Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1247, 17/1248, 17/1249, 17/1251 en 17/1252
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2018 in de zaken tussen
1. [naam 1] c.v.te [plaats 1] , appellante sub 1 (17/1247),
2. maatschap [naam 2] en [naam 3]te [plaats 1] , appellante sub 2 (17/1248),
3. maatschap [naam 4]te [plaats 2] , appellante sub 3 (17/1249),
4. [naam 5]te [plaats 2] , appellant sub 4 (17/1251),
5. maatschap [naam 6]te [plaats 1] , appellante sub 5 (17/1252),
appellanten
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. C. Cromheecke, mr. R.H.M. Sipman en mr. A. van der Geft).
Procesverloop
Bij brief van 25 juni 2015 hebben appellanten verweerder verzocht om hun landbouwgronden met blijvend grasland gelegen in het Natura 2000-gebied Rijntakken uit te zonderen van het verbod tot omzetten en ploegen en de schade te vergoeden die zij lijden door de aanwijzing in artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) dat blijvend grasland gelegen in Natura 2000-gebieden ecologisch kwetsbaar is. Deze aanwijzing heeft tot gevolg dat zij dit grasland niet mogen omzetten of ploegen.
Bij afzonderlijke brieven van 3 oktober 2016 heeft verweerder deze verzoeken van appellanten afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 29 juni 2017 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek tot omzetten en ploegen ongegrond verklaard en de bezwaren voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding niet-ontvankelijk verklaard.
Appellanten hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 11 april 2018 hebben appellanten aanvullende stukken overgelegd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 april 2018. De zaken zijn gevoegd behandeld. De gemachtigden van partijen zijn ter zitting verschenen. Voor appellante sub 1, appellante sub 2, appellante sub 3 en appellante sub 5 zijn verder respectievelijk verschenen [naam 7] , [naam 2] , [naam 8] en [naam 9] .
Overwegingen
1. Appellanten zijn landbouwers in en om [plaats 1] . In het daar gelegen gebied Rijntakken hebben zij landbouwgronden. Het gebied de Rijntakken is op grond van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 aangewezen als – kort gezegd – Natura 2000-gebied. Appellanten hebben door middel van hun Gecombineerde Opgave in 2015 onder meer verzocht om toewijzing van betalingsrechten en om uitbetaling van betalingsrechten en vergroeningsbetaling 2015.
2. Ingevolge artikel 45, eerste lid, eerste alinea, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wijzen de lidstaten blijvend grasland aan dat ecologisch kwetsbaar is in zones als bedoeld in Richtlijn 92/43/EEG of Richtlijn 2009/147/EG, onder meer veen- en moerasgebieden in deze zones, en dat strikt moet worden beschermd teneinde de doelstellingen van die richtlijnen te verwezenlijken. Ingevolge de derde alinea van deze bepaling mogen landbouwers blijvend grasland dat zich in door de lidstaten uit hoofde van de eerste alinea aangewezen gebieden bevindt niet omzetten of ploegen. Onder blijvend grasland wordt verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013).
3. Artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat blijvend grasland gelegen in gebieden die op grond van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 zijn aangewezen, wordt aangemerkt als blijvend grasland dat ecologisch kwetsbaar is als bedoeld in artikel 45, eerste lid, van Verordening 1307/2013.
4. Het gaat in deze procedure alleen om het verzoek om schadevergoeding van appellanten. Ter zitting van het College hebben zij verklaard niet langer op te komen tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek tot omzetten en ploegen ongegrond is verklaard.
5. Appellanten hebben aan het verzoek om schadevergoeding het volgende ten grondslag gelegd. Door de aanwijzing in artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling dat blijvend grasland gelegen in Natura 2000-gebieden ecologisch kwetsbaar is, mogen zij hun landbouwgronden gelegen in het gebied de Rijntakken niet omzetten of ploegen (het zogenoemde scheurverbod). Zij stellen aldus in de knel te komen met hun bedrijfsvoering, omdat zij niet meer de vruchtwisseling kunnen uitvoeren zoals zij voorheen plachten te doen. Appellanten stellen als gevolg van het scheurverbod schade te hebben geleden, omdat de nadelige gevolgen door dat verbod voor hen nadelig uitpakken. Zij achten het niet redelijk dat deze lasten voor hun eigen rekening blijven. Om die reden hebben zij verweerder verzocht die schade te vergoeden. Het verzoek om schadevergoeding moet volgens appellanten worden opgevat als een verzoek om nadeelcompensatie wegens schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur en meer in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel.
6.1
Verweerder heeft in de bestreden besluiten uiteengezet dat de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding geen besluit is waartegen bezwaar of beroep openstaat bij de bestuursrechter. Een wettelijke grondslag over het nemen van een besluit tot nadeelcompensatie ontbreekt, omdat Titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nog niet in werking is getreden. Voorts wijst verweerder erop dat geen beroep kan worden ingesteld tegen de geldigheid van de Uitvoeringsregeling, zodat daartegen ook geen bezwaar open staat.
6.2
In het verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hij de bezwaren van appellanten tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Appellanten hebben de mogelijkheid naar de burgerlijke rechter te gaan. Volgens verweerder is het College dan ook niet bevoegd om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de door hem genomen besluiten op de bezwaren tegen de afwijzing om schadevergoeding.
7.1
Het College overweegt als volgt.
7.2
De verzoekschriftprocedure zoals geregeld in Titel 8.4 van de Awb is hier niet van toepassing, omdat deze titel geen betrekking heeft op schadevergoeding bij rechtmatig overheidshandelen (nadeelcompensatie).
7.3
Ingevolge artikel 8:1 van Pro de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter. Artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb perkt het beroepsrecht in door te bepalen dat, voor zover hier van belang, geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder ‘besluit’ verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de Awb kan het beroep worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bevoegdheidsregeling) dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
7.4
Verweerder heeft ter zitting van het College afstand genomen van het door hem ingenomen standpunt dat tegen de bestreden besluiten geen beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter. De door verweerder genomen beslissingen op de bezwaarschriften zijn immers besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb waartegen beroep bij een bestuursrechter kan worden ingesteld, daargelaten of de afwijzing om schadevergoeding als een dergelijk besluit is aan te merken.
7.5
Een beslissing over de vergoeding van beweerdelijk geleden schade is een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, indien deze schade beweerdelijk het gevolg is van een besluit, of een daarmee gelijk te stellen handeling, waartegen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter mogelijk is (materiële connexiteit). Het beroep tegen een zelfstandig schadebesluit wordt beoordeeld door de bestuursrechter die bevoegd is te oordelen over het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit (processuele connexiteit) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 23 maart 2016, ECLI:NL:CBB:2016:67 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van
9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1516).
9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1516).
7.6
Het College deelt niet het ter zitting ingenomen standpunt van verweerder dat niet het College, maar de rechtbank en in hoger beroep de Afdeling ter zake bevoegd zijn. Op grond van artikel 8:6, eerste lid, van de Awb en artikel 4 van Pro de bevoegdheidsregeling volgt dat het College bevoegd is om in eerste en enige aanleg te oordelen over een beroep tegen besluiten waarin toepassing wordt gegeven aan de artikelen 13, 15, 17 tot en met 22 en 26 van de Landbouwwet. Appellanten hebben verweerder verzocht om de door hen gestelde schade te vergoeden die door de aanwijzing in artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling is veroorzaakt. De Uitvoeringsregeling is vastgesteld op basis van de artikelen 15, 19, 26, 27 en 28 van de Landbouwwet. Gelet hierop en op het hiervoor onder 7.3 weergegeven kader, is het College bevoegd om van de beroepen van appellanten kennis te nemen.
7.7
Het College is van oordeel dat de aanwijzing in artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling dat blijvend grasland gelegen in Natura 2000-gebieden ecologisch kwetsbaar is, moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, omdat deze aanwijzing bij algemeen verbindend voorschrift – de Uitvoeringsregeling – heeft plaatsgevonden en daarom deelt in het rechtskarakter van het algemeen verbindende voorschrift (zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2474, r.o. 3.1.1.). Van een bundel beschikkingen of een concretiserend besluit van algemene strekking is, anders dan appellanten hebben aangevoerd, hier geen
sprake.
7.8
Dit betekent dat tegen de aanwijzing in artikel 2.15, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling dat blijvend grasland gelegen in Natura 2000-gebieden ecologisch kwetsbaar is, op grond van artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep open staat bij de bestuursrechter, en dus gelet op het bepaalde in artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, evenmin bezwaar bij het bestuursorgaan. De beslissing van verweerder tot afwijzing van het verzoek om schadevergoeding is dus, gelet op het hiervoor onder 7.3 en 7.5 weergegeven kader, evenmin een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat.
7.9
Verweerder heeft de bezwaren van appellanten voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding bij de bestreden besluiten terecht niet-ontvankelijk verklaard.
8. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
9. Ter voorlichting aan appellanten wijst het College erop dat zij zich wat betreft het verzoek om schadevergoeding tot de burgerlijke rechter kunnen wenden.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. J.W.E. Pinckaers