Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2372
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2019 in de zaak tussen
Firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 27 september 2019 heeft appellante een aanvullend stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante bestaat uit twee vennoten, [naam 3] en [naam 4] . Zij exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . [naam 1] exploiteerde aanvankelijk als eenmanszaak een melkveehouderij. Hij had in 2013 60 melkkoeien met bijbehorend jongvee. In 2013 is hij met [naam 4] de vennootschap onder firma aangegaan.
2.2
Appellante heeft besloten een nieuwe stal te laten bouwen die geschikt zou zijn voor 113 melkkoeien en 50 stuks jongvee. De oude stal dateerde uit 1978 en voldeed niet meer aan de huidige normen. De omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe stal en de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) zijn op 25 augustus 2014 verleend. De bouw is in februari 2015 aanbesteed en in maart 2015 gestart. De nieuwe stal is op 4 oktober 2015 in gebruik genomen. De bouw van de stal heeft € 800.000 gekost. Daarvoor is appellante op 8 april 2015 een financiering aangegaan met de bank.
De besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.291 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat op 2 juli 2015 69 melk- en kalfkoeien en in totaal 45 stuks jongvee op het bedrijf van appellante aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast, omdat appellante niet grondgebonden is.
De beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast vormt het fosfaatrechtenstelsel voor appellante een individuele en buitensporige last. Doordat de nieuwe stal op de peildatum nog niet volledig was bezet, wordt appellante door het fosfaatrechtenstelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig had bezet. Appellante kan 40,5% van haar koeplaatsen niet benutten en de stal is niet voor andere doeleinden bruikbaar. De melkopbrengst van het aantal koeien dat appellante mag houden, is niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat daardoor op het spel. Appellante komt daarnaast niet in aanmerking voor een van de knelgevallenregelingen. Deze combinatie van factoren maakt de last disproportioneel. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt een door Alfa Accountants en Adviseurs opgestelde begroting overgelegd. Hierin zijn de gevolgen van het toegekende fosfaatrecht voor de jaren 2018 tot en met 2022 geschetst, uitgaande van twee verschillende scenario’s, namelijk de situatie op basis van het toegekende fosfaatrecht en de situatie op basis van een volledige veebezetting. In het tweede scenario moet 2.243 kg extra fosfaatrecht worden gekocht. In beide scenario’s krijgt appellante te maken met negatieve kasstromen. Daardoor kan zij al vanaf 2018 de vaste lasten niet meer voldoen. Verder verzet appellante zich tegen de generieke korting die haar wél treft, maar grondgebonden bedrijven niet. Appellante beroept zich in dat verband op het gelijkheidsbeginsel en verzet zich tevens ertegen dat bij het bepalen van de grondgebondenheid geen rekening wordt gehouden met de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf via de Bedrijfsspecifieke Excretie (BEX).
Het standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. In het verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat op appellante geen individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder is (onder meer) in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:6), onder 5.3.1, overwogen dat het onderscheid tussen wel en niet grondgebonden bedrijven is toegestaan, omdat grondgebonden bedrijven de mest op hun eigen land kwijt kunnen en in die zin niet bijdragen aan de druk op de mestmarkt. Verder is in de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.1-6.7.5.5, tegen de achtergrond van het door Nederland gevoerde mestbeleid, uiteengezet dat voor melkveehouders als professionele ondernemers in redelijkheid was te verwachten, en in zoverre voorzienbaar was, dat na afschaffing van het melkquotum andere productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen. Voorts heeft het College reeds eerder geoordeeld dat verweerder de BEX waarden terecht niet als uitgangspunt heeft genomen voor de vaststelling van de fosfaatruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:368, r.o. 5.3.2)
6.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij op grond van haar vergunningen en de stalcapaciteit in haar stal kan houden. Appellante stelt aan de hand van de door haar overgelegde liquiditeitsbegroting dat zij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vanaf 2018 de vaste lasten niet meer kan voldoen, maar verweerder heeft vraagtekens geplaatst bij een aantal uitgangspunten waarop die begroting is gebaseerd en meent dat geen sprake is van een negatieve liquiditeitsmarge. Hoe dan ook, zoals hiervoor ook al overwogen, vormt niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht een buitensporige last. Het College acht voorts van belang dat appellante begin 2015 is gestart met de bouw van de stal en zij de stal enkele maanden na de peildatum in gebruik heeft genomen. Zoals het College eerder heeft overwogen, werd in die periode steeds duidelijker dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat productiebeperkende maatregelen waren te verwachten. Ook ten tijde van het oprichten van appellante in 2013 was reeds voorzienbaar dat dergelijke maatregelen zouden volgen. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen uit te voeren dan ook bedacht te zijn (zie in dit verband de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). De gevolgen van de ondernemerskeuzes die appellante in die periode heeft gemaakt dienen daarom voor haar rekening te blijven. Dit geldt temeer nu appellante wel heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat een uitbreiding van 60 naar 113 melkkoeien om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is het besluit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Verder is verweerder in beroep alsnog adequaat op het betoog van appellante ingegaan. Dit betekent dat het College het beroep ongegrond zal verklaren.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 november 2019.
w.g. A. Venekamp w.g. D. de Vries