ECLI:NL:CBB:2024:699

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/412, 22/413, 22/414, 22/415 en 22/416

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 oktober 2024 in de zaken tussen

[naam 1] , te [plaats] , (landbouwer)

(gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. J. van Horsen)

Procesverloop

Met besluiten van 10 november 2021, 11 november 2021, 18 november 2021 en
25 november 2021 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor respectievelijk het jaar 2017, 2018, 2019 en 2020 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd.

Met het besluit van 10 december 2021 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2021 vastgesteld.

Na bezwaar van de landbouwer heeft de minister de besluiten van 10 november 2021, 11 november 2021, 18 november 2021, 25 november 2021 en 10 december 2021 met (vijf) afzonderlijke besluiten van 27 en 28 januari 2022 (bestreden besluiten) gehandhaafd.

De landbouwer heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten die het College heeft aangemerkt als vijf afzonderlijke beroepen met nummers 22/412 tot en met 416.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 13 augustus 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: de landbouwer en de gemachtigden. Voor de minister is ook [naam 2] verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. De percelen waarover het geschil gaat liggen in het zogeheten “Verdronken land van Saeftinghe”. Dat gebied is onderhevig aan getijdenwerking en wordt doorsneden door een grillig netwerk van geulen en kreken. Door de ligging en invloed van het water zijn de percelen sterk aan verandering onderhevig.

2 De Stichting Het Zeeuwse Landschap (Stichting) is eigenaar van het gebied. De landbouwer heeft op grond van een pachtovereenkomst met de Stichting een deel van het gebied in gebruik voor beweiding.

3 Met Gecombineerde opgaven in 2017, 2018, 2019, 2020 en 2021 heeft de landbouwer gevraagd om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling voor die jaren. Na daarop voor de jaren 2017, 2018, 2019 en 2020 te hebben beslist, heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling voor die jaren herberekend en opnieuw vastgesteld. Met het besluit van 10 december 2021 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2021 vastgesteld.

4 Het geschil gaat over de vraag of de minister over de jaren 2017, 2018, 2020 en 2021 terecht (delen van) door de landbouwer opgegeven percelen niet als subsidiabel heeft aangemerkt. Voor het jaar 2019 is in geschil of de minister bij de herberekening een sanctie wegens overdeclaratie mocht toepassen waardoor de uitbetaling in dat jaar lager uitviel.

5 Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54). Percelen behoren tot een bedrijf – en de landbouwer kan hierover dus beschikken – als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606)).

6.1

Het College heeft eerder (uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:707) geoordeeld in een geschil tussen een andere landbouwer en de minister over een naburig perceel dat in het Verdronken land van Saeftinghe ligt en door de Stichting aan die landbouwer voor beweiding in gebruik is gegeven op vergelijkbare condities als aan deze landbouwer.

6.2

In die uitspraak heeft het College geoordeeld dat alleen het gebruik van het perceel door een landbouwer niet genoeg is om subsidiabel te zijn: een landbouwer moet een geldige titel voor dat gebruik hebben. Het College oordeelde toen ook dat de noordelijke grens van het aan die landbouwer in gebruik gegeven perceel wordt bepaald door de afrastering die de Stichting ieder jaar opnieuw aanbrengt. In die procedure bleek verder dat het kaartje, dat bij de pachtovereenkomst hoort, slechts globaal aangeeft wat het stuk grond is dat de Stichting aan die landbouwer in gebruik had gegeven. Bij het rapport van een op 17 oktober 2018 gehouden veldinspectie zat echter een andere, recentere kaart, die de Stichting aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) ter beschikking had gesteld, met als opschrift “Gedetailleerdere intekening Zeeuws Landschap voor de jaren 2015 en 2016” (gedetailleerde kaart). Omdat op basis van het rapport van de veldinspectie niet meer was na te gaan waar de afrastering in 2015 stond en bij gebreke van betere aanknopingspunten, heeft het College geoordeeld dat voor de vaststelling van het stuk grond waarvoor die landbouwer in 2015 een gebruikstitel had, moest worden uitgegaan van de gedetailleerde kaart van de Stichting als eigenaar, die de gebruikstitel heeft verleend. Volgens de Stichting bedroeg de oppervlakte die op de gedetailleerde kaart was ingetekend 114 ha. Het College heeft vervolgens vastgesteld dat het perceel, dat in die zaak in geschil was, in 2015 een subsidiabele oppervlakte had van 110,58 ha (namelijk 114 ha, minus 3% voor de op het perceel aanwezige waterpoelen).

Standpunten van partijen

7.1

De landbouwer heeft aangevoerd dat hij de percelen 10, 15, 7, 9, 12, 13 en 57 heeft opgegeven zoals deze door zijn dieren worden beweid. Hij is bij het indienen van de Gecombineerde opgaven steeds uitgegaan van de gegevens waarover hij op dat moment beschikte, namelijk de intekening door de minister, het pachtcontract, de plaats van de afrastering en zijn gebiedskennis. Vervolgens worden zijn aanvragen goedgekeurd en krijgt hij uitbetaald. Wat de landbouwer stoort is dat de minister vervolgens terugkomt op eerder vastgestelde uitbetalingen en tot herberekening daarvan overgaat, met het gevolg dat hij forse bedragen moet terugbetalen. Het is bijna onbegonnen werk om een correcte aangifte te doen. Telkens verandert zowel de oppervlakte die op het pachtcontract wordt vermeld, als de oppervlakte die door de minister wordt vastgesteld.

7.2

Voor het jaar 2018 is perceel 15 ten onrechte afgekeurd, omdat er sprake zou zijn van een nauwelijks doordringbare rietvegetatie. Op de zitting heeft de landbouwer verklaard dat er weliswaar riet op het perceel staat, maar dat het perceel gewoon door zijn vee wordt begraasd. Het is namelijk de bedoeling dat de koeien het riet weg grazen.

7.3

Voor zowel perceel 10 als de percelen 7, 9, 12 en 13 geldt verder dat de minister in verband met de aanwezigheid van waterpoelen en sloten ten onrechte gedeeltes heeft afgekeurd. De waterpoelen en sloten worden namelijk begraasd door het vee en het vee loopt er ook doorheen.

7.4

Voor het jaar 2021 is perceel 57 ten onrechte afgekeurd, omdat er sprake is van een pad. Dit pad is de belangrijkste trekroute van de dieren in het gebied. Het pad is een deel van een geheel, dat wordt begraasd en belopen. Er staat namelijk gras op het pad, ook in de rijsporen. De landbouwer is de enige die met een voertuig gebruik maakt van het pad.

7.5

Tot slot is de landbouwer het niet eens met de herberekening van de eerder voor het jaar 2019 toegepaste administratieve sanctie. Nadat de bezwaarprocedure over het jaar 2019 al was afgerond, is de voor 2019 toegepaste administratieve sanctie verhoogd. Dat is gebeurd omdat de jaren 2017 en 2018 werden herzien, waarbij voor die jaren administratieve sancties werden toegepast. De landbouwer is het niet eens met de administratieve sancties die voor de jaren 2017 en 2018 zijn toegepast en met het feit dat als gevolg daarvan een hogere sanctie voor het jaar 2019 is toegepast.

8.1

De minister heeft aangevoerd dat hij voor de vraag welk deel van de oppervlakte van perceel 10 in de jaren 2017, 2018, 2020 en 2021 deel uitmaakte van het bedrijf van de landbouwer, aansluiting heeft gezocht bij de uitspraak van het College van 17 december 2019. Voor de bepaling van de omvang waarvoor de landbouwer een geldige gebruikstitel heeft is namelijk gebruik gemaakt van de kaarten waarop de Stichting het in gebruik gegeven gebied voor elk contractjaar heeft ingetekend. Dat er een kleiner deel van perceel 10 als subsidiabel is aangemerkt komt doordat er aan de zuidoostzijde van het perceel sprake is van waterpoelen. Uit luchtfoto’s blijkt dat die waterpoelen in de zomerperiode niet opdrogen tot vruchtbare, begraasbare grond.

8.2

Perceel 15 is voor het jaar 2018 niet subsidiabel geacht, omdat het perceel dusdanig verruigd is en er daardoor geen sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Er is namelijk sprake van een haast ondoordringbare rietvegetatie.

8.3

De herberekening van de administratieve sanctie voor 2019 is het gevolg van het feit dat voor 2019 aanvankelijk de zogenoemde “gele kaart” werd toegepast. Over dat jaar werd namelijk voor het eerst een afwijking tussen de goedgekeurde en de aangevraagde oppervlakte van meer dan 3% (maar minder dan 10%) of meer dan 2 ha geconstateerd. De toepassing van de gele kaart hield in dat de korting die normaal gesproken toegepast had moeten worden, voor dat jaar werd gehalveerd. Nu er echter (alsnog) een administratieve sanctie over 2018 is toegepast, komt de landbouwer voor 2019 niet meer in aanmerking voor de gele kaart en moet, volgens artikel 19bis van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 (Verordening 640/2014), alsnog de volledige korting over 2019 worden toegepast.

8.4

Bij de herberekening voor het jaar 2020 is voor perceel 12 een kleinere oppervlakte goedgekeurd dan de landbouwer heeft opgegeven, omdat de landbouwer aan de westzijde van het perceel ten onrechte een greppel heeft ingetekend. Het gaat om een dermate ruime greppel, dat deze niet kan worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Ook zijn er bij die herberekening delen van de percelen 7, 9, 10 en 13 afgekeurd in verband met de aanwezigheid van sloten en waterpoelen. De minister heeft de perceelsgrenzen op de insteek van de sloten en waterpoelen gelegd. Voor het jaar 2021 geldt eveneens dat de perceelsgrenzen op de grens van water en land zijn gelegd. De afgekeurde perceelsgedeelten liggen lager dan de rest van het perceel en staan in de winter onder water. Het gaat bij die gedeelten om een zanderige ondergrond die geen structuur heeft, zoals vruchtbare grond waarop grassen of andere gewassen staan. Het betreft dus geen subsidiabel landbouwareaal.

Beoordeling

Welke oppervlakte van perceel 10 maakt deel uit van het bedrijf van de landbouwer?

9 Het College is van oordeel dat de minister voor de bepaling van het subsidiabele gedeelte van perceel 10 mocht aansluiten bij de door de Stichting verstrekte kaarten met de door de Stichting ingetekende oppervlakte van het in de jaren 2017, 2018, 2020 en 2021 in gebruik gegeven gebied. Zoals het College onder 11 van de uitspraak van 17 december 2019 heeft overwogen, wordt de noordelijke grens van het subsidiabele gedeelte van het perceel bepaald door de afrastering. Het College gaat ervan uit dat de Stichting op de kaarten het in 2017, 2018, 2020 en 2021 op grond van de pachtovereenkomst in gebruik gegeven perceel conform de in die jaren geplaatste afrastering heeft ingetekend. De landbouwer heeft niet aangevoerd dat de intekening op de kaarten onjuist was.

Waterpoelen en sloten

10 Het College is van oordeel dat de minister terecht de op de door de landbouwer opgegeven percelen 10, 7, 9, 12 en 13 aanwezige waterpoelen en sloten niet als landbouwareaal heeft aangemerkt, omdat waterpoelen en sloten niet als subsidiabel landbouwareaal zijn aan te merken. Dat de minister daarbij de grens tussen water en land onjuist heeft vastgesteld, heeft de landbouwer niet aannemelijk gemaakt.

Perceel 15 (2018)

11.1

Volgens de minister staat er een dichte rietvegetatie op perceel 15. De landbouwer heeft op de zitting bevestigd dat er riet op het perceel staat, maar dit riet wordt volgens de landbouwer door zijn koeien begraasd. Dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals begrazing door vee, wordt gebruikt is echter niet voldoende.

11.2

Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, moet een oppervlakte, om subsidiabel te zijn, ook voldoen aan de voorwaarde dat het landbouwareaal is. Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland of blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder “blijvend grasland en blijvend weiland” wordt verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014).

11.3

De landbouwer heeft niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks de aanwezigheid van rietvegetatie, de vegetatie op perceel 15 voor meer dan 50% uit grassen en kruidachtige voedergewassen bestaat. Daarom moet worden geoordeeld dat perceel 15 niet als “blijvend grasland” kan worden aangemerkt, zodat de minister dit perceel terecht niet als subsidiabel landbouwareaal heeft aangemerkt.

Perceel 12 (2020)

12 Bij de herberekening voor het jaar 2020 heeft de minister voor perceel 12 een kleinere oppervlakte in aanmerking genomen dan de landbouwer heeft opgegeven, omdat zich aan de westzijde van het door de landbouwer ingetekende perceel volgens de minister een greppel bevindt, die niet aangemerkt kan worden als subsidiabel landbouwareaal. Op de zitting kon op basis van de getoonde foto’s niet worden vastgesteld dat zich op perceel 12 een greppel bevindt. Dit leidt het College tot de conclusie dat de minister ten onrechte een gedeelte aan de westzijde van perceel 12 niet als subsidiabel landbouwareaal heeft aangemerkt omdat dat een greppel zou zijn. Zoals hiervoor onder 10 overwogen is de sloot in het midden van perceel 12 geen landbouwareaal en heeft de minister dat gedeelte dus terecht niet in aanmerking genomen.

Perceel 57 (2021)

13 Het College is tevens van oordeel dat de minister ten onrechte een gedeelte van perceel 57 heeft afgekeurd omdat het een pad is. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:358) is het enkele feit dat er op beeldmateriaal enige rijsporen zichtbaar zijn, onvoldoende voor het oordeel dat het pad niet uitsluitend voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt. De landbouwer heeft op de zitting onweersproken gesteld dat het pad onverhard is, dat het veelvuldig door zijn koeien wordt gebruikt om zich naar verschillende plekken binnen het gebied te verplaatsen en dat hijzelf de enige is die af en toe met een voertuig van het pad gebruik maakt. Het College is daarom van oordeel dat het pad uitsluitend voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt en dus subsidiabel is.

De toegepaste administratieve sancties

14.1

Artikel 19bis, eerste lid, van Verordening 640/2014 bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat indien het areaal dat wordt aangegeven voor de toepassing van een steunregeling, groter is dan het areaal dat wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Het tweede lid bepaalt dat als in het kader van het eerste lid nog geen administratieve sanctie wegens een te hoge areaalaangifte voor de betrokken steunregeling is opgelegd aan de begunstigde, de in dat lid bedoelde administratieve sanctie met 50% wordt verminderd indien het verschil tussen het aangegeven areaal en het geconstateerde areaal niet groter is dan 10% van het geconstateerde areaal.

14.2

Voor zover de landbouwer met zijn betoog dat het onbegonnen werk is om een goede aangifte te doen een beroep doet op het ontbreken van verwijtbaarheid, overweegt het College dat er geen aanleiding is om te oordelen dat de landbouwer het opgeven van te grote arealen in de jaren 2017 tot en met 2021 niet kan worden verweten. De landbouwer is immers bekend met het feit dat de percelen die bij hem in gebruik zijn sterk aan verandering onderhevig zijn. De landbouwer had de percelen dan ook behoudender kunnen intekenen, door bij het intekenen enige afstand te bewaren tot de sloten en waterpoelen. De minister heeft het toepassen van administratieve sancties wegens overdeclaratie niet achterwege hoeven laten, omdat de landbouwer geen verwijt treft.

14.3

Wat de verhoging van de administratieve sanctie voor het jaar 2019 betreft is het College van oordeel dat de minister bij de herberekening over 2019 terecht tot de conclusie is gekomen dat de landbouwer voor dat jaar niet meer in aanmerking komt voor toepassing van de zogenoemde gele kaart, omdat inmiddels over 2017 en 2018 (eveneens terecht) administratieve sancties waren toegepast. Voor 2019 was dus niet meer voor het eerst sprake van een afwijking tussen de goedgekeurde en de aangevraagde oppervlakte van meer dan 3% (maar minder dan 10%) of meer dan 2 ha. De toepassing van de gele kaart hield in dat de administratieve sanctie die eigenlijk moest worden toegepast, voorlopig werd gehalveerd. Nu ook voor 2017 en 2018 administratieve sancties zijn toegepast, was de minister op grond van artikel 19bis van de Gedelegeerde Verordening 640/2014 gehouden om alsnog de volledige administratieve sanctie voor 2019 tot uitvoer te brengen. Dit leidt ertoe dat de minister de uitbetaling voor 2019 terecht op een lager bedrag heeft vastgesteld.

Conclusie

15 Uit wat hiervoor onder 12 en 13 is overwogen, volgt dat de minister de bestreden besluiten van 28 januari 2022 waarbij respectievelijk de bezwaren tegen de herberekening van 25 november 2021 (over 2020) en het besluit tot uitbetaling van 10 december 2021 (over 2021) ongegrond werden verklaard, in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft gemotiveerd. De beroepen in de zaken 22/415 en 22/416 zijn daarom gegrond.
Het College zal de bestreden besluiten van 28 januari 2022 in die zaken wegens strijd met de hiervoor genoemde artikelen vernietigen en de minister opdragen om opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College geeft hiervoor een termijn van acht weken. De beroepen in de overige zaken zijn ongegrond.

16 Het College zal de minister veroordelen in de door de landbouwer gemaakte proceskosten. Het College stelt de kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep in de zaak 22/415 tegen het bestreden besluit van
28 januari 2022 over 2020 en het beroep in de zaak 22/416 tegen het besluit bestreden besluit van 28 januari 2022 over 2021 gegrond;

- vernietigt deze bestreden besluiten van 28 januari 2022;

- verklaart de beroepen in de overige zaken ongegrond;

- draagt de minister op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren tegen de herberekening over 2020 en tegen de uitbetaling over 2021, met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 184,- aan de landbouwer te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de landbouwer tot een bedrag van € 1.750,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. C.T. Aalbers en mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 oktober 2024.

w.g. A. Venekamp w.g. J.M.M. Bancken