Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 24/137, 24/151, 24/235, 24/296, 24/297, 24/298, 24/299 en 24/303
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 in de zaken tussen
Windpark [naam 1] B.V., te [woonplaats] ( [naam 1] )
Windpark [naam 2] B.V., te [woonplaats] ( [naam 2] )
Windpark [naam 3] B.V., te [woonplaats] ( [naam 3] )
(ondernemingen)
(gemachtigde: mr. E.M.N. Noordover)
en
de minister van Klimaat en Groene Groei
(gemachtigden: mr. J. van Essen en [naam 4] )
Procesverloop
De minister heeft in 2023 in alle zaken op grond van het Besluit stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie (Besluit SDEK) de startdatum vastgesteld van de periode waarover subsidie aan de ondernemingen wordt verstrekt voor de productie van hernieuwbare elektriciteit met een windpark (productie-installatie). Hij is hierbij uitgegaan van de datum waarop de productie-installaties in gebruik zijn genomen.
De minister heeft op de daartegen door de ondernemingen gemaakte bezwaren beslist (bestreden besluiten).
De ondernemingen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
De zitting was op 29 april 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor [naam 1] zijn verder verschenen [naam 5] en [naam 6] en voor [naam 2] [naam 7] .
Overwegingen
Aanleiding voor deze procedures
1.1
De ondernemingen hebben op grond van het Besluit SDEK aanvragen om subsidie ingediend voor de productie van hernieuwbare elektriciteit met productie-installaties. In de aanvraagformulieren voor die subsidie hebben zij 31 december 2022 als beoogde datum van ingebruikname van de productie-installaties vermeld.
1.2
Met de besluiten van 17 maart 2020 (verleningsbesluiten) heeft de minister de ondernemingen subsidies verleend voor de periode van 1 januari 2023 (startdatum) tot en met 31 december 2037 (einddatum). In de bijlage bij die besluiten is over de startdatum van de subsidies het volgende opgenomen:
“U hoeft niet aan te geven dat u de startdatum van de subsidie wilt wijzigen. Deze gaat in op de datum van ingebruikname die Rijksdienst voor Ondernemend Nederland ontvangt van CertiQ [thans VertiCer, toevoeging College], mits de startdatum valt binnen de wettelijke termijn voor ingebruikname. Indien u zelf de startdatum wenst aan te passen dan kunt u dit voorafgaand aan de ingebruikname van de productie-installatie doen.”
1.3
Met de e-mail van 12 oktober 2022 hebben de ondernemingen in het kader van de jaarlijkse rapportage over de voortgang van de realisatie en de datum van ingebruikname van de productie-installaties de minister bericht dat de beoogde startdatum van de subsidieperiode 1 maart 2024 is.
1.4
Met de e-mail van 17 oktober 2022 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) de ondernemingen meegedeeld dat 1 maart 2024 als de beoogde startdatum van de subsidieperiode is vastgelegd.
24/137
1.5.1
De minister heeft met het besluit van 15 augustus 2023 [naam 1] meegedeeld dat hij de productieverklaring van VertiCer heeft ontvangen waaruit blijkt dat productie-installatie op 1 april 2023 in gebruik is genomen en dat hij deze datum zal hanteren als de startdatum van de subsidieperiode.
1.5.2
Met het bestreden besluit van 22 december 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het besluit van 15 augustus 2023 gedeeltelijk gegrond verklaard. Uit de opgevraagde productiegegevens blijkt dat de productie-installatie met ingang van 1 mei 2023 in gebruik is genomen. De productie-installatie heeft namelijk met ingang van die datum een productie van ten minste 80% van het windaanbod (Windex). Daarom is volgens de minister 1 mei 2023 de startdatum van de subsidieperiode.
24/151
1.6.1
De minister heeft met het besluit van 17 maart 2023 [naam 2] meegedeeld dat hij de productieverklaring van VertiCer heeft ontvangen waaruit blijkt dat de productie-installatie op 1 februari 2023 in gebruik is genomen en dat hij deze datum zal hanteren als de startdatum van de subsidieperiode.
1.6.2
Met de e-mail van 5 april 2023 heeft de RVO [naam 2] meegedeeld dat wordt uitgegaan van de productieverklaring van VertiCer en dat, rekening houdend met de testfase van twee maanden, 1 april 2023 zal worden gehanteerd als de startdatum van de subsidieperiode.
1.6.3
Met het bestreden besluit van 21 december 2023 heeft de minister het bezwaar van [naam 2] tegen de vastgestelde startdatum van de subsidieperiode van 1 april 2023, waarbij abusievelijk een testfase van twee maanden is meegerekend, ongegrond verklaard. De productie-installatie heeft weliswaar sinds 1 maart 2023 een productie van ten minste 80% van het windaanbod (Windex) maar omdat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren als gevolg van het bezwaar of beroep blijft de startdatum van de subsidieperiode 1 april 2023.
24/235
1.7.1
De minister heeft met het besluit van 18 juli 2023 aan [naam 3] meegedeeld dat hij een productieverklaring van VertiCer heeft ontvangen waaruit blijkt dat de productie-installatie op 1 juni 2023 in gebruik is genomen en dat hij, rekening houdend met de testfase van twee maanden, 1 augustus 2023 zal hanteren als de startdatum van de subsidieperiode.
1.7.2
Met de e-mail van 17 augustus 2023 heeft [naam 3] een voorschotaanvraag voor 2023 ingediend.
1.7.3
Met het besluit van 19 september 2023 is de minister uitgegaan van 1 juni 2023 als startdatum van de subsidieperiode en heeft het voorschot aan [naam 3] voor 2023 vastgesteld op € 0,-.
1.7.4
Met de e-mail van 5 oktober 2023 heeft de minister naar aanleiding van een vraag van [naam 3] omtrent de startdatum van de subsidieperiode meegedeeld dat wordt uitgegaan van de productieverklaring van VertiCer en dat met het besluit van 18 juli 2023 abusievelijk een testfase van twee maanden is meegerekend.
1.7.5
Met het bestreden besluit van 23 januari 2024 heeft de minister het bezwaar van [naam 3] tegen het besluit van 19 september 2023 ongegrond verklaard. Uit de opgevraagde productiegegevens blijkt dat de productie-installatie met ingang van 1 juni 2023 in gebruik is genomen. De productie-installatie heeft namelijk sinds die datum een productie van ten minste 80% van het windaanbod (Windex). Abusievelijk is een testfase van twee maanden meegerekend. Daarom geldt volgens de minister 1 juni 2023 als datum van ingebruikname en daarmee als startdatum van de subsidieperiode.
24/296, 24/297, 24/298 en 24/299
1.8.1
De minister heeft met de besluiten van 13 oktober 2023 aan [naam 3] meegedeeld dat hij de productieverklaringen van VertiCer heeft ontvangen waaruit blijkt dat de productie-installaties op 1 april 2023 dan wel 1 juni 2023 in gebruik zijn genomen en dat hij die data zal hanteren als de startdatum van de betreffende subsidieperiodes.
1.8.2
De minister heeft in de zaken met nummers 24/296, 24/297 en 24/298 met de bestreden besluiten van 8 februari 2024 het bezwaar van [naam 3] tegen de besluiten van 13 oktober 2023 ongegrond verklaard. Uit de opgevraagde productiegegevens blijkt dat de productie-installaties met ingang van de in de productieverklaringen van VertiCer genoemde datum een productie hebben van ten minste 80% van het windaanbod (Windex). Daarom geldt volgens de minister die datum als datum van ingebruikname en daarmee als startdatum van de subsidieperiodes.
1.8.3
De minister heeft in de zaak met nummer 24/299 met het bestreden besluit van 8 februari 2024 het bezwaar van [naam 3] tegen het besluit van 13 oktober 2023 gedeeltelijk gegrond verklaard. Uit de opgevraagde productiegegevens blijkt dat de betreffende windturbines niet met ingang van 1 april 2023 dan wel 1 juni 2023 in gebruik zijn genomen maar met ingang van 1 juli 2023. De windturbines hebben namelijk met ingang van die datum een productie van ten minste 80% van het windaanbod (Windex). Daarom is volgens de minister 1 juli 2023 de startdatum van de subsidieperiode.
24/303
1.9.1
De minister heeft met het besluit van 4 oktober 2023 [naam 1] meegedeeld dat hij de productieverklaring van VertiCer heeft ontvangen waaruit blijkt dat de productie-installatie op 1 mei 2023 in gebruik is genomen en dat hij die datum zal hanteren als de startdatum van de subsidieperiode.
1.9.2
Met het bestreden besluit van 14 februari 2024 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het besluit van 4 oktober 2023 gedeeltelijk gegrond verklaard. Uit de opgevraagde productiegegevens blijkt dat de betreffende windturbine niet met ingang van 1 mei 2023 maar met ingang van 1 juli 2023 in gebruik is genomen. De windturbine heeft namelijk met ingang van die datum een productie van ten minste 80% van het windaanbod (Windex). Daarom is volgens de minister 1 juli 2023 de startdatum van de subsidieperiode.
Standpunten van partijen
2 De ondernemingen zijn het niet eens met de door de minister gewijzigde startdatum van de subsidieperiodes en voeren daartegen – samengevat weergegeven – het volgende aan. De minister heeft de startdatum van de subsidieperiodes overeenkomstig hun verzoek van 12 oktober 2022 tot wijziging van de periode waarover subsidie wordt verstrekt op grond van artikel 6, tweede lid, van het Besluit SDEK al op 1 maart 2024 vastgesteld. De minister heeft niet de bevoegdheid om de startdatum van de subsidieperiode achteraf ambtshalve op een andere datum vast te stellen. Verder betogen de ondernemingen dat, als voor de startdatum van de subsidieperiode al moet worden uitgegaan van de datum waarop een productie-installatie in gebruik is genomen, het beleid van de minister in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK. Anders dan waarvan de minister uitgaat blijkt uit de nota van toelichting (Stb. 2015, 47, blz. 19 en 20) dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om de startdatum van de subsidie te laten samenvallen met de datum waarop de productie-installatie in gebruik wordt genomen. Daarnaast gaat de minister voor de startdatum van de subsidieperiode ten onrechte uit van het moment waarop gedurende twee maanden ten minste 80% van het windaanbod (Windex) wordt geproduceerd. Volgens de ondernemingen is de datum waarop de windturbineleverancier de productie-installaties aan hen heeft overgedragen, het zogenoemde ‘take-over moment’, het moment waarop zij de productie-installaties in gebruik nemen, en moet die datum worden aangemerkt als startdatum van de subsidieperiode. Tot slot stellen de ondernemingen dat de minister in hun geval ten onrechte afwijkt van de vaste gedragslijn door een strengere benadering te hanteren. Het is volgens de ondernemingen namelijk algemeen bekend dat de minister in het verleden bij soortgelijke productie-installaties een coulantere benadering heeft toegepast door voor het vaststellen van de startdatum van de subsidieperiode uit te gaan van het ‘take-over moment’. Doordat de minister afwijkt van zijn vaste gedragslijn en niet motiveert waarom, handelt hij in strijd met het verbod op willekeur, het rechtszekerheids-, het gelijkheids- en het motiveringsbeginsel.
3 De minister stelt dat hij de startdatum van de subsidieperiodes juist heeft vastgesteld. Uit artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK en de nota’s van toelichting daarop volgt dat een subsidieperiode van start gaat met ingang van de datum waarop een productie-installatie in gebruik is genomen. Omdat het in de praktijk voor subsidie-ontvangers lastig bleek te zijn een realistische datum van ingebruikname, en daarmee de startdatum van de subsidieperiode, op te geven in hun subsidieaanvraag, hebben zij de mogelijkheid gekregen om de startdatum van de subsidieperiode te wijzigen. De bevestiging bij e-mail van 17 oktober 2022 van de door de ondernemingen bij e-mail van 12 oktober 2022 doorgegeven beoogde startdatum van de subsidieperiode van 1 maart 2024 betreft slechts een administratieve handeling voor die beoogde startdatum en ten behoeve van de aanvraag tot bevoorschotting. Van een daadwerkelijke vaststelling van de startdatum van de subsidieperiode is op dat moment geen sprake. De minister kan de daadwerkelijke startdatum van de subsidieperiode immers pas vaststellen zodra de productie-installatie in gebruik is genomen.
Beoordeling door het College
4.1
De vraag die moet worden beantwoord is of de minister de startdatum van de subsidieperiodes juist heeft vastgesteld door uit te gaan van de datum van ingebruikname van de productie-installaties. Het College overweegt als volgt.
4.2.1
Artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK is verschillende keren gewijzigd. De versie, zoals die gold ten tijde van belang, bepaalde dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt aanvangt op de door de subsidie-ontvanger in de aanvraag aangegeven datum, met dien verstande dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt niet later aanvangt dan binnen de op grond van artikel 61, eerste lid, van het Besluit SDEK vastgestelde termijn waarbinnen de productie-installatie, in voorkomend geval na uitbreiding of renovatie, in gebruik moet worden genomen.
4.2.2
De eerste versie van artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK dateert uit 2007 (Stb. 2007, 410, blz. 4) en bepaalde dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt aanvangt op het in de beschikking tot subsidieverlening aangegeven tijdstip van ingebruikname van de productie-installatie. Bij de wijziging van dit artikel in 2009 is in de nota van toelichting (Stb. 2009, 142, blz. 17) opgemerkt dat het moment van ingebruikname niet altijd eenduidig is en dat daarom mogelijk wordt gemaakt dat de subsidie-ontvanger zelf de datum van aanvang van de subsidieperiode mag opgeven. Vervolgens is bij de wijziging van het artikel in 2020 in de toelichting daarop (Stb. 2020, 340, blz. 21) opgemerkt dat artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK wordt gewijzigd om te verduidelijken dat de subsidieperiode ook bij uitbreiding of renovatie van start gaat op het moment van ingebruikname van het uitgebreide dan wel het gerenoveerde deel van de productie-installatie. Uit de meest recente wijziging van het artikel uit 2024 (Stb. 2024, 163, blz. 3) blijkt dat de periode waarover subsidie wordt verstrekt aanvangt op de datum van ingebruikname van de productie-installatie.
4.2.3
Artikel 6, tweede lid, van het Besluit SDEK, zoals dat gold ten tijde van belang, bepaalde dat de minister op verzoek van de subsidie-ontvanger het tijdstip van aanvang van de periode waarover subsidie wordt verstrekt maximaal driemaal kan wijzigen met dien verstande dat dit verzoek niet later wordt ingediend dan de datum van ingebruikname van de productie-installatie, en dat dit tijdstip niet later wordt vastgesteld dan binnen de op grond van artikel 61, eerste lid, van het Besluit SDEK vastgestelde termijn.
5 Uit de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van artikel 6, eerste lid, van het Besluit SDEK blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is om de periode waarover subsidie wordt verstrekt te laten aanvangen op de datum waarop de productie-installatie in gebruik is genomen. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 maart 2019, ECLI:NL:CBB:2019:96, onder 5.1) geeft de tekst van het Besluit SDEK en de toelichting daarop geen uitsluitsel over de vraag wanneer sprake is van “in gebruik nemen”. Onder die omstandigheden moet daaronder naar het oordeel van het College worden verstaan wat in het normaal taalgebruik gangbaar is, te weten het moment waarop de productie-installatie gaat doen waarvoor deze bestemd is, namelijk het opwekken van duurzame energie. De in artikel 6, tweede lid, van het Besluit SDEK opgenomen mogelijkheid tot wijziging van de startdatum van de subsidieperiode biedt vervolgens de nodige flexibiliteit met betrekking tot de datum waarop de productie-installatie in gebruik wordt genomen.
6 Het College is dan ook van oordeel dat de minister bij het vaststellen van de startdatum van de subsidieperiodes met juistheid is uitgegaan van de datum waarop de productie-installaties in gebruik zijn genomen. Dat de minister daarbij aansluiting zoekt bij het moment waarop gedurende twee maanden ten minste 80% van het windaanbod (Windex) wordt geproduceerd acht het College in overeenstemming met artikel 6, eerste lid, van Besluit SDEK. De ondernemingen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de minister eerder is uitgegaan van het ‘take-over moment’. Van strijd met de door de ondernemingen genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur is geen sprake.
7 Anders dan de ondernemingen aanvoeren kan de e-mail van 12 oktober 2022 niet aangemerkt worden als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van die bepaling wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen. Met de e-mail van 12 oktober 2022 hebben de ondernemingen de minister na een herinnering daartoe in het kader van de jaarlijkse rapportage op de hoogte gesteld over de realisatie en de beoogde datum van ingebruikname van de productie-installaties. In dat verband hebben zij de door hen beoogde startdatum van 1 maart 2024 doorgegeven en heeft de RVO die datum bij e-mail van 17 oktober 2022 vastgelegd. Gelet hierop en gelet op de hiervoor onder 4 weergegeven systematiek van artikel 6 van het Besluit SDEK, waaruit volgt dat de minister de daadwerkelijke startdatum pas kan vaststellen zodra de productie-installatie in gebruik is genomen, is het enkele vastleggen van die beoogde startdatum geen besluit (in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb). Het betoog van de ondernemingen dat de minister op hun verzoek de startdatum van de subsidieperiodes zou hebben vastgesteld op 1 maart 2024 slaagt dan ook niet.
Slotsom
8 De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M. Schoneveld en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. H. Caglayankaya