Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/155
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. H. Sikkema),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LLB).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Verweerder heeft op 14 april 2018 van appellante een melding bijzondere omstandigheden ontvangen.
Bij besluit van 4 november 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 april 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar bedrijfskundig adviseur, [naam ] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het onderzoek ter zitting is geschorst om appellante in de gelegenheid te stellen haar ter zitting ingebrachte beroepsgrond schriftelijk te motiveren en verweerder in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Bij brief van 29 april 2021 heeft appellante van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Verweerder heeft daarop bij brief van 21 mei 2021 gereageerd.
Met toestemming van partijen om zonder nadere zitting uitspraak te doen is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel II, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats 1] . Eerder exploiteerde appellante een melkveehouderij in [plaats 2] . In verband met de stadsuitbreiding van de gemeente Nijmegen heeft zij haar bedrijf in [plaats 2] in 2001 verkocht aan de gemeente Nijmegen en een bedrijf in [plaats 1] aangekocht. Appellante heeft op 28 november 2009 een ingebruikgevingsovereenkomst gesloten met de gemeente Nijmegen, waarin is overeengekomen dat zij enkele percelen weiland en bouwland in de gemeenten Nijmegen en Lent tot wederopzegging om niet mag blijven gebruiken. Appellante heeft op 10 december 2014 een pachtovereenkomst getekend met de gemeente Nijmegen voor de pacht van in totaal 14.49.70 hectare grasland voor de duur van ten hoogste zes jaar.
2.2
Appellante hield op 1 april 2015 197 melk- en kalfkoeien en 232 stuks jongvee op haar bedrijf. Op 2 juli 2015 waren dat 204 melk- en kalfkoeien en 236 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 12.936 kg. Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van een fosfaatruimte op grond van 82,3 hectare grasland en 19,79 hectare bouwland op 15 mei 2015.
Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 16.236 kg. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling afgewezen, omdat appellante niet voldoet aan de 5%-drempel. Verweerder heeft de bezwaren van appellante voor het overige ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder haar fosfaatruimte te laag heeft vastgesteld. Hierdoor wordt zij ten onrechte als niet grondgebonden aangemerkt en heeft zij een generieke korting van 8,3% opgelegd gekregen. Appellante voert aan dat zij haar bedrijf heeft verplaatst van [plaats 2] naar [plaats 1] . Volgens appellante is zij met de gemeente Nijmegen overeengekomen dat zij de grond in [plaats 2] om niet mocht blijven gebruiken totdat de gemeente anders zou besluiten. Appellante verwijst ter onderbouwing van haar stelling naar de verkoopovereenkomst van het bedrijf in [plaats 2] en de ingebruikgevingsovereenkomst. Daarnaast heeft zij extra grond gepacht van de gemeente Nijmegen. Om nadelige gevolgen van het stelsel Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) te voorkomen heeft zij ervoor gekozen om haar landbouwgrond in het jaar 2015 deels op andere relatienummers op te geven, namelijk op relatienummer [.........] van [naam onderneming 1] en relatienummer [.........] van [naam onderneming 2] . Volgens appellante behoorde de landbouwgrond echter tot haar bedrijf, omdat zij deze feitelijk in gebruik had en de beschikkingsmacht over die grond bij haar lag. Het gaat volgens appellante om 54,05 hectare landbouwgrond.
4.2
Ten slotte voert appellante aan dat het buitenproportioneel is dat zij door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel bijna drie jaar teruggaat in de tijd. Zij vindt het niet redelijk dat zij nooit de mogelijkheid heeft gekregen om een keuze te maken tussen de verschillende referentiedata voor de toekenning van fosfaatrechten. De invoering van het fosfaatrechtenstelsel was voor haar niet voorzienbaar, waardoor een individuele en buitensporige last op haar is komen te rusten.
4.3.1
Ter zitting en ook in haar brief van 29 april 2021 heeft appellante toegelicht dat zij in het jaar 2015 in verband met de Wvgm haar gronden onder aparte relatienummers heeft opgegeven in de gecombineerde opgave 2015, omdat zij anders bij verlies van deze gronden de fosfaatruimte volledig moest compenseren met de aankoop van grond. Volgens appellante heeft zij wel mest afgevoerd naar deze gronden en heeft zij in overleg met verweerder voor deze constructie gekozen, omdat er op dat moment nog geen oplossing voor haar probleem was. Dit probleem zou uiteindelijk wel zijn erkend in de nota van wijziging (additionele regels ten behoeve van de Wvgm) van 22 april 2016 (kamerstuk 34 295 nr. 8). Appellante heeft haar grond voor de invoering van de Wvgm en ook na 2015 steeds onder haar eigen relatienummer opgegeven.
4.3.2
Met betrekking tot de vaststelling van haar fosfaatruimte en grondgebondenheid stelt appellante zich op het standpunt dat daarbij moet worden uitgegaan van het agrarische grondareaal zoals zij dat heeft opgegeven in de gecombineerde opgave 2015, omdat die de feitelijke situatie weergeeft.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de fosfaatruimte van appellante en daarmee de generieke korting correct heeft vastgesteld. Volgens verweerder is voor de vaststelling van de fosfaatruimte bepalend de grond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoorde. Er zijn twee vereisten om de grond als 'tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond' te classificeren: er dient een exclusieve (het gebruik van een ander uitsluitende) juridische gebruikstitel te zijn en de grond moet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik zijn in die zin dat appellante in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
5.2
Verweerder is van mening dat hij de gronden die zijn opgegeven bij [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] terecht niet heeft meegenomen in de berekening van de fosfaatruimte, omdat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht had over die gronden. Volgens verweerder is sprake van drie afzonderlijke bedrijven in de zin van de Msw, die afzonderlijk van elkaar opereren in het maatschappelijk verkeer. De bedrijven hebben ook afzonderlijk de gecombineerde opgave gedaan bij verweerder. Daarbij heeft ieder voor zich de bij het bedrijf behorende percelen landbouwgrond opgegeven. Daarbij is niet aangegeven dat appellante en [naam onderneming 1] en/of [naam onderneming 2] grond van elkaar pachten of in gebruik hebben. De omstandigheid dat [naam onderneming 1] maat is binnen het bedrijf van appellante alsmede maat in het bedrijf [naam onderneming 1] , en [naam maatschap 2] kennelijk een deelnamepercentage in [naam onderneming 2] hebben, maakt volgens verweerder niet dat deze gronden in het kader van een normale bedrijfsuitvoering bij appellante in gebruik zijn.
Verder zijn in 2015 diverse mesttransporten uitgevoerd van het melkveebedrijf van appellante naar [naam onderneming 1] . Het betreft hier een drietal transporten in 2015 van twee keer 990.000 kg
en één keer 181.000 kg. Appellante heeft daartoe Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM's) overgelegd. Verweerder vindt in deze vervoersdocumenten steun voor zijn standpunt dat sprake is van afzonderlijke bedrijven, omdat er voor het uitrijden van mest op eigen grond geen vervoersbewijzen ten behoeve van mesttransporten naar derden hoeven te worden overgelegd. Appellante heeft verder ook niet aannemelijk gemaakt dat zij wel de feitelijke beschikkingsmacht had. Er zijn geen afspraken overgelegd zodat verweerder ervan uitgaat dat de gescheiden opgave van percelen in de gecombineerde opgave de feitelijke situatie weerspiegelt. Verweerder wijst er op dat appellante in haar beroepsgronden expliciet heeft gesteld dat zij 54,05 hectare heeft ondergebracht bij [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] om de negatieve gevolgen van het stelsel Verantwoorde groei melkveehouderij door overheidsingrijpen te voorkomen. Appellante heeft dus bewust een keuze gemaakt om in het kader van die regeling een voordeel te behalen. Ten overvloede merkt verweerder op dat appellante ook met de grond van [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] niet volledig grondgebonden is, zoals zij stelt, maar dat er een korting kleiner dan de generieke korting volgt.
5.3
Van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder geen sprake. Appellante heeft bewust gekozen om 54,05 hectare grond (tijdelijk) bij andere bedrijven onder te brengen ter voorkoming van negatieve gevolgen die haar ten deel zouden (kunnen) vallen op grond van de Wvgm. Dat deze keuze van appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel negatief uitpakt omdat zij als niet grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt en daardoor op haar fosfaatrecht wordt gekort, betekent niet dat zij al om die reden onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel wordt getroffen. Bovendien pakt de keuze van appellante om de grond bij andere bedrijven onder te brengen positief uit wat betreft het Wvgm-stelsel. Dat appellante niet kon voorzien wat de consequenties zouden zijn van de gemaakte keuze in het kader van het fosfaatrechtenstelsel maakt voorgaande niet anders. De gevolgen van de gemaakte keuze moeten, naar mening van verweerder, bij appellante blijven. Verder is ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
5.4
Verweerder is van mening dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
5.5.1
In reactie op de brief van appellante van 29 april 2021 stelt verweerder dat hij de verwijzing van appellante naar de nota van wijziging van 22 april 2016 (de nota) niet kan volgen. Appellante licht de verwijzing naar de nota verder ook niet toe. Verweerder wijst er op dat de Wvgm onder voorwaarden grondgebonden groei mogelijk maakt. In geval het melkveefosfaatoverschot (MFO) in 2015 hoger was dan in 2014 moet de melkveehouder, afhankelijk van het overschot per hectare, extra grond verwerven dan wel de mest laten verwerken. De nota betreft een regeling voor 2014 en ziet op situaties waarin het MFO van melkveehouders in 2014 lager was dan gebruikelijk, bijvoorbeeld omdat zij tijdelijk meer grond hadden in 2014 door natuur- en infrastructuurprojecten. Op het moment dat zij deze grond weer kwijtraakten werden zij geconfronteerd met de verplichting om extra grond te verwerven. Die situatie doet zich in het geval van appellante niet voor. Appellante heeft, in een poging om mogelijk nadelige gevolgen van de Wvgm te ontlopen, in 2015 haar gronden bij twee andere bedrijven ondergebracht. De gevolgen van deze keuze komen voor rekening van appellante. Volgens verweerder is het bovendien nog maar de vraag of appellante onder de uitzondering voor het jaar 2014 zou vallen, omdat zij de gronden die zij aan de gemeente heeft verkocht al sinds 2001 - en dus niet tijdelijk - om niet gebruikt. Dit maakt dat 2014 voor appellante een representatief jaar was. De nota biedt de mogelijkheid om voor 1 april 2017 een melding bijzondere omstandigheden te doen. Uit de omstandigheid dat appellante van die mogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt leidt verweerder af dat appellante kennelijk zelf ook van mening was dat de situatie in 2014 representatief was. Verweerder betwist dat hij appellante heeft geadviseerd om een deel van haar gronden bij andere bedrijven op te geven. Ter staving heeft hij een overzicht overgelegd van de klantcontacten die met appellante hebben plaatsgevonden.
5.5.2
Verweerder blijft ten slotte bij zijn standpunt dat hij de oppervlaktes van de gronden van appellante juist heeft vastgesteld op 102,09 hectare. Verweerder wijst erop dat appellante niet eerder heeft aangevoerd dat de vastgestelde oppervlaktes onjuist zouden zijn. In reactie op de servicemelding heeft appellante zelf ook aangegeven dat de fosfaatruimte van de gronden conform het overzicht van verweerder correct is. Deze beroepsgrond moet volgens verweerder dan ook als tardief worden aangemerkt. Het verschil van 1,78 hectare tussen het door verweerder vastgestelde aantal hectares en het aantal hectares dat appellante meent te hebben kan worden verklaard doordat appellante ook stukjes talud en sloot(kant) heeft opgegeven. Voor zover appellante betoogt dat zij in augustus 2015 is begonnen met de bouw van een stal en sleufsilo’s, merkt verweerder op dat appellante niet heeft aangegeven om welk perceel het gaat en haar stelling ook niet heeft onderbouwd met stukken. Verweerder gaat ervan uit dat de betreffende grond op de peildatum 15 mei 2015 niet als landbouwgrond in gebruik was, maar als bouwgrond/erf. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder een aantal luchtfoto’s van de percelen van appellante overgelegd.
Beoordeling
6.1
Ter discussie staat of verweerder de oppervlakte van de gronden van appellante juist heeft vastgesteld. In beginsel wordt bij de vaststelling van de hoeveelheid grond uitgegaan van de gecombineerde opgave 2015. In dit geval heeft appellante op de servicemelding van verweerder gereageerd en gronden opgegeven die afwijken van de gronden in de gecombineerde opgave 2015. Verweerder mocht bij de vaststelling van de hoeveelheid grond van appellante in zijn bestreden besluit uitgaan van deze recentere, door appellante verstrekte gegevens. Appellante heeft daar ter zitting een punt van gemaakt. Verweerder heeft na schorsing van het onderzoek ter zitting aan de hand van luchtfoto’s aangetoond dat de hoeveelheid grond die appellante in reactie op de servicemelding bij hem heeft opgegeven inderdaad de juiste was en dat hij om die reden van de gecombineerde opgave 2015 mocht afwijken. Appellante heeft hiertegen niets ingebracht. Het College is dan ook van oordeel dat verweerder van de juiste hoeveelheid grond is uitgegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Ten aanzien van het betoog van appellante dat zij als grondgebonden dient te worden aangemerkt, overweegt het College als volgt. Zoals het College eerder heeft overwogen, wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613, 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239, en 13 december 2017, ECLI:NL:CBB:2017:418). Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Uit het hiervoor weergegeven wettelijke kader volgt verder dat de grond op 15 mei 2015 tot het bedrijf moet behoren.
6.3
Voor de vraag of de hier van belang zijnde 54,05 hectare als tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond bij de vaststelling van de fosfaatruimte wordt aangemerkt, is dus bepalend of appellante op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had. Het College is van oordeel dat appellante niet heeft aangetoond dat dit het geval was. Vaststaat dat appellante geen eigenaar is van de grond. Ook staat vast dat appellante de grond niet heeft opgegeven in haar eigen gecombineerde opgave 2015, maar onder de registratienummers van [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] . Het College is van oordeel dat sprake is van drie afzonderlijke bedrijven in de zin van de Msw, die afzonderlijk van elkaar opereren in het maatschappelijk verkeer. De bedrijven hebben ook afzonderlijk de gecombineerde opgave gedaan bij verweerder. Daarbij is niet aangegeven dat appellante en [naam onderneming 1] en/of [naam onderneming 2] grond van elkaar in gebruik hebben. De omstandigheid dat N.P Oosterink zowel maat is binnen het bedrijf van appellante als in het bedrijf [naam onderneming 1] , en [naam maatschap 2] kennelijk een deelnamepercentage in [naam onderneming 2] hebben, maakt niet dat deze gronden in het kader van een normale bedrijfsuitvoering bij appellante in gebruik zijn. Uit de beweegredenen van appellante om de beschikkingsmacht over de grond over te dragen aan [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] , namelijk het voorkomen van eventuele nadelige gevolgen van het Wvgm-stelsel, blijkt verder dat dit een welbewuste keuze van appellante was. Dat zij haar mest heeft afgezet op deze gronden maakt dat niet anders. Niet is gebleken dat appellante de teelt- en bemestingsplannen op elkaar kon afstemmen. Verweerder heeft de grond van [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] dan ook terecht buiten beschouwing gelaten bij het vaststellen van de fosfaatruimte van appellante. Dit betekent dat appellante niet grondgebonden is en verweerder terecht de generieke korting heeft toegepast.
6.4
Anders dan appellante meent, valt zij niet onder de uitzondering van de nota waarnaar zij in beroep verwijst. Appellante maakte immers al sinds 2001 - en dus niet tijdelijk - gebruik van de gronden die zij in dat jaar aan de gemeente Nijmegen had verkocht. De datum waarop de ingebruikgevingsovereenkomst met de gemeente eindigt, is niet bekend.
6.5
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.6.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. In dit verband is van belang dat, zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.8), voor alle melkveehouders - met uitzondering van grondgebonden bedrijven - geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last die is ontstaan door toepassing van de generieke korting voor de melkveehouder niet individueel en bestaat - ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen - in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.6.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.6.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.6.4
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis hiervan neer op 252,62 kg fosfaatrechten, namelijk de generieke korting die is toegepast omdat zij niet grondgebonden is. Zoals onder 6.7.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.6.5
Zoals onder 6.4 is overwogen heeft verweerder terecht de generieke korting toegepast. Dat appellante, zoals zij stelt, als gevolg daarvan drie jaar teruggaat in de tijd is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid die reden is voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Aangezien appellante er welbewust voor heeft gekozen om een deel van haar gronden onder de relatienummers van [naam onderneming 1] en [naam onderneming 2] op te geven met oog op de voorkoming van negatieve gevolgen die haar ten deel zouden (kunnen) vallen op grond van een andere regeling, kan in dit geval niet worden gesproken van een tijdelijke situatie die door bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden buiten haar macht lag (zie ook de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:455). Dat zij ten tijde van deze beslissing niet kon voorzien wat hiervan de consequenties zouden zijn op grond van het fosfaatrechtenstelsel maakt dat niet anders. De gevolgen van de keuze moeten voor haar eigen rekening blijven. Dat appellante bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet een andere peildatum dan 15 mei 2015 heeft kunnen kiezen voor de vaststelling van haar fosfaatruimte is evenmin aanleiding om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Deze peildatum gold immers voor alle melkveehouders. Het College verwijst hierbij naar zijn uitspraak van 26 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:64).
6.6.6
Het College komt dan ook tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep gegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.