Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2309
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaak tussen
[naam 1] te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R.H.M. Sipman).
Procesverloop
Bij besluit van 9 augustus 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder zijn besluit van 30 januari 2014 tot vaststelling van de aan appellant verleende subsidie op grond van de Regeling LNV-subsidies (Regeling) ingetrokken en de betaalde subsidie van appellant teruggevorderd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2019. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Verder is verschenen [naam 2] ( [naam 2] ).
Overwegingen
1.1.
Bij besluit van 28 november 2011 heeft verweerder aan appellant, een eenmanszaak, € 100.000,- subsidie verleend voor de aanschaf van een emissiearme maïshakselaar. [naam 2] was toen de eigenaar van appellant en enig aandeelhouder van [naam 3] B.V. (hierna ook: loonbedrijf). Bij besluit van 30 januari 2014 heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 100.000,-.
1.2.
Op 14 oktober 2015 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) appellant bezocht voor een inspectie. Daarbij is gebleken dat de maïshakselaar niet op het bedrijf aanwezig was en dat appellant deze sinds 1 augustus 2013 verhuurt aan het loonbedrijf voor € 36.000,- per jaar. De NVWA-inspecteur heeft in zijn rapport met inspectiegegevens berekend dat de maïshakselaar vanaf het jaar 2013 tot en met 2015 gedurende ongeveer 1% van de tijd op het bedrijf van appellant is gebruikt en gedurende de rest van de tijd op andere bedrijven.
1.3.
De verhuur van de maïshakselaar is voor verweerder aanleiding geweest tot het bij besluit van 4 april 2016 terugvorderen van de aan appellant betaalde subsidie. Bij besluit van 15 september 2016 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen dit besluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 17 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:380, heeft het College het beroep van appellant tegen dit besluit gegrond verklaard en het besluit vernietigd, kort gezegd, omdat terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidie zoals in het geval van appellant pas mogelijk is nadat het besluit tot vaststelling van subsidie is ingetrokken.
1.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het besluit tot vaststelling van de subsidie ingetrokken en het onverschuldigd betaalde subsidiebedrag van € 100.000,- van appellant teruggevorderd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat door de verhuur van de maïshakselaar aan een derde de subsidie niet langer gebruikt wordt waarvoor die is verleend. De subsidie wordt uitsluitend verstrekt indien de energie of warmte van die machine uitsluitend wordt gebruikt door de landbouwonderneming die de subsidie heeft aangevraagd ten behoeve van landbouwdoeleinden van die onderneming. Omdat de investering (vooral) buiten de landbouwonderneming wordt gebruikt, door het loonbedrijf, wijzigt daarmee de aard van de investering. Aan de intrekking is verder ten grondslag gelegd dat appellant buiten de steunkaders treedt door de maïshakselaar buiten de landbouwonderneming te gebruiken. Dit levert appellant op onrechtmatige wijze voordeel op. Verweerder is daarom en ingevolge artikel 1:20, vijfde lid, aanhef en onder a en b van de Regeling, gehouden het besluit tot vaststelling van de subsidie in te trekken. De terugvordering van de daardoor onverschuldigd betaalde subsidie berust op artikel 4:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2. Appellant heeft in zijn beroepschrift aangevoerd dat nergens is bepaald dat loonwerkers zijn uitgesloten van subsidie. Het verrichten van loonwerk met een maïshakselaar kwalificeert ook als inzet voor landbouwdoeleinden. Voor het doel van de subsidie (milieuwinst) maakt het niet uit of de maïshakselaar alleen in het eigen bedrijf wordt gebruikt of ook voor dienstverlening aan derden. Een verbod op het inzetten van de maïshakselaar voor loonwerk werkt averechts en leidt tot minder milieuwinst. In de gepubliceerde voorwaarden bij de subsidie is niet vermeld dat verhuur verboden is. Als verhuur verboden is, had appellant daar uiterlijk bij het besluit tot subsidieverlening op gewezen moeten worden. De maïshakselaar wordt in elk geval deels op eigen grond van appellant gebruikt. Het kan geen bezwaar zijn dat appellant efficiënt gebruik van zijn investering wil maken door daarmee ook werk voor derden te doen. Het verlenen van subsidie aan een ondernemer voor een investering geeft deze per definitie een concurrentievoordeel. Het gebruik van de hakselaar in het eigen landbouwbedrijf van appellant is sterk toegenomen. Het areaal landbouwgrond is gestegen van bijna 8 hectare in 2014 naar ruim 43 hectare in 2015 en bijna 55 hectare in 2016. De maïshakselaar wordt intussen voor een groot deel binnen het eigen bedrijf gebruikt. De verhuur is per kwartaal opzegbaar. De maïshakselaar is dus niet duurzaam aan het bedrijf van appellant onttrokken. Ter zitting heeft appellant nog aangevoerd dat zijn adviseur destijds (voor een andere aanvrager) van een medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft vernomen dat met een gesubsidieerde machine loonwerk mogelijk is. Appellant gaat ervan uit dat deze toestemming ook voor hem geldt. [naam 2] heeft subsidie aangevraagd als landbouwer. Zijn bedrijf betreft landbouw (eenmanszaak) en loonwerk (loonbedrijf). Beide bedrijven zijn feitelijk één zaak. Appellant heeft er om fiscale redenen twee bedrijven van gemaakt. De maïshakselaar is slechts in de administratie verhuurd door de eenmanszaak aan het loonbedrijf. Als toch wordt geoordeeld dat sprake is van verhuur dan geldt dat dit niet was verboden. Van onrechtmatig verkregen voordeel is geen sprake. Subsidie levert altijd een voordeel op want daar was de subsidie ook voor bedoeld.
3. Het College overweegt als volgt.
3.1.
Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb, verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Ingevolge artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, kan het bestuursorgaan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen indien de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan het bestuursorgaan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
De subsidie is verleend in het kader van de Regeling. Het bestreden besluit dateert van na 1 januari 2016. Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken (artikel 6.4 van die Regeling). Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder c, van de Regeling Europese EZ-subsidies (die per 30 november 2018 ingevolge artikel 6.5 van die Regeling de citeertitel Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies heeft), blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling.
Ingevolge artikel 1:1 van Pro de Regeling wordt in de Regeling onder landbouwonderneming verstaan: onderneming waarin de primaire productie van landbouwproducten plaatsvindt.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling kan op grond van die regeling door verweerder subsidie worden verstrekt voor de uitvoering van activiteiten in Nederland die bijdragen aan de verbetering van het concurrentievermogen van de landbouwsector, bosbouwsector of visserijsector.
Ingevolge artikel 1:20, vijfde lid, aanhef en onder a en b van de Regeling wordt, indien subsidie wordt verstrekt voor een investering, de beschikking tot subsidievaststelling onverminderd artikel 4:49 van Pro de Awb, ingetrokken indien (a) de investering gedurende vijf jaar te rekenen vanaf de datum van subsidievaststelling een belangrijke wijziging ondergaat die de aard van de investering of de bij of krachtens deze regeling opgelegde uitvoerings-voorwaarden raakt of (b) een onderneming of overheidsinstantie onrechtmatig voordeel oplevert.
Ingevolge artikel 2:37, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling kan verweerder voor een investering als bedoeld in bijlage 2 bij deze regeling subsidie verstrekken aan landbouwondernemingen of samenwerkingsverbanden, genoemd bij die investering, voor zover die investering leidt tot de instandhouding en verbetering van de instandhouding en verbetering van het natuurlijk milieu, de hygiënische omstandigheden, dierenwelzijn, voedselveiligheid of duurzaam gebruik van energiebronnen.
Op grond van Bijlage 2 bij de Regeling (hoofdstuk 7, onder A, categorie 4 onder 1 en onder 2), voor zover hier van belang, kan subsidie worden verleend voor de daar opgesomde machines of installaties voor zover deze op de landbouwonderneming energie uit uitsluitend hernieuwbare energiebronnen produceren of energie of warmte hergebruiken of besparen. De subsidie wordt voor die machines uitsluitend verstrekt indien de energie of warmte uitsluitend wordt gebruikt door de landbouwonderneming die de subsidie heeft aangevraagd ten behoeve van landbouwdoeleinden van die onderneming.
3.2.
De op grond van Bijlage 2 bij de Regeling verleende subsidie is uitsluitend verleend aan appellant, onder de voorwaarde dat hij de gesubsidieerde maïshakselaar uitsluitend gebruikt in de eigen landbouwonderneming voor landbouwdoeleinden. Op grond van artikel 1:20, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling, geldt die voorwaarde gedurende vijf jaar te rekenen vanaf de datum van subsidievaststelling. In het aanvraagformulier heeft appellant ook verklaard dat de geproduceerde energie of warmte uitsluitend door zijn eigen bedrijf en uitsluitend wordt gebruikt voor landbouwdoeleinden van zijn bedrijf. De verleende subsidie was dus uitsluitend bedoeld voor appellant en niet voor het loonbedrijf. De beroepsgrond dat de subsidie ook aan appellant is verleend voor het loonbedrijf, slaagt daarom niet.
3.3.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat appellant, doordat hij de maïshakselaar binnen vijf jaar na de subsidievaststelling heeft verhuurd, niet aan de hiervoor onder 3.2 vermelde voorwaarden heeft voldaan. Dat in de regelgeving zelf geen verbod tot verhuur is opgenomen is niet bepalend omdat voormelde voorwaarde over het gebruik impliceert dat er niet verhuurd wordt. Het betoog van appellant dat hij (erop mocht vertrouwen dat hij) van verweerder toestemming had voor verhuur, slaagt evenmin. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 september 2015, ECLI:NL:CBB:2015:310). Daarvan is geen sprake geweest. Dat een medewerker van RVO tegen een ander dan appellant zou hebben gezegd dat met een gesubsidieerde machine ook loonwerk mag worden gedaan, is bij verweerder niet bekend en is door appellant niet aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond dat feitelijk geen sprake is van verhuur omdat appellant en het loonbedrijf feitelijk als één onderneming moeten worden aangemerkt die vrijelijk over de maïshakselaar kan beschikken, slaagt evenmin. De ondernemingen hebben elk een eigen rechtsvorm en een eigen registratie in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Dat appellant handelt alsof sprake is van één onderneming maakt dat niet anders. Appellant moet aldus worden onderscheiden van het loonbedrijf dat diensten verleent aan agrarische ondernemers, waaronder appellant.
3.4.
Gelet op het vorenstaande is het College van oordeel dat de investering niet uitsluitend in de eigen landbouwonderneming van appellant voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. Daarmee is de aard van de investering gewijzigd als bedoeld in artikel 1:20, vijfde lid, aanhef en onder a van de Regeling, omdat geen sprake meer is van een investering in de landbouwonderneming. Gelet hierop was verweerder bevoegd om het besluit tot vaststelling van de subsidie in te trekken. Het College ziet in wat appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid van die bevoegdheid geen gebruik heeft kunnen maken. Tegen de terugvordering zijn geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd. Het College is van oordeel dat deze in rechte stand kan houden.
3.5.
Het beroep slaagt niet en moet ongegrond worden verklaard. Wat verweerder verder nog aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd en wat partijen (daarover) verder nog hebben aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5. Voor een veroordeling van verweerder tot betaling van wettelijke rente over de terugbetaalde subsidie, als waarom appellant in dit geding naar aanleiding van de eerdere uitspraak van het College heeft verzocht, bestaat geen grond.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. T. Pavićević en mr. B. Bastein, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2019.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. J.W.E. Pinckaers