Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1382
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats], appellante
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Zieleman en mr. Y. Groen),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Op 26 september 2019 heeft verweerder het bestreden besluit aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 1] en [naam 2], bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met een mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager (de 5%-drempel) is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw (de startersregeling).
Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de Msw;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de Msw.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek, bedoeld in het eerste lid, voor 1 april 2018 ingediend.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in de vorm van een maatschap. Eén van de maten, [naam 1] werkt naast het melkveebedrijf als klauwverzorger
.Vanwege de hoge werklast wilde deze maat stoppen met zijn werk als klauwverzorger en heeft appellante geïnvesteerd in een uitbreiding van de melkveehouderij. Op 8 november 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 550.000,-, voor een ligboxenstal en een melkstal met inrichting. Op 23 oktober 2013, 26 november 2013, 16 december 2013 en 19 december 2014 heeft appellante blijkens overlegde offertes voor een bedrag van in totaal € 488.000,- geïnvesteerd in de bouw van deze stallen en de inrichting. Op 7 februari 2015 heeft appellante opdracht gegeven voor de aankoop van 60 stuks melkvee.
.Vanwege de hoge werklast wilde deze maat stoppen met zijn werk als klauwverzorger en heeft appellante geïnvesteerd in een uitbreiding van de melkveehouderij. Op 8 november 2013 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een bedrag van € 550.000,-, voor een ligboxenstal en een melkstal met inrichting. Op 23 oktober 2013, 26 november 2013, 16 december 2013 en 19 december 2014 heeft appellante blijkens overlegde offertes voor een bedrag van in totaal € 488.000,- geïnvesteerd in de bouw van deze stallen en de inrichting. Op 7 februari 2015 heeft appellante opdracht gegeven voor de aankoop van 60 stuks melkvee.
2.2
Op 10 september 2012 is de door appellante ingediende melding op grond van het Besluit Landbouw door de gemeente ontvangen. Op 11 juni 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rundveestal. Op 13 augustus 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbwvergunning) verleend voor het houden van ten hoogste 165 melk- en kalfkoeien, 110 stuks jongvee en 3 fokstieren.
2.3
Op 29 april 2015 heeft de (schoon)vader van de maten te maken gekregen met gezondheidsproblemen en is hij opgenomen in het ziekenhuis. Vervolgens heeft appellante de bestelling van het nieuwe melkvee geannuleerd.
2.4
Op 1 april 2012 hield appellante blijkens de gecombineerde opgave 2012 op haar bedrijf 61 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee. Appellante hield op de peildatum van 2 juli 2015 op haar bedrijf 73 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.375 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft het bestreden besluit op 26 september 2019 aangevuld, aangezien in het bestreden besluit de melding bijzondere omstandigheden niet was meegenomen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte niet is gehonoreerd. Op 29 april 2015 is de (schoon)vader van de maten opgenomen in het ziekenhuis. Appellante stelt dat dit het werk op het bedrijf onmogelijk maakte. De schoonvader van appellante had een belangrijke taak op het bedrijf op het gebied van veecontrole, verzorgen van het jongvee, het voeren van de veestapel en het bijhouden van het erf. Deze zaken kwamen ineens op het bord van de maat die al de boodschap van de huisarts had gekregen om zijn draaglast te verminderen. De echtgenote van deze maat kon deze taken beperkt overnemen omdat zij een dienstbetrekking buitenshuis had. De bestelde koeien zijn daarom direct afbesteld. De peildatum van 2 juli 2015 pakt daardoor voor appellante zeer onredelijk uit.
4.2
Appellante voert verder aan dat bij de toepassing van de startersregeling sprake is van rechtsongelijkheid. Niet valt in te zien waarom uitbreiders anders worden beoordeeld dan starters. Beiden zitten in dezelfde marktomstandigheden en beiden zijn onomkeerbare verplichtingen aangegaan. Appellante wijst erop dat zij de mogelijkheid had om haar nieuwbouw onder te brengen in een nieuw te starten bedrijf met een ander UBN-nummer, waarmee direct zou zijn voldaan aan de startersregeling.
4.3.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel was volgens appellante niet voorzienbaar. Appellante heeft zich bij haar uitbreiding in 2013 laten leiden door de maatregelen die golden voor groeiende bedrijven (AMvB Verantwoorde groei). De invoering van de Wet verantwoordelijk groei melkveehouderij bevestigde de juistheid van haar keuze.
4.3.2
Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. De maten hebben te maken gekregen met gezondheidsproblemen van de (schoon)vader. Daarnaast kon een van de maten vanwege zijn beperkte draaglast de zware werkzaamheden als klauwverzorger niet langer combineren met de melkveehouderij. De uitbreiding van het veebestand naar 165 melk- en kalfkoeien is noodzakelijk om de wegvallende inkomsten te compenseren. Appellante heeft ter onderbouwing een deskundigenrapport van Kocken Administratie & Adviezen (Kocken) van 4 juni 2018 en een bankverklaring van 15 mei 2019 overgelegd. Appellante heeft tot slot aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte niet het overgelegde rapport heeft beoordeeld en onvoldoende is ingegaan op het betoog over de individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
4.4
Appellante verzoekt tot slot om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn op grond van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat terecht is verzocht om een alternatieve peildatum in het verleden voor de beoordeling of sprake is van een knelgeval. Er is geen sprake is van een onjuiste toepassing van de knelgevallenregeling door de dieraantallen op de peildatum te vergelijken met de dieraantallen op een alternatieve peildatum die ligt voor het intreden van de bijzondere omstandigheid. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:246, onder 3.2) stelt verweerder dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingen.
5.2
Verweerder stelt dat er geen sprake is van een onjuiste toepassing van de startersregeling. Appellante heeft pas in het beroepschrift en dus niet vóór 1 april 2018 een beroep gedaan op de startersregeling. Anders dan appellante stelt, zou zij ook niet aan de vereisten van de startersregeling hebben voldaan als zij onder een ander UBN-nummer had uitgebreid. Volgens verweerder is er geen sprake van rechtsongelijkheid. De situatie van appellante kan niet worden vergeleken met die van ‘starters’, aangezien in de situatie van appellante sprake is van een bestaand bedrijf dat een uitbreiding voor ogen had. Verweerder verwijst naar de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:295, onder 6.3).
5.3.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3.2
Verder betwist verweerder dat vanwege de gezondheidsproblemen van de (schoon)vader op appellante een individuele en buitensporige last rust. Nu de wetgever voor bijzondere omstandigheden al in een regeling heeft voorzien — maar appellante niet voldoet aan de voorwaarden om daarvoor in aanmerking te komen — kan niet worden volgehouden dat er al om die reden sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder acht de investeringsbeslissingen van appellante niet navolgbaar. Met het oog op de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen had appellante ten tijde van haar plannen in september 2012 en haar investeringsbeslissingen in november en december 2013 en februari 2015 een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de opschaling (en daarna) doorzetten voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Verweerder stelt dat appellante bovendien niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een noodzaak bestond om te besluiten tot de (forse) uitbreiding van 61 melk- en kalfkoeien naar 165 melk- en kalfkoeien. Verweerder kan de redenatie van appellante met betrekking tot het advies van de huisarts en de daarop volgende forse schaalvergroting niet volgen. Appellante heeft niet aangetoond dat het onmogelijk was om de zzp activiteiten juist uit te breiden en de melkveetak af te bouwen. Voor zover appellante heeft bedoeld uit te breiden in verband met een toekomstige bedrijfsovername stelt verweerder dat voor de beoordeling of sprake is van een onevenredige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend is en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf.
Beoordeling
Knelgevallenregeling
6.1
Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de ziekte, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Daarbij is het aan appellante om aan te tonen wat de alternatieve peildatum moet zijn (vergelijk de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246, onder 3.5). Nu appellante heeft aangevoerd dat zij geen datum vóór de peildatum kan aanwijzen waarop een representatiever aantal dieren op het bedrijf aanwezig was, kan zij geen succesvol beroep doen op de knelgevallenregeling. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Startersregeling
6.2
Appellante heeft niet voor 1 april 2018 bij verweerder een verzoek om toepassing van de startersregeling ingediend. Gelet al daarop heeft verweerder het verzoek om toepassing van de startersregeling terecht afgewezen. Ten overvloede overweegt het College dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat appellante ook niet voldoet aan de vereisten voor toepassing van de startersregeling. Appellante is geen nieuw bedrijf gestart. Appellante heeft een bestaand bedrijf dat uitbreidt en dat is niet op één lijn te stellen met de situatie van een nieuw gestart bedrijf (zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.6 en 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:295, onder 6.3). Er is dan ook geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Individuele en buitensporige last
6.3
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 1 van het rapport van Kocken van 4 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 165 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 3.375 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (73 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel (fors) financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.6
In dat verband is van belang dat appellante wilde groeien van de 61 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee die zij op 1 april 2012 hield naar 165 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Appellante heeft daarvoor in september 2012 een melding op grond van het Besluit Landbouw ingediend en een Nbw-vergunning aangevraagd en in maart 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een rundveestal. In de periode vanaf juni 2013 tot augustus 2014 zijn de vergunningen verleend. Tussen oktober 2013 en december 2014 is appellante onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan om haar bedrijf uit te breiden. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing vanaf 2009 te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat, zoals appellante heeft uiteengezet, de hoge werklast van een van de maten van appellante aanleiding was voor de keuze om zich geheel op het melkveebedrijf te richten, maakt, hoe begrijpelijk die keuze ook was, niet dat er sprake was van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de geplande uitbreiding. Het gaat daarbij om een ondernemerskeuze. Dat, zoals appellante heeft gesteld, de beoogde, forse, groei noodzakelijk was om het wegvallen van de inkomsten van de klauwverzorging te compenseren heeft zij ook niet onderbouwd. Appellante onderscheidt zich niet op relevante wijze van andere melkveehouders die voor de peildatum hebben geïnvesteerd in een uitbreiding die op de peildatum nog niet was voltooid. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Vanaf 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de forse uitbreiding naar 165 melk- en kalfkoeien voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante de uitbreiding heeft uitgesteld vanwege de ziekte van de (schoon)vader is voorstelbaar. Toch neemt dit niet weg dat zij zelf de verantwoordelijkheid moet dragen voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat tijdstip te investeren.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Schadevergoeding vanwege overschrijding redelijke termijn
7.1
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
De redelijke termijn is op 14 februari 2018 aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 11 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten afgerond 1 jaar en 4 maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten afgerond 1 jaar en 7 maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 10 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase en is 1 maand toe te rekenen aan de beroepsfase. Het College zal daarom op voet van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 909,10 (10/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 90,90 (1/11 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
8.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om verweerder en de Staat – nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen – te veroordelen in de kosten die appellante in verband met haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze proceskosten worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5). Om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid dient te worden uitgegaan van een verdeling waarbij verweerder en de Staat ieder de helft betalen van het toe te kennen bedrag.
8.3.1
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van € 3.211,92 (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten, mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder, overweegt het College als volgt.
8.3.2
Volgens vaste jurisprudentie komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag.
8.3.3
De inschakeling van Kocken komt het College niet onredelijk voor. Appellante heeft verzocht om een vergoeding van 32 uur. Verweerder acht dit evenwel niet redelijk. Ter bepaling van de redelijkheid van het aantal te vergoeden uren, zoekt het College aansluiting bij hetgeen te doen gebruikelijk is in met deze zaak en dit rapport vergelijkbare zaken en rapporten. Dat leidt ertoe dat het College het aantal te vergoeden uren vaststelt op 24 uur. Dit betekent dat de door Kocken gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.400,- (24 x € 100,-) voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 909,10;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 90,90;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 4.144,62;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen de uitspraak te ondertekenen