Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/713 en 19/714
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
Vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C. Cromheecke).
Procesverloop
19/713
Bij besluit van 20 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) toegewezen betalingsrechten deels ingetrokken.
Bij besluit van 5 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
19/714
Bij besluit van 19 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 5 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Beide zaken
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
19/713
1. Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2015 toewijzing van betalingsrechten aangevraagd. Perceel 19, waarover het geschil gaat, is daarbij opgegeven als blijvend grasland met een oppervlakte van 1,49 ha. Bij besluit van 10 maart 2016 heeft verweerder voor perceel 19 een oppervlakte van 1,49 ha geconstateerd. Bij het primaire besluit heeft verweerder 0,27 van de 48,13 toegekende rechten ingetrokken op de grond dat betalingsrechten zijn toegekend voor een gedeelte van perceel 19 dat in 2015 niet subsidiabel bleek te zijn. In het bestreden besluit heeft verweerder toegelicht dat als na de toewijzing van betalingsrechten blijkt dat het aantal toegewezen betalingsrechten te hoog was, het aantal teveel toegewezen betalingsrechten wordt ingetrokken. Volgens verweerder is de subsidiabele oppervlakte van perceel 19 kleiner dan appellante heeft opgegeven. Verweerder leidt uit luchtfoto’s af dat aan de noordwestzijde van perceel 19 een pad aanwezig is. Het pad verbindt het erf met het naastgelegen perceel 29. Het is daarom geen onderdeel van het perceel landbouwgrond in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, en artikel 32, tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Verweerder heeft hierbij verwezen naar de uitspraak van het College van 22 januari 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:17). Verweerder heeft de perceelsgrens op de rand van het pad gelegd. Daarnaast leidt verweerder uit de luchtfoto’s van het perceel af dat aan de noordwestzijde van perceel 19, ten westen van het ingetekende pad, een niet subsidiabel element is ingetekend. Dit gedeelte bestaat uit zand. Ook staat er op dit gedeelte een opstal. Dit is evenmin aan te merken als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van Verordening 1307/2013 en is daarom als niet subsidiabel aangemerkt. Ter onderbouwing heeft verweerder luchtfoto’s van perceel 19 overgelegd, een zomer- en een winterfoto.
2. Appellante betwist dat de opgegeven oppervlakte onjuist was. In 2015 is gestart met de bouw van een kelder op perceel 19. Appellante heeft dit niet opgegeven in de Gecombineerde opgave van 2015, omdat deze activiteit onder de zogenoemde 90 dagen-regel viel. In de Gecombineerde opgave van 2016 heeft appellante de 0,04 ha die de kelder in beslag nam wel in mindering gebracht op de oppervlakte van perceel 19. Het overige oppervlak van perceel 19 is in gebruik gebleven als landbouwareaal. Appellante stelt dat lidstaten jaarlijks dienen te controleren of de opgegeven percelen subsidiabel zijn. Als dit was gebeurd, had de situatie ter plaatse kunnen worden bekeken, in plaats van een beoordeling aan de hand van een zomer- en winterfoto. Appellante is nu niet meer in staat om het tegendeel te bewijzen. Appellante beroept zich verder op de eerdere vaststelling van haar betalingsrechten in 2016 en stelt dat verweerder hiervan niet kan terugkomen. Als de vaststelling van destijds geen waarde meer heeft, wil appellante ook andere onderdelen opnieuw beoordeeld zien.
3. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat een lidstaat gehouden is controles uit te voeren op steunaanvragen in het kader van de rechtstreekse betalingen, waaronder ook de basis- en vergroeningsbetaling vallen. Eén van deze controles is de verificatie van de subsidiabele oppervlakte waarover de landbouwer op 15 mei 2015 beschikt. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat deze controle eens in de drie jaar plaatsvindt en dus altijd later is dan de Gecombineerde opgave. Verweerder handhaaft zijn standpunt dat de elementen op het noordwestelijke deel van perceel 19, te weten een opstal in aanbouw, opgeslagen zand en een onbegroeid pad, niet aan te merken zijn als subsidiabele landbouwgrond. Over de bezwaarprocedure in 2016, die appellante heeft genoemd in de beroepsgronden, merkt verweerder op dat toen perceel 4 in geschil was. Voor het overige zijn de percelen beoordeeld overeenkomstig de opgave van appellante. Er is dan ook geen aanleiding om de in 2015 aangevraagde percelen opnieuw te beoordelen.
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
Ter beoordeling staat het besluit tot intrekking van de betalingsrechten voor een gedeelte van 0,27 ha van perceel 19. Uit het samenstel van het bestreden besluit, het primaire besluit en het verweerschrift maakt het College op dat het primaire besluit ertoe strekt de betalingsrechten in te trekken per 15 mei 2015.
4.2
Ingevolge artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013 is, tenzij in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, het aantal toegewezen betalingsrechten per landbouwer in 2015 gelijk aan het aantal subsidiabele hectaren dat de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 in zijn steunaanvraag aangeeft voor 2015 en waarover hij beschikt op een door de lidstaat vastgestelde datum. Ingevolge artikel 2.6 van de Uitvoeringsregeling is de datum, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013, 15 mei 2015.
4.3.1
Ingevolge artikel 63, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) wordt de steun niet betaald of geheel of gedeeltelijk ingetrokken en worden, naargelang het geval, de desbetreffende betalingsrechten als bedoeld in artikel 21 van Pro Verordening 1307/2013 niet toegewezen of ingetrokken wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria, de normen of andere verplichtingen die verbonden zijn aan de voorwaarden voor de toekenning van de bijstand of steun waarin de sectorale landbouwwetgeving voorziet.
4.3.2
Ingevolge artikel 4.8 van de Uitvoeringsregeling besluit de minister tot het niet betalen, dan wel de gehele of gedeeltelijke intrekking van rechtstreekse betalingen en betalingsrechten overeenkomstig artikel 63, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013.
4.4
Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel in de zin van artikel 67, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1306/2013 (artikel 6 van Pro de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013 (Verordening 639/2014)).
4.5
In geschil is of een gedeelte van perceel 19 met een oppervlakte van 0,27 ha op 15 mei 2015 kon worden aangemerkt als “subsidiabele hectaren” als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van Verordening 1307/2013. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
4.6
Op de zomer- en de winterfoto uit 2015 van perceel 19, die ter zitting zijn besproken, is zichtbaar dat op perceel 19 in 2015 bouwwerkzaamheden plaatsvonden; zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, werd een kelder gebouwd. Daarnaast waren grote delen van het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 19, om de kelder in aanbouw heen, niet begroeid: deze zijn op de winterfoto licht, bijna wit, gekleurd. Het College gaat met verweerder ervan uit dat dit zand is. Verder is ten zuidwesten van de kelder in aanbouw op de zomerfoto donkergroene begroeiing te zien. Op de winterfoto is dit deel deels bruin, deels groen en zijn er lichter en donkerder gekleurde plekken te zien, met een schaduw die duidt op een hoogteverschil. De kleur en structuur van dit deel van het perceel zijn zowel op de winter- als op de zomerfoto afwijkend van die van de goedgekeurde percelen eromheen en zien eruit als ruigte of verrommeling. Mogelijk lagen er hopen aarde. Dit geldt ook voor het deel aan de rechterkant van de opstal in aanbouw, waar verweerder op de foto’s een rode lijn heeft aangebracht. De rand aan de linkerkant van de rode lijn is ook grotendeels lichter gekleurd dan de andere percelen. Gelet op de foto’s onderschrijft het College het standpunt van verweerder dat sprake is van een onverhard, onbegroeid pad dat is bedoeld om bij een erf te komen. Vooral op de winterfoto in detail zijn twee lichter gekleurde evenwijdig lopende banen te zien, met een groener gekleurd deel in het midden. De kleur en structuur wijken af van de percelen aan de oostzijde. Het voorgaande brengt mee dat het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 19 niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013. Dit betekent dat het niet om subsidiabele hectaren gaat als bedoeld in artikel 24, tweede lid, van die verordening, waarvoor betalingsrechten kunnen worden toegekend.
4.7
Appellante voert aan dat zij door het tijdsverloop in bewijsproblemen is gekomen, en dat verweerder niet heeft aangetoond dat de vegetatie op het afgekeurde gedeelte van perceel 19 voor meer dan 50% bestaat uit verruiging of struiken.
4.7.1
Wat betreft de bewijsproblemen waarin appellante stelt te zijn gekomen door het tijdsverloop, overweegt het College dat appellante zelf verantwoordelijk is voor het doen van een juiste en volledige opgave en het op de juiste wijze intekenen van de perceelsgrenzen in haar aanvraag (zie de uitspraak van het College van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:305) onder 4.3). Volgens vaste jurisprudentie van het College is het niet aan verweerder om aan te tonen dat een perceel niet voldoet aan de definitie van landbouwareaal, maar is het uitgangspunt dat de aanvrager van steun dient aan te tonen dat hij daarvoor in aanmerking komt (vergelijk de uitspraak van het College van 30 januari 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BC4186) onder 5.3). Dat verweerder pas ruim drie jaar na de Gecombineerde opgave 2015 een controle heeft uitgevoerd, maakt dit niet anders. Ook het feit dat de oppervlakte eerder wel is geconstateerd doet niet af aan de verplichting van verweerder uit hoofde van artikel 63, eerste lid, van Verordening 1306/2013 om naar aanleiding van de controle betalingsrechten in te trekken wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria.
4.7.2
Onder 4.6 heeft het College geoordeeld dat het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 19 niet kan worden aangemerkt als “landbouwareaal” in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, omdat dat perceelsgedeelte bestaat uit een opstal in aanbouw, ruigte, verrommeling en een pad. Dit brengt mee dat op dit perceelsgedeelte geen sprake is van de voor blijvend grasland vereiste natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen, en evenmin van andere begraasbare soorten zoals struiken en/of bomen. Daarom is, anders dan appellante kennelijk veronderstelt met haar onder 4.7 weergegeven betoog over de vegetatie op het perceelsgedeelte, de vraag of grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen ten opzichte van andere begraasbare soorten (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 en artikel 6 van Pro Verordening 639/2014) hier niet aan de orde.
4.8
Nu het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 19 niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal (zie onder 4.6), treft de stelling van appellante dat op een landbouwareaal gedurende 90 dagen niet-landbouwactiviteiten mogen worden verricht, geen doel (zie de uitspraak van het College van 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:455)).
4.9
Het voorgaande betekent dat appellante ter zake van het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 19 niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria en dat verweerder gelet op artikel 63, eerste lid, van Verordening 1306/2013 terecht de betalingsrechten voor dit gedeelte van perceel 19 met ingang van 15 mei 2015 heeft ingetrokken.
19/714
5. Appellante heeft bij de Gecombineerde opgave 2018 de uitbetaling van betalingsrechten en vergroeningsbetaling aangevraagd. Zij heeft daarbij percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 52,16 ha. Het betreft volgens de aanvraag blijvend grasland.
6. Verweerder heeft aan appellante € 21.315,48 aan basisbetaling en vergroeningsbetaling toegekend voor het jaar 2018. Hierbij heeft verweerder van de voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 52,16 ha een oppervlakte van 51,91 ha in aanmerking genomen. Hieraan ligt onder meer de constatering van verweerder ten grondslag dat de subsidiabele oppervlakte van perceel 43, dat eerder nummer 19 had, kleiner is dan de opgegeven oppervlakte. Uit de luchtfoto’s van perceel 43 leidt verweerder blijkens het bestreden besluit af dat aan de noordwestzijde een niet-beteeld pad aanwezig is, dat het naastgelegen erf verbindt met het naastgelegen perceel. Het pad is daarom geen onderdeel van het perceel landbouwgrond in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013. Daarom heeft verweerder de perceelsgrens op de rand van het pad gelegd. Daarnaast heeft verweerder uit de luchtfoto’s opgemaakt dat aan de noordwestzijde van perceel 43 sprake is van dusdanige verruiging en verrommeling dat deze oppervlakte niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond in voormelde zin. Het gedeelte heeft eveneens duidelijk een andere kleur en structuur ten opzichte van het overige gewasperceel. Als er sprake is van ruigte, is een dergelijk areaal niet aan te merken als subsidiabel landbouwareaal. Hierbij heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van het College van 17 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:12).
7. Appellante heeft in beroep gesteld dat zij in 2018 verder is gegaan met de bouw van een opstal op de al aangelegde kelder. In de opgave voor 2019 heeft appellante gecorrigeerd voor de opstal en het pad. Voor het overige is de grond in gebruik gebleven als landbouwareaal. Volgens appellante is geen sprake van verruiging van het deel aan de noordwestzijde van perceel 43, ten zuidwesten van de opstal. Weersinvloeden en verhoging van de grond maken dat de kleur en structuur afwijken, maar dit betekent nog niet dat haar opgave onjuist is. Aan de door appellante overgelegde foto’s is te zien dat er over de jaren heen verschillen zijn in vegetatie en dat het dus niet om verruiging gaat. De foto’s van verweerder gemaakt in de winter van 2018 zijn een momentopname, waarbij de grond er winters uitziet. Dit heeft met landbouwactiviteiten in 2018 niets te maken. Volgens appellante is een foto zo te vergroten dat het beeld niet voldoet aan de definitie van landbouwactiviteiten. Op een foto genomen in 2019, vanaf een andere plaats, zijn op dat moment alleen distels te zien. Appellante stelt dat dit geen verruiging is. Op een foto van het kadaster is volgens appellante ook te zien dat ’s zomers verkleuring niet van toepassing is. Appellante wijst er ten slotte op dat de grond op 90 dagen per jaar voor andere activiteiten dan landbouw mag worden gebruikt.
8. Bij het verweerschrift heeft verweerder naar voren gebracht dat op het noordwestelijke deel van perceel 43 wel degelijk sprake is van verruiging en verrommeling. Op de foto’s bij het bestreden besluit is volgens verweerder duidelijk te zien dat er voorwerpen en hopen zand liggen op het perceel en dat sprake is van kale en onbegroeide plekken. Het perceel is ongeschikt voor begrazing en/of teelt. Over het ‘hindercriterium’ merkt verweerder op dat dit van toepassing is bij niet-landbouwactiviteiten. De verruiging dan wel verrommeling zou een gevolg kunnen zijn van verbouwwerkzaamheden, die gezien kunnen worden als niet-landbouwactiviteiten. Op zowel de zomerfoto van 2018 als op de foto van 2017 is te zien dat sprake is van verruiging en verrommeling. De hinder is dus substantieel langer dan 90 dagen aanwezig geweest en dit deel van het perceel kan dan ook niet als landbouwareaal worden aangemerkt.
9. Het College komt in deze zaak tot de volgende beoordeling.
9.1
Het College constateert het volgende aan de hand van de winterfoto van 2018, die verweerder heeft overgelegd. Perceel 43 heeft links van de rode streep die verweerder daarin heeft getrokken, ten oosten van de opstal, een andere kleur en structuur dan aan de rechterkant van de streep. Er is verruiging te zien, met wat donkerder gekleurd gewas, mogelijk struiken, en daar tussendoor kale en onbegroeide plekken, waarschijnlijk zand. Ten zuidwesten van de gebouwde opstal is een lichtgekleurd onverhard pad te zien. Ook evenwijdig aan de door verweerder getrokken streep is op de detailfoto van winter 2018 duidelijk een pad te zien. Verder zijn op het perceel voorwerpen aanwezig, die uit de lucht gezien witgekleurd zijn. De zomerfoto van 2018 bevestigt dit beeld. Aan de door appellante overgelegde foto’s kan niet de betekenis worden toegekend die zij daaraan gehecht wenst te zien. Hoewel daarop inderdaad te zien is dat de vegetatie op het perceel van jaar tot jaar varieert, is daarmee niet weerlegd wat op basis van de foto’s van verweerder over 2018 kan worden geconstateerd. Het algehele beeld is dat op het door verweerder afgekeurde deel van perceel 43 in verregaande mate sprake was van verruiging. Verweerder heeft dit deel van perceel 43 dan ook terecht niet aangemerkt als landbouwareaal.
9.2
Met betrekking tot het betoog van appellante dat verweerder niet heeft aangetoond dat de vegetatie op het afgekeurde gedeelte van perceel 19 voor meer dan 50% bestaat uit verruiging of struiken verwijst het College naar hetgeen hiervoor onder 4.7.2 is overwogen.
9.3
Nu het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 43 niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal (zie onder 9.1), treft de stelling van appellante dat op een landbouwareaal gedurende 90 dagen niet-landbouwactiviteiten mogen worden verricht, geen doel (zie hiervoor onder 4.8).
Beide zaken
10. De beroepen zijn ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.