Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/171
16005
uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2017 op het hoger beroep van:
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P. Stehouwer)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 januari 2015, met kenmerk 14/1901, in het geding tussen
appellante
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J. van Essen).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 januari 2015 (hierna: de aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 7 april 2009 is de Algemene Inspectiedienst (AID) in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van percelen bos door landbouwers die deze percelen hebben opgegeven als tot hun bedrijf behorende landbouwgrond. Het onderzoek richtte zich op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder deze percelen in gebruik waren gegeven aan landbouwers. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 november 2011 (rapportnummer [… 1] ). De AID is op 20 september 2011 een onderzoek gestart naar appellante, één van de landbouwers die percelen bos bij de Gecombineerde Opgave 2009 heeft opgegeven als bij het bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 23 november 2011 (rapportnummer [… 2] ). Op basis van de onderzoeksresultaten van beide onderzoeken heeft de staatssecretaris geconcludeerd, voor zover hier van belang, dat de door appellante bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven percelen bos (gewascode 863) niet tot de tot het bedrijf behorende landbouwgronden kunnen worden gerekend. Mede op grond daarvan heeft verweerder geconcludeerd dat appellante niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. Om die reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 19 juli 2013 (het primaire besluit) aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 12.817,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009.
1.3
Bij besluit van 2 april 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. Het beroep van appellante, dat – voor zover van belang en kort gezegd – inhield dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen ten onrechte de percelen bos, van in totaal 23 hectare, buiten beschouwing had gelaten, heeft de rechtbank ongegrond verklaard. De rechtbank overwoog hiertoe voor zover hier van belang (onder 9 tot en met 12. van de aangevallen uitspraak), dat uit hetgeen (één van de maten van) appellante tegenover de AID heeft verklaard en de feiten en omstandigheden van het geval terecht is geconcludeerd dat geen sprake was van gebruik in het kader van de normale bedrijfsvoering en van feitelijke beschikkingsmacht. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat appellante een melkveehouderij exploiteert, terwijl deze in het algemeen geen bospercelen exploiteren. Niet betwist is dat appellante de percelen niet heeft bemest en beweid noch heeft gebruikt voor teelt. Uit de door appellant met [naam 2] gesloten grondgebruiksovereenkomst blijkt niet dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over de teelt en de bemesting van de percelen. Het onderhoud was uitbesteed aan derden en zij heeft op de gemaakte afspraken met betrekking tot het onderhoud feitelijk geen invloed gehad. Van strijd met het vertrouwensbeginsel is geen sprake. Niet gebleken is van een mondelinge of schriftelijke mededeling waaraan appellante het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen met betrekking tot het meerekenen van de percelen productiebos. De rechtbank heeft naar aanleiding van een beroep van appellante op overschrijding van de redelijke termijn de boete gematigd met 10% en de boete vastgesteld op € 11.535,30.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Op grond van artikel 8:54, eerste lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto artikel 8:108, eerste lid, van de Awb kan het College, totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting te verschijnen, het onderzoek sluiten, indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat het hoger beroep kennelijk gegrond of ongegrond is. Het College ziet aanleiding om in deze procedure van deze bevoegdheid gebruik te maken en doet uitspraak zonder zitting. Daartoe overweegt het College als volgt.
4. Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de desbetreffende percelen niet onder de tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond vallen omdat de grond niet in het kader van de normale bedrijfsvoering in gebruik zou zijn geweest bij het bedrijf van appellante en zij niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen had. Ter toelichting wijst zij erop dat zij zelf niet iets op de percelen deed of oogstte maar dat had uitbesteed aan een loonwerker, zoals bij landbouwers te doen gebruikelijk met percelen waarop bijvoorbeeld sprake is van maisteelt. Die percelen mais worden wel gerekend tot het bedrijf van de veehouder die de percelen opgeeft. Bovendien pleegt het onderhoud van snelgroeiend hout door gespecialiseerde bedrijven te worden gedaan, aangezien zij beschikken over de machines en werktuigen die in de bosbouw worden gebruikt. Appellante heeft de bospercelen wel degelijk betrokken bij het teelt- en bemestingsplan, waarbij appellante ervan uitging dat de percelen als zodanig gewoon meetellen voor de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Het niet beweiden of bemesten is geen indicatie voor het gebruik van de grond. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Appellante heeft mogen vertrouwen op de informatie die van tevoren door de tussenpersonen is ingewonnen. Volgens appellante heeft de rechtbank voorts ten onrechte de boete niet met meer dan 10% gematigd. Appellante stelt dat de boete in ieder geval, conform het destijds door de staatssecretaris gevoerde beleid, met 10% gematigd had dienen te worden nu tussen de dagtekening van het boeterapport en het boetebesluit van 23 november 2011 meer dan 26 weken zijn verstreken. Daarnaast had verder gematigd moeten worden vanwege de tijd die verstreken is tussen het boetevoornemen en de beslissing in primo.
5. De staatssecretaris heeft, samengevat, aangevoerd dat het hoger beroep van appellante ongegrond dient te worden verklaard omdat de bospercelen niet passen binnen de normale bedrijfsvoering van appellante. Ter toelichting wijst de staatssecretaris, met verwijzing naar het ingenomen standpunt in beroep, erop dat appellante, die een melkveehouderij exploiteert, heeft verklaard op de desbetreffende percelen geen vee te hebben geweid en er geen mest te hebben uitgereden. Appellante had ook niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen. Niet betwist is verder dat appellante niet verplicht is om mest over de percelen uit te rijden. Het betreft echter wel een indicatie over het gebruik van de percelen. Naar de mening van de staatssecretaris is ook geen sprake van gewekt vertrouwen. Er is alleen op een algemene vraag geantwoord. De staatssecretaris erkent voorts dat voor 1 januari 2013 het beleid werd gevoerd dat de boete 10% werd gematigd indien tussen de dagtekening van het boeterapport en het boetebesluit van meer dan 26 weken zijn verstreken, zoals hier het geval, maar meent dat met de 10% matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn, te rekenen vanaf het boetevoornemen, voldoende compensatie is geboden.
6. Het College overweegt als volgt. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde Tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is”
6.1
Het College heeft eerder in soortgelijke zaken uitspraak gedaan, zie onder meer de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454, en daarin geoordeeld dat in de omstandigheden zoals hier aan de orde de door de landbouwer opgegeven bospercelen niet tot de bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kunnen worden gerekend. Aan dat oordeel heeft het College het volgende kader ten grondslag gelegd.
“5. (…)
5.1
Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van Pro de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van Pro de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw Pro meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
5.2
Voor de vraag of in dit geval een overtreding is begaan is, gelet op de in artikel 7 van Pro de Msw vervatte omschrijving van het daarin neergelegde verbod, in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 8 van Pro de Msw, in de eerste plaats van belang af of de bospercelen in 2009 als landbouwgrond als bedoeld in de Msw konden worden aangemerkt. Voor beantwoording van die vraag is het volgende relevant.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw is bepaald dat onder “landbouw” onder meer wordt verstaan bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder “landbouwgrond” verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.
Partijen verschillen niet van mening – en het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om van een andere opvatting uit te gaan – dat de vrijstelling als hiervoor bedoeld ook betrekking heeft op de houtopstanden waar het hier om gaat. Dat betekent dat de desbetreffende bospercelen – door partijen ook wel aangeduid met de term “productiebos” – als landbouwgrond kan worden aangemerkt en dat het op zichzelf derhalve een rol kan spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van Pro de Msw zijn overschreden.
Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van een zodanige overschrijding, is het volgende relevant.
Onder “bedrijf” wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Msw verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellante de bospercelen in het kader van haar normale bedrijfsvoering in gebruik heeft gehad.
5.3
In dit verband roept het College het volgende in herinnering.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie uitspraak van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en uitspraak van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
5.4
Uit het voorgaande blijkt enerzijds dat indien komt vast te staan dat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat deze percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik waren zodat ze reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van Pro de Msw zijn overschreden. Het voorgaande doet evenwel tevens zien dat ingeval appellante wèl de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee slechts één van de vereisten (zie hiervoor het gebruik van de woorden “onder meer” in de MvT) vervuld is waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat de bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik waren.”
6.2
Het College is van oordeel dat in dit geval, zowel vanwege het ontbreken van de feitelijke beschikkingsmacht, maar tevens omdat ook overigens niet gezegd kan worden dat de percelen in het kader van een normale bedrijfsvoering in gebruik waren bij appellante, de desbetreffende percelen niet als “tot het bedrijf van appellante behorende oppervlakte landbouwgrond” aangemerkt kunnen worden.
6.3
Ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht overweegt het College het volgende. Appellante heeft een grondgebruiksverklaring overgelegd met [naam 2] en een “overeenkomst gebruik land van [naam 2] , inclusief de mestrechten”. Op basis van de grondgebruiksverklaring was de prijs die de gebruikgever voor de grond ontvangt € 500,- per hectare, waarvan € 75,- voor werkzaamheden op het land en het schoonmaken van sloten. Uit bij het afdoeningsrapport van de AID gevoegde stukken blijkt dat appellante in totaal € 11.500,- heeft betaald. Daarnaast blijkt uit overgelegde facturen dat voor het snoeien van bomen deels werd betaald door middel van de opbrengst van het uit de bospercelen verkregen haardhout. Uit het dossier blijkt dat, op grond van de overeenkomst gebruik land, het gebruik van de percelen bestond uit het gemeenschappelijk met alle grondgebruikers door een loonbedrijf laten uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, zijnde het maaien of klepelen van de schouwpaden, het schoonmaken van de sloten en snoei- en uitdunningswerk. In de overeenkomst gebruik land is daarnaast overeengekomen dat het weiden van dieren op percelen voor eigen risico is. Tot slot is in de overeenkomst bepaald dat kosten die betrekking hebben op het rooien van percelen bos in opdracht van de eigenaar en in overleg met de gebruikers voor rekening zijn van de eigenaar. Daarbij gold dat afwijken van deze voorwaarden alleen kon met toestemming van de gebruikgever. In de door appellante afgesloten grondgebruiksverklaring is feitelijk niet meer overeengekomen dan dat appellante de percelen mocht opgeven bij de Gecombineerde Opgave. Het College is van oordeel dat appellante met deze afspraken niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen. De beschikkingsmacht, voor zover daarvan al sprake is nu voor afwijkende opdrachten aan de loonwerker toestemming van de gebruikgever vereist was, strekte zich immers uitsluitend uit tot onderhoudswerkzaamheden. Appellante heeft met de overeenkomst en de bijbehorende afspraken zonder meer niet de feitelijke beschikkingsmacht gekregen over het rooien, vellen of kappen van de bomen en evenmin over de teelt of de bemesting. Dat brengt het College tot de conclusie dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake was van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft.
6.4
Daarnaast is het College van oordeel dat in dit geval ook overigens geen sprake is van percelen die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik waren. Daartoe overweegt het College als volgt. In het rapport van bevindingen van 24 november 2011 (nr. [… 1] , pagina’s 1, 3 en 11) zijn onder meer de volgende (weergaven van) verklaringen van een van de gebruikgevers opgenomen:
“ [naam 5] gaf mij aan dat hij in 2009 samen met twee andere deelnemers [naam 3] van [naam 4] huurde en dat zij ongeveer 400 hectare hadden doorverhuurd aan veehouders, die de percelen productiebos op hun gecombineerde opgave zouden opgeven met als doel om de mestplaatsingsruimte van hun bedrijf te vergroten. Hiertoe waren grondgebruikersverklaringen opgesteld. Voorts gaf [naam 5] mij aan dat de
veehouders de volgende onderhoudswerkzaamheden op de door hen gehuurde percelen
productiebos door een loonwerker zouden laten uitvoeren:
— schonen van sloten
— maaien van schouwpaden
— snoeien van bomen.
(…)
Wij huurden en verhuurden (…) de grond met als doel de erop liggende mestrechten te benutten. Hoe de mest wordt verdeeld binnen het bedrijf, maakt niet uit, als je over het totaal maar goed uitkomt. Wij verhuurden het productiebos voor 300 euro per hectare. Deze 300 euro is de marktwaarde voor de stikstof- en fosfaatruimte die op de grond zit. Het is een laag bedrag omdat het om bos gaat dat als bouwland wordt gerekend. Deze kosten zou je
anders hebben gemaakt voor het afvoeren van de mest.
(…)
Ik had zelf ook boeren benaderd. Ik verhuur wel meer gronden aan boeren voor de mestruimte. De boeren gaven zelf aan hoeveel hectares productiebos ze wilden huren. Ik heb aangegeven dat volgens mijn informatie bij het LNV-loket deze grond meegeteld mag worden als mestruimte voor hun bedrijf. Maar ik heb hun gezegd dat ze zelf ook moesten informeren bij het LNV-loket of de mestruimte van gehuurd productiebos meegeteld mag worden. Ik heb hun erop gewezen dat het hun eigen verantwoordelijkheid was om productiebos te huren. Er zijn later enkele boeren afgehaakt, die zagen het niet zitten. Er bleven vier of vijf boeren over die ik heb doorgestuurd naar [naam 6] (betrokken bij de verhuur van productiebos aan veehouders, College). [naam 6] heeft de andere boeren geregeld. Wij hebben de boeren niet misleidt. Wij hebben ze er duidelijk op gewezen dat het hun eigen verantwoordelijkheid was en dat ze zelf navraag moesten doen of het kon.
(…)
De intentie was om de percelen productiebos meerdere jaren te huren en verhuren. Dat is
niet doorgegaan, doordat [naam 4] failliet ging. Na verkoop zijn de nieuwe eigenaren
in november 2009 begonnen met het rooien van de bomen. [naam 7] en ik zijn hiertegen
in verweer gegaan. Zij pikten onze grond af, want wij huurden de percelen tot en met 31
december 2009. Wij hebben toen in een kort geding een voorlopige voorziening gevraagd.
Die rechtszaak hebben we verloren.”
In het afdoeningsrapport van de AID van 23 november 2011 (nr. [… 2] , pagina’s 9 en 10) zijn onder meer de volgende verklaringen van appellante vermeld:
“ Wij wilden er in 2009 grond bij hebben voor de mestplaatsingsruimte en voor boer-boer-transport (…)
Wij hebben voor het aangaan van de huur de percelen productiebos niet bekeken. (…)
Ik weet niet hoe de percelen van elkaar werden gescheiden. Ik weet ook niet welk soort bomen er werd geteeld. Wij hebben geen dieren geweid in het productiebos. Van de percelen productiebos is geen gras gewonnen. Er is alleen gras geklepeld. Van het productiebos krijg je tijdens de teelt feitelijk geen opbrengst. Eigenlijk kun je de mestplaatsingsruimte als een soort ‘opbrengst’ zien (…)
De meerwaarde van het productiebos was voor ons het vergroten van de mestplaatsingsruimte. Wij hebben op de thuispercelen relatief meer dierlijke mest gebruikt, waardoor wij minder kunstmest hebben gebruikt (…)
Het College overweegt dat hetgeen in voormelde rapporten is verklaard doet zien dat het bedrijf van appellante – die melkveehouder is – in 2009 niet is uitgebreid met een onderdeel (beperkte) bosbouw. Niet aannemelijk is geworden dat ten tijde hier van belang aan het aangaan van de (gebruiks)overeenkomsten een ander, uit een oogpunt van agrarische bedrijfsvoering, zakelijk motief ten grondslag lag dan het oogmerk de, kortweg, mestgebruiksruimte te vergroten. Daarom is niet kunnen blijken dat de bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik waren. Dit betekent dat de percelen (van in totaal 23 hectare) ook om die reden geen rol spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen door appellante zijn overschreden. Dat dit leidt tot de door de staatssecretaris vastgestelde overschrijding van de gebruiksnormen is niet in geschil.
6.5
Van strijd met het vertrouwens beginsel is naar het oordeel van het College geen sprake. Het e-mailbericht van de Dienst Regelingen van 19 december 2008 bevat geen informatie over de vraag wanneer bospercelen als “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moeten worden gerekend. Wat hiervan zij, het overgelegde e-mailbericht biedt geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de door appellante bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven bospercelen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dat door een (al dan niet gerenommeerde) tussenpersoon met een beroep op genoemd e-mailbericht de suggestie kan zijn gewekt dat met deze constructie in overeenstemming met de Msw werd gehandeld volgt het College, evenals de rechtbank, dan ook niet (zie ook de uitspraak van het College van 24 november 2016, ECLI:NL:CBB:2016:454).
6.6
Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellante in het jaar 2009 artikel 7 van Pro de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellante een bestuurlijke boete op te leggen.
6.7
Appellante heeft betoogd dat de rechtbank de boete ten onrechte slechts met 10% heeft verlaagd, waarbij zij er onder meer op heeft gewezen dat ook rekening gehouden had moeten worden met de periode gelegen tussen het boeterapport en het primaire boetebesluit. Zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft erkend werd op grond van het destijds gevoerde beleid de boete met 10% gematigd als er tussen de dagtekening van het afdoeningsrapport en het primaire besluit meer dan 26 weken waren verstreken, zoals hier het geval is. De staatssecretaris stelt zich echter op het standpunt dat nu de rechtbank de boete reeds met 10% heeft gematigd, wegens overschrijding van de redelijke termijn, voor een matiging op grond van het desbetreffende beleid geen aanleiding is.
6.8
Vast staat dat de rechtbank de boete met 10% heeft gematigd, omdat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor de procedure in eerste aanleg, dat wil zeggen totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan, niet langer dan twee jaar in beslag mag nemen en deze termijn was overschreden. Daarbij is als uitgangspunt genomen dat de redelijke termijn is aangevangen op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kon ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in dit geval 16 februari 2012, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellante is meegedeeld. Niet in geschil is dat de boete, vanwege het tijdsverloop tussen het primaire besluit en het boeterapport, op basis van het beleid van de staatssecretaris ter zake, met 10% gematigd had moeten worden. Ofschoon de staatssecretaris op grond van dit matigingsbeleid een ander aanvangsmoment hanteert – te weten: de start van het interne onderzoek – dan het geval is bij de vaststelling van de redelijke termijn – te weten: het voornemen tot boeteoplegging – overweegt het College dat deze matiging van invloed is op de vraag of en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Bedraagt in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Bij overschrijding van meer dan een half jaar zal in die omstandigheden echter in beginsel een verdergaande matiging per half jaar worden toegepast van 5%. De overschrijding bedroeg ten tijde van de aangevallen uitspraak acht maanden. De rechtbank had de boete met 10% moeten matigen op grond van het boetebeleid, van € 12.817,- naar € 11.535,30, en vervolgens moeten verlagen met nog eens 5% wegens overschrijding van de redelijke termijn naar € 10.958,54.
6.9
Het College overweegt voorts dat de redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep op twee jaar dient te worden gesteld, te rekenen vanaf de indiening van het hoger beroepschrift. Het College wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 22 april 2005 ECLI:NL:HR:2005:AO9006, het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1258. Vast staat dat de termijn van twee jaar voor hoger beroep op het moment van deze uitspraak met twee maanden is overschreden. Het College zal om die reden het boetebedrag met nogmaals 5% verminderen tot € 10.410,61.
6.1
De conclusie is dat het beroep kennelijk gegrond is voor zover het de hoogte van de boete betreft en voor het overige kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient gelet op het vorenstaande te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het College het beroep gericht tegen het besluit van 2 april 2014 gegrond verklaren, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en
dit besluit in zoverre vernietigen. Het College zal het besluit van 19 juli 2013 herroepen en de boete vaststellen op € 10.410,61.
6.11
De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellante in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1485,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, met een waarde van € 495,- per punt en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het besluit van 2 april 2014 gegrond voor zover het de hoogte van de boete betreft en vernietigt het besluit in zoverre;
- herroept het besluit van 19 juli 2013 voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 12.817,-;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 10.410,61,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 april 2014 voor zover vernietigd;
- draagt de staatssecretaris op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 497,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 1485,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 mei 2017.
w.g. H.B. van Gijn w.g. A.G.J. van Ouwerkerk