming van die uitspraak gecorrigeerde x‑factor en de uitkomsten van die herberekening verdisconteert in het eerstvolgende tariefbesluit. Het beroep is daarom voor VEMW, anders dan zij stelt, niet noodzakelijk ter behoud van haar rechten. Wat betreft de inhoud betoogt ACM dat, gelet op een van de uitgangspunten van de reguleringssystematiek dat een netbeheerder zijn efficiënte kosten mag terugverdienen, een negatieve x‑factor niet per definitie ontoelaatbaar moet worden geacht. De betrokken netbeheerders sluiten zich aan bij dit verweer van ACM.
Het College volgt niet de stelling van ACM dat, gelet op het bepaalde in artikel 41c, vijfde lid, van de Wet, VEMW geen procesbelang heeft. Deze bepaling is in de Wet opgenomen met de inwerkingtreding op 1 juli 2011 van de Wet van 2 december 2010 tot wijziging van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998, tot versterking van de werking van de gasmarkt, verbetering van de voorzieningszekerheid en houdende regels met betrekking tot de voorrang van duurzame elektriciteit, alsmede enkele andere wijzigingen van deze wetten (Stb. 2011, 203). Uit het daarbij behorende overgangsrecht (artikel IV, Stb. 2010, 810) volgt dat indien de wijziging van artikel 41c van de Wet in werking treedt gedurende een reguleringsperiode, voor die periode artikel 41c van de Wet van toepassing blijft zoals dat luidde voor dat tijdstip. De inwerkingtreding heeft in dit geval plaatsgevonden gedurende de vijfde reguleringsperiode elektriciteit (1 januari 2011 tot en met 31 december 2013). Gelet hierop moet worden vastgesteld dat artikel 41c, vijfde lid, van de Wet in het voorliggende geval geen toepassing vindt.
VEMW heeft haar beroepsgrond dat de tarieven voor 2012 onrechtmatig zijn vastgesteld, omdat de onderliggende x-factoren in strijd zijn met de Wet, ook ingebracht in haar beroepen tegen de besluiten waarin op haar bezwaren tegen de vaststelling van deze x‑factorbesluiten is beslist. Deze beroepen heeft het College, evenals de overige beroepen die zich richten tegen de vastgestelde x‑factoren, in zijn uitspraken van vandaag in de zaken 12/63 t/m 12/71, 12/73, 12/76, 12/78 t/m 12/86 en 12/88, ongegrond verklaard. Derhalve dient van de rechtmatigheid van deze besluiten en de daarbij vastgestelde negatieve x‑factoren te worden uitgegaan. De beroepsgrond faalt.
4.
FME bestrijdt het standpunt van ACM dat zij een aantal van haar beroepsgronden in de procedure tegen het methodebesluit naar voren had moeten brengen. Zij is van opvatting dat het methodebesluit moet worden aangemerkt als een beleidsregel, waartegen op grond van artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld. Ook voert zij aan dat de primaire besluiten ondeugdelijk zijn gemotiveerd, omdat daaruit niet blijkt hoe de tarieven tot stand zijn gekomen. ACM stelt zich op het standpunt dat het een bestendige praktijk is dat methodebesluiten worden getoetst. Uit artikel 82, derde lid, van de Wet volgt dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest om rechtsbescherming te bieden tegen methodebesluiten. ACM voert verder aan dat in de bestreden besluiten uitvoerig is ingegaan op de wijze waarop de primaire besluiten en de methode van regulering samenhangen, de x‑factoren en tarieven worden vastgesteld en de formules uit het methodebesluit op de productiviteitsdata van de verschillende netbeheerders worden toegepast. In de primaire besluiten is daarbij stapsgewijs inzichtelijk gemaakt hoe ACM de totale inkomsten 2012, inclusief correcties, per netbeheerder heeft berekend. De betrokken netbeheerders sluiten zich aan bij dit verweer van ACM.
Het College stelt vast dat FME de beroepsgronden die zij heeft aangevoerd over het rechtskarakter van het methodebesluit en de motivering van de primaire besluiten, ook heeft aangevoerd in de beroepen tegen de voor de regionale netbeheerders vastgestelde x-factoren 2011‑2013 en tarieven 2011 die het College, evenals de overige beroepen tegen die besluiten, bij de hiervoor onder 3 genoemde uitspraken van vandaag ongegrond heeft verklaard. Het College ziet geen aanleiding om in het kader van de tarieven voor het jaar 2012, die thans voorliggen, tot een ander oordeel over deze gronden te komen. De gronden falen daarom.
5.
FME heeft verzocht om voor de beroepen in de zaken 12/881 t/m 12/884 eenmaal griffierecht te heffen in plaats van vier maal, omdat sprake is van samenhangende besluiten. Het College wijst dit verzoek af. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft. Artikel 8:41, eerste lid, Awb bepaalde dat door de griffier van de indiener van het beroepschrift een griffierecht wordt geheven en dat indien het een beroepschrift ter zake van twee of meer samenhangende besluiten of van twee of meer indieners ter zake van hetzelfde besluit betreft, eenmaal griffierecht is verschuldigd. Het bestreden besluit in zaak 12/881 heeft betrekking op de vaststelling voor de regionale netbeheerders van de tarieven gas en de bestreden besluiten in de zaken 12/882 t/m 12/884 op de vaststelling voor de regionale netbeheerders van de tarieven elektriciteit. De bezwaren tegen de tarieven elektriciteit voor Liander (12/882) en Rendo (12/883) zijn in afzonderlijke besluiten afgedaan, omdat daarin andere onderwerpen ter discussie waren gesteld (de periodieke aansluitvergoeding voor aansluitingen met een vermogen groter dan 10 MVA, respectievelijk de kosten voor decentrale invoeding) die niet speelden in het kader van de tarieven voor de andere netbeheerders. Van samenhangende besluiten in de hiervoor genoemde zin is daarom geen sprake.
6.
Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten onrechtmatig zijn. De beroepen zijn ongegrond.
7.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wolters, mr. M. van Duuren en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. O.C. Bos, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2014.
w.g. C.M. Wolters w.g. O.C. Bos