ECLI:NL:CBB:2025:347

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 24/167 en 24/168

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 juni 2025 in de zaken tussen

Zeevisserijbedrijf [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming)

(gemachtigden: mr. D.R.J.M. van Luyken en mr. K. Boele)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)

Procesverloop

Met twee besluiten van 10 februari 2023 (verleningsbesluiten) heeft de minister subsidies aan de onderneming verleend op grond van de Tijdelijke subsidieregeling vermindering gevolgen Brexit voor de visserij (Regeling).

Met twee besluiten van 11 augustus 2023 (vaststellingsbesluiten) heeft de minister de subsidies vastgesteld.

Met twee besluiten van 28 december 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming tegen zowel de verleningsbesluiten als de vaststellingsbesluiten ongegrond verklaard.

De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 7 april 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] namens de onderneming, bijgestaan door de gemachtigden van de onderneming en [naam 4] . Namens de minister hebben deelgenomen zijn gemachtigde en G.C.J. van Rooijen.

Overwegingen

De Regeling

1.1

Nederland heeft voor sommige visbestanden een vangstquotum. Dat is de maximale hoeveelheid vis van een visbestand die per jaar door de Nederlandse vissersvloot gevangen mag worden. Het quotum van een aantal visbestanden is verdeeld in contingenten. Met een contingent mag een visser een bepaalde hoeveelheid van dit quotum vangen. In verband met de Brexit gaan de quota voor sommige visbestanden tot en met 2026 in stappen omlaag. De Regeling is bedoeld om de vangstcapaciteit van de Nederlandse vissersvloot in balans te brengen met de omlaag gebrachte vangstmogelijkheden.

1.2

Op grond van de Regeling konden vissers een subsidie aanvragen voor de sanering van vissersvaartuigen. Hiermee is bedoeld het definitief stopzetten van visserijactiviteiten met actieve vaartuigen. Om voor subsidie in aanmerking te komen, is vereist dat het vaartuig waarvoor subsidie is aangevraagd, wordt gesloopt en dat de contingenten die bij het te saneren vaartuig horen, alsmede de contingenten die op naam van de eigenaar van dat vaartuig zijn aangehouden (hierna: aangehouden contingenten) en de contingenten die in gebruik zijn gegeven aan andere ondernemers, vervallen. Deelname aan de Regeling was geen verplichting. Vissers besloten zelf om deel te nemen of niet. Vissers die kozen voor deelname en aan alle vereisten voldeden, ontvingen een vast bedrag per brutoton van het te saneren vaartuig. Dit subsidiebedrag is gebaseerd op het verwachte inkomensverlies dat is berekend door Wageningen Economic Research (WEcR). Het subsidiebudget van 155 miljoen euro werd verdeeld op volgorde van binnenkomst van de aanvragen. Uiteindelijk is subsidie aangevraagd voor de sanering van 51 vissersvaartuigen. Voor al deze vaartuigen is de subsidie ook verleend.

1.3

Bij deelname aan de Regeling moet het vaartuig worden gesloopt en vervallen de hiervoor genoemde contingenten. Het vervallen van de contingenten maakt dus deel uit van de subsidiabele activiteit. Dat de contingenten vervallen volgt uit artikel 2.2, eerste lid, van de Regeling gelezen in samenhang met de artikelen 7 en 8 van het Besluit registratie vissersvaartuigen 1998 en de artikelen 30a en 96, eerste lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling zeevisserij. In artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, van de Regeling is bepaald dat subsidie alleen wordt verleend indien de aanvrager na 21 juli 2022 geen verzoek bij de minister heeft ingediend dat ertoe heeft geleid dat contingent dat gold voor het te saneren vaartuig of dat op zijn naam was aangehouden, geheel of gedeeltelijk is overgedragen of in gebruik is gegeven, anders dan bij een producentenorganisatie of groep. Ook mag de aanvrager geen contingent hebben verdeeld over of geldend gemaakt op andere vissersvaartuigen die onder zijn naam in het visserijregister staan ingeschreven. Deze bepaling zorgt ervoor dat aanvragers geen calculerend gedrag konden vertonen vanaf het moment dat bekend werd dat het vervallen van contingenten een gevolg zou zijn van het verkrijgen van deze subsidie. In artikel 2.7, tweede lid, van de Regeling is vervolgens een verplichting opgenomen die gelijk is aan het hiervoor omschreven vereiste voor subsidieverstrekking uit artikel 2.2, tweede lid, onderdeel f, met dien verstande dat de verplichting geldt vanaf de subsidieverlening tot en met de vaststelling. Om er zeker van te zijn dat aanvragers zich realiseren dat deelname aan de Regeling betekent dat de contingenten vervallen, is in artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder g, van de Regeling bepaald dat de subsidie alleen wordt verleend als de eigenaar van het vissersvaartuig heeft verklaard dat hij ervan op de hoogte is dat de contingenten vervallen en dat hij voldoet aan de in artikel 2.7 van de Regeling bedoelde verplichtingen, ingeval de subsidie wordt verleend.
Aanleiding voor deze procedure

2.1

De onderneming heeft op grond van de Regeling subsidie aangevraagd voor de sanering van twee vissersvaartuigen. Voor de sanering van de [naam 5] is de subsidie vastgesteld op € 2.665.243,- en voor de sanering van de [naam 6] op € 2.273.608,-. De onderneming stelt dat zij eigenlijk van plan was om alleen de [naam 6] te saneren. De [naam 5] was een relatief nieuw en goed onderhouden vaartuig dat de onderneming had willen behouden of verkopen. Bijna alle contingenten van de onderneming stonden in 2022 echter (om administratieve redenen) geregistreerd op de [naam 6] . Het was de bedoeling deze in het eerste half jaar van 2022 (weer) op de [naam 5] te registeren, maar dit heeft door familieomstandigheden vertraging opgelopen. Op 22 juli 2022 werd de onderneming overvallen door de voorwaarde dat de contingenten komen te vervallen. Hierdoor was het niet meer rendabel om door te varen met de [naam 5] en was deze ook onverkoopbaar geworden. Daarom is besloten ook dit schip te saneren.

2.2

De onderneming heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Deze besluiten gaan over zowel de verlening als de vaststelling van de subsidies. Tegen de hoogte van de verleende en vastgestelde subsidiebedragen zijn geen gronden ingediend. De onderneming betoogt dat de contingenten in haar geval niet mochten vervallen en dat zij de vervallen contingenten terug wil. De beroepsgronden die zij ter onderbouwing van dat betoog heeft aangevoerd, worden hierna besproken.
Artikel 1 van het Eerste Protocol

3.1

De onderneming stelt dat het vervallen van de contingenten zonder dat voor de waarde van die contingenten een schadevergoeding wordt toegekend, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).

3.2

Artikel 1 van het EP waarborgt het recht op het ongestoord genot van eigendom, beschermt tegen de ontneming van eigendom en regelt de mogelijkheid van regulering van eigendom. Het artikel is van toepassing bij overheidsinmenging in ‘possessions’ (eigendommen). Inmenging kan bestaan uit ontneming of regulering van eigendom. De inmenging moet zijn voorzien bij wet (‘lawful’) en moet het algemeen belang (‘general interest’) dienen. Tot slot moet er een redelijk evenwicht (‘fair balance’) bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.

3.3

Het College oordeelt, anders dan de minister tijdens de zitting heeft betoogd, dat contingenten moeten worden aangemerkt als eigendom in de zin van artikel 1 van het EP. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat artikel 1 van het EP ook vermogensrechten beschermt. Omdat contingenten overdraagbaar zijn en een economische waarde vertegenwoordigen, is er sprake van vermogensrechten. Dat een contingent geen recht geeft op een minimale vangsthoeveelheid en dat die vangsthoeveelheid jaarlijks opnieuw wordt vastgesteld, zoals de minister heeft aangevoerd, betekent niet dat een contingent geen waarde vertegenwoordigt en dus geen vermogensrecht is.

3.4

Vervolgens oordeelt het College dat van overheidsinmenging geen sprake is. Het vervallen van de contingenten is een gevolg van deelname aan een subsidieregeling en daarmee van een keuze van de onderneming. De overheid heeft haar de contingenten niet ontnomen of het gebruik ervan gereguleerd. Dit betekent dat artikel 1 van het EP in dit geval niet van toepassing is en dat de onderneming geen aanspraak maakt op een schadevergoeding ter compensatie van het vervallen van de contingenten.
Algemene rechtsbeginselen

4.1

De onderneming heeft verder aangevoerd dat het vervallen van de contingenten bij deelname aan de Regeling in strijd is met het égalitébeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel en dat dit daarom geen toepassing kan vinden. Het College begrijpt de beroepsgronden van de onderneming zo dat zij stelt dat artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en artikel 2.7, tweede lid, van de Regeling in strijd zijn met hoger recht en algemene rechtsbeginselen en dat deze bepalingen daarom onverbindend zijn. Dit betekent dat de onderneming vraagt om een exceptieve toets van deze bepalingen.

4.2

Artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f van de Regeling bepaalt dat de subsidie alleen wordt verleend en artikel 2.7, tweede lid, van de Regeling bepaalt dat de subsidie alleen wordt vastgesteld als er na 21 juli 2021 respectievelijk na de subsidieverlening en voor de subsidievaststelling, niet is verzocht om overdracht van contingenten. Dat betekent dat de minister de subsidie niet kan verstrekken als niet wordt voldaan aan de vereisten van deze bepalingen.

4.3

In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de toetsing aan algemene rechtsbeginselen van een gebonden besluit dat op een algemeen verbindend voorschrift (zoals de Regeling) berust, moet plaatsvinden. Deze toetsing kan plaatsvinden op twee niveaus. De rechter kan de rechtmatigheid van het wettelijk voorschrift (in dit geval het vereiste uit artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, en de verplichting uit artikel 2.7, tweede lid) als zodanig toetsen. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. Daarnaast kan de rechter beoordelen of het wettelijk voorschrift, dat rechtmatig is bevonden, toch geen toepassing kan vinden in het voorliggende geval. Dit wordt rechtstreekse toetsing genoemd. Het is aan de rechter om aan de hand van de beroepsgronden te bepalen of een exceptieve toetsing, een rechtstreekse toetsing, of beide moeten plaatsvinden. In wat de onderneming heeft aangevoerd, ziet het College aanleiding om beide toetsingen te verrichten. Het College zal de bepalingen eerst exceptief toetsen aan de drie genoemde beginselen.

5.1

Algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, kunnen door de rechter worden getoetst op rechtmatigheid (exceptieve toetsing), in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer. Vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016), van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452) en van het College van 15 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:116).
Egalitébeginsel

5.2

Het égalitébeginsel houdt in dat degene die in vergelijking met anderen onevenredig zwaar wordt getroffen door rechtmatig overheidshandelen, daarvoor een vergoeding dient te ontvangen: nadeelcompensatie. De Regeling is een subsidieregeling voor de sanering van vissersvaartuigen en het vervallen van de contingenten maakte deel uit van de subsidiabele activiteit. Visserijondernemingen konden ervoor kiezen een subsidieaanvraag in te dienen en verklaarden bij het indienen van die aanvraag ervan op de hoogte te zijn dat hun contingenten zouden komen te vervallen. Er is dan ook geen sprake van schade, zodat er ook niets te vergoeden of te compenseren valt. Het beroep op het égalitébeginsel slaagt daarom niet.
Evenredigheidsbeginsel

5.3.1

Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Bij de exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een algemeen verbindend voorschrift waarop een bestreden gebonden besluit berust, kunnen de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol spelen. De mate van intensiteit van deze toetsing wordt bepaald door de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen en de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast. In dit geval geldt aan de ene kant dat de Regeling tot stand is gebracht ten behoeve van een algemeen belang, namelijk om de vangstmogelijkheden voor visserijondernemingen aan te passen aan de door de Brexit veranderde omstandigheden, waarbij de minister een zekere beleidsruimte heeft. Aan de andere kant was het de eigen bedrijfseconomische keus van ondernemers om wel of niet aan de Regeling deel te nemen. Een ondernemer die de eisen van de Regeling met betrekking tot de contingenten te ingrijpend vond, kon ervoor kiezen geen gebruik te maken van de Regeling. Er vindt zoals hiervoor al is vastgesteld geen inbreuk plaats op het eigendomsrecht.

5.3.2

Uit de toelichting bij de Regeling (Stcrt. 2022, 19616) volgt dat het doel van de Regeling is om de balans tussen de vangstmogelijkheden (toegekende quota) en de vangstcapaciteit van de vissersvloot (weer) met elkaar in evenwicht te brengen voor de lange termijn. Dat evenwicht is noodzakelijk voor een economisch veerkrachtige Nederlandse visserijsector. Subsidieaanvragers moeten de visserijactiviteiten met het te saneren vaartuig definitief beëindigen: het vaartuig moet worden gesloopt, de capaciteit wordt definitief uit het visserijregister gehaald en de visvergunning en vismachtiging worden ingetrokken. Om ervoor te zorgen dat vangstmogelijkheden beschikbaar blijven voor actieve vissers en evenredig over hen verdeeld worden, vervallen alle voor het gesaneerde vaartuig geldende contingenten, alsmede de contingenten die op naam van de subsidieaanvrager zijn aangehouden en de aan andere ondernemers in gebruik gegeven contingenten. Hiermee wordt ook voorkomen dat er een concentratie aan vangstrechten ontstaat. Het vervallen van de contingenten en de verdeling van de vangstrechten daarvan is opgenomen in de Uitvoeringsregeling zeevisserij. In de toelichting bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling zeevisserij (Stcrt. 2022, 22931) is nog verder uitgelegd waarom ook de aangehouden contingenten komen te vervallen, zelfs als een ondernemer over meerdere vaartuigen beschikt en maar voor een deel daarvan subsidie op grond van de Regeling ontvangt. De ondernemer zou de aangehouden contingenten weliswaar in theorie nog kunnen gebruiken voor de vaartuigen die in de vaart blijven. Echter, nu de contingenten op het moment van het vervallen van de visvergunning niet worden gebruikt voor één van de vaartuigen, is het erg onzeker of deze contingenten daarvoor nog gebruikt zullen worden. Het kan ook zijn dat de ondernemer de contingenten tegen vergoeding beschikbaar stelt aan een andere ondernemer (verhuren). Daarom is er gekozen om één lijn te trekken en alle aangehouden contingenten te laten vervallen. Hiermee wordt ervoor gezorgd dat de vangstmogelijkheden uit deze contingenten gratis beschikbaar komen voor de visserijondernemers die actief blijven. Zo hoeven zij geen kosten te maken om hun vangstmogelijkheden weer op een vergelijkbaar peil als voor de Brexit te brengen. Het vervallen van alle contingenten draagt daarmee bij aan het behoud van de visserijsector in het algemeen. Het betoog van de onderneming dat het doel van de Regeling ook bereikt zou kunnen worden door de contingenten niet te laten vervallen maar ‘in de markt’ te houden, gaat gelet op deze toelichting niet op. Het College is van oordeel dat de artikelen 2.2, tweede lid, aanhef en onder f, en 2.7, tweede lid, van de Regeling geschikt en noodzakelijk zijn om het doel van de Regeling te bereiken. Anders dan de onderneming stelt, worden de contingenten niet herverdeeld, maar komen ze definitief te vervallen. De vangstmogelijkheden die daardoor beschikbaar komen, worden via de producentenorganisaties beschikbaar gesteld aan alle resterende actieve visserijondernemingen, dus ook aan de ondernemingen die deel hebben genomen aan de Regeling en nog actief zijn in de visserij. Het nadeel voor de ondernemers die deelnemen aan de Regeling weegt op tegen het ermee gediende algemeen belang, waar nog bij komt dat de deelname een eigen bedrijfseconomische keuze is. Deze bepalingen zijn dus ook niet onevenwichtig.

5.3.3

Anders dan de onderneming heeft aangevoerd, wordt dat niet anders omdat in het subsidiebedrag niet de door de onderneming gestelde waarde van de contingenten is inbegrepen. De hoogte van het subsidiebedrag in de Regeling wordt namelijk bepaald aan de hand van het te verwachten inkomensverlies en dus niet aan de hand van de waarde van de gesaneerde vissersvaartuigen en de eventuele waarde van de contingenten. De regelgever heeft WEcR gevraagd om het te verwachten inkomensverlies te berekenen. Deze berekening is vervolgens in de Regeling vertaald naar een bedrag per brutoton. De WEcR heeft bij haar berekening gebruikgemaakt van de Weighted Average Cost of Capital (WACC). De onderneming heeft deze methode niet betwist, maar stelt dat er onvoldoende rekening is gehouden met de waarde van de contingenten en dat zij onvoldoende gecompenseerd wordt voor het verlies van die contingenten. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt, zoals de minister ter zitting ook nog heeft benadrukt, dat de regelgever bewust heeft gekozen voor een berekeningswijze van de subsidie op basis van het te verwachten inkomensverlies door het uit de markt halen van het vissersvaartuig waarmee dat inkomen gegenereerd wordt, los van de restwaarde van dat vaartuig en de eventuele waarde van de contingenten. Of de contingenten een (aanzienlijke) waarde vertegenwoordigen, zoals door de onderneming is betoogd en door de minister is betwist, is daarom niet relevant voor de beoordeling.
Gelijkheidsbeginsel

5.4

Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. De onderneming heeft betoogd dat zij substantieel zwaarder wordt geraakt doordat zij haar contingenten door het bepaalde in de artikelen 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en 2.7, tweede lid, van de Regeling vanaf de bekendmaking van de Regeling niet meer kon overzetten, omdat zij over meer contingenten beschikte dan de gemiddelde visserijonderneming. Het College heeft hiervoor echter al geoordeeld dat de eventuele waarde van de contingenten niet relevant is. De hoogte van het subsidiebedrag is berekend op basis van het te verwachten inkomensverlies, omgerekend naar een bedrag per brutoton, waardoor alle deelnemers aan de subsidieregeling gelijk worden behandeld. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake.
Conclusie exceptieve toetsing

5.5

Het College concludeert dat de artikelen 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en 2.7, tweede lid, van de Regeling niet in strijd zijn met de algemene rechtsbeginselen waar de onderneming een beroep op heeft gedaan. Naar aanleiding van de beroepsgronden zal het College hierna nog beoordelen of deze bepalingen alleen in het geval van de onderneming buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel (rechtstreekse toetsing). Daarbij toetst het College aan het evenredigheidsbeginsel op de manier zoals uitgelegd in de al genoemde uitspraak van 26 maart 2024 en de uitspraak van 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:927).
Rechtstreekse toetsing aan het evenredigheidsbeginsel

6. Het College is van oordeel dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die toepassing van de artikelen 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en 2.7, tweede lid, van de Regeling in dit geval zozeer onevenwichtig maken dat het tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Zoals hiervoor al is overwogen, is de waarde van de vervallen contingenten niet relevant voor de beoordeling. De onderneming heeft geen andere omstandigheden naar voren gebracht die als bijzonder kunnen worden gekwalificeerd. Dat de onderneming door haar deelname aan de subsidieregeling haar contingenten niet meer kan gebruiken als basis voor innovatieve toekomstplannen, maakt de uitkomst nog niet onevenredig. De onderneming heeft er zelf voor gekozen om de subsidie aan te vragen en vaartuigen te laten saneren. De onderneming heeft betoogd dat dit niet als een vrijwillige keuze voelde, omdat het door de ontwikkelingen in de sector geen reële optie was om door te vissen. Dat laat onverlet dat de deelname aan de Regeling een bedrijfseconomische beslissing is geweest waarvan de gevolgen vooraf te overzien waren. Die gevolgen komen dus voor haar rekening. Daarom is de toepassing van de artikelen 2.2, tweede lid, aanhef en onder f en 2.7, tweede lid, van de Regeling niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Slotsom

7. De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. J.L. Verbeek en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. A.A. Dijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2025.

w.g. B. Bastein w.g. A.A. Dijk