Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/518
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:
Het Landbouwbedrijf [naam 1] te [woonplaats]
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 januari 2023, met kenmerk
ARN 21/910, in het geding tussen
ARN 21/910, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat).
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 januari 2023 (aangevallen uitspraak, niet gepubliceerd.).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
[naam 1] heeft op 21 mei 2025 nadere stukken ingediend.
Op 23 mei 2025 heeft de minister informatie verstrekt naar aanleiding van een verzoek van het College.
De zitting was op 3 juni 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen en
[naam 2] deelgenomen.
[naam 2] deelgenomen.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
[naam 1] exploiteerde in 2017 samen met twee andere vennoten als commanditaire vennootschap een landbouwbedrijf en meer in het bijzonder een melkveehouderij. Op
24 september 2019 is de vennootschap ontbonden en heeft [naam 1] het landbouwbedrijf als eenmanszaak voortgezet. Per 1 juni 2020 is hij met het landbouwbedrijf gestopt; hij houdt geen koeien meer maar heeft nog wel landbouwgrond.
24 september 2019 is de vennootschap ontbonden en heeft [naam 1] het landbouwbedrijf als eenmanszaak voortgezet. Per 1 juni 2020 is hij met het landbouwbedrijf gestopt; hij houdt geen koeien meer maar heeft nog wel landbouwgrond.
1.3
[naam 1] had zijn bedrijf aangemeld om in 2017 gebruik te mogen van een hogere gebruiksnorm (derogatie) als bedoeld in artikel 25 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
1.4
Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft het bedrijf van [naam 1] gecontroleerd op naleving in 2017 van de Meststoffenwet (Msw) en heeft daarvan een rapport van bevindingen opgemaakt van 5 april 2018 (rapport). Volgens de toezichthouder zijn acht van de door [naam 1] in zijn gecombineerde opgave opgegeven percelen in 2017 niet bij hem in gebruik als landbouwgrond. Op basis van een herberekening van het percentage grasland dat bij [naam 1] in gebruik was heeft de toezichthouder vastgesteld dat [naam 1] niet voldoet aan de derogatievoorwaarde dat 80% van de landbouwgrond uit grasland moet bestaan.
1.5
Op 16 februari 2019 heeft de minister nadere informatie opgevraagd over het gebruik van dierlijke meststoffen.
1.6
Met een aan de commanditaire vennootschap gericht voornemen van 19 februari 2020 heeft de minister bericht dat hij voornemens is haar een boete op te leggen wegens overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
1.7
Met het besluit van 19 augustus 2020 (boetebesluit) heeft de minister [naam 1] een boete opgelegd van in totaal € 54.017,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm in 2017. Volgens de minister voldoet [naam 1] niet aan de voorwaarden voor derogatie, omdat hij de gebruiksnormen heeft overschreden en zijn landbouwgrond niet uit 80% grasland bestaat. Daarom is de minister bij de berekening van de gebruiksnormen en de boete bij overschrijding van die gebruiksnormen uitgegaan van de reguliere gebruiksnorm van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. De minister had de oorspronkelijke boete van € 56.517,50 gematigd met € 2.500,-, omdat tussen het boeterapport en het boetebesluit meer dan 26 weken waren verstreken.
1.8
Met het besluit van 8 januari 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
2.1
De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het boetebesluit herroepen. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op een bedrag van € 23.222,20.
2.2
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat de minister de mestproductie en daarmee ook de gebruikte dierlijke meststoffen niet op de juiste wijze heeft berekend. De rechtbank heeft vervolgens zelf de mestproductie en de gebruikte dierlijke meststoffen vastgesteld. Volgens de rechtbank heeft [naam 1] de fosfaatgebruiksnorm niet en de (verruimde) gebruiksnorm dierlijke meststoffen wel overschreden. Volgens de ‘Berekening gebruik meststoffen 2017’ is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen 19.200 kilogram stikstof en de verruimde gebruiksnorm dierlijke meststoffen 25.642 kilogram stikstof. Omdat
[naam 1] 26.936 kilogram stikstof heeft gebruikt, betekent dit dat hij de (verruimde) gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden.
[naam 1] 26.936 kilogram stikstof heeft gebruikt, betekent dit dat hij de (verruimde) gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden.
2.3
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de boete van € 104,50 wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm vervalt en heeft de hoogte van de boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen bepaald op € 54.152,- ((7.736 kilogram (26.936 kilogram – 19.200 kilogram) x € 7,-). Op verzoek van de minister heeft de rechtbank deze boete met 50% gematigd tot € 27.076,- en heeft die boete verder gematigd met € 2.500,- zoals de minister in het boetebesluit ook heeft gedaan. Tot slot heeft de rechtbank de boete nog met 5% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijden (EVRM), waardoor de boete met € 1.353,80 is verlaagd tot € 23.222,20.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3 Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
4 Het College stelt vast dat de minister de boete heeft opgelegd aan [naam 1] en niet aan de commanditaire vennootschap. Omdat [naam 1] als voormalig vennoot van de commanditaire vennootschap het landbouwbedrijf heeft voortgezet, heeft de minister hem terecht als overtreder van de artikelen 7 en 8 van de Msw aangemerkt.
De oppervlakte landbouwgrond
5.1
De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de oppervlakte van de landbouwgrond juist heeft vastgesteld. Voor zover hier van belang heeft zij daartoe het volgende overwogen:
“[…]
5.2.
Uit vaste rechtspraak volgt dat grond, voor de toepassing van de Msw en zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend mag worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Dat betekent onder meer dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen, in die zin dat hij in de praktijk in staat is het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Een dergelijke beschikkingsmacht impliceert de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder de percelen met volgnummers 13, 19, 54, 71, 81, 84, 86 en 88 terecht buiten beschouwing heeft gelaten, omdat niet is komen vast te staan dat eiseres de feitelijke beschikkingsmacht had over deze percelen. In dit verband is van belang dat [naam 1] op zitting weliswaar heeft verklaard dat eiseres in het bezit was van een civielrechtelijke titel die haar het exclusieve gebruiksgenot verschafte, maar dat deze niet is overgelegd. Ook heeft eiseres een dergelijke titel niet in haar administratie opgenomen, terwijl zij daartoe op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling Msw verplicht was. Daarnaast is van belang dat uit de verklaringen van [naam 1] volgt dat eiseres de percelen niet het hele jaar exclusief in gebruik had. Zo heeft hij ten overstaan van de controleur van de NVWA verklaard dat hij voor de periode oktober tot en met april met de eigenaar van de percelen overlegde over het beweiden en heeft hij op de zitting van 13 december 2022 verklaard dat er dieren van derden op de percelen liepen. Het betoog van eiseres slaagt dus niet.
[…]”
5.2
[naam 1] voert hiertegen het volgende aan. De acht door hem opgegeven percelen behoren tot zijn bedrijf en tellen dus mee voor zijn gebruiksruimte voor mest. [naam 1] heeft geen verzoek gehad om grondgebruikersverklaringen van deze percelen te overleggen. Hij legt deze verklaringen hierbij alsnog over. Verder schrijft de Msw niet dwingend voor dat tot het bedrijf behorende landbouwgrond het gehele jaar in gebruik moet zijn; het gaat om landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is. Dat [naam 1] toestond dat er dieren van andere liepen, maakt niet dat hij niet de feitelijke beschikkingsmacht had over die percelen. Voor zover delen van deze percelen niet kunnen worden aangemerkt als landbouwgrond, had de minister deze delen moeten aanmerken als overige gronden, waarop 20 kg fosfaat en 170 kg stikstof uit dierlijke mest mag worden aangewend. Tot slot had de minister op basis van zijn boetebeleid hierin geen aanleiding mogen zien de derogatievergunning in te trekken, maar had hij moeten volstaan met een waarschuwing.
5.3
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5.4
Op basis van het juiste beoordelingskader heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de acht percelen niet tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van [naam 1] behoren. In aanmerking genomen de hiervoor onder 3 weergegeven bewijslastverdeling, valt niet in te zien waarom [naam 1] pas in hoger beroep grondgebruikersverklaringen heeft overgelegd. Over die verklaringen heeft de minister terecht gesteld dat deze onvoldoende concreet zien op de feitelijke situatie in 2017. In dat verband is van belang dat, zoals de minister ook heeft opgemerkt, al deze overeenkomsten exact hetzelfde zijn opgemaakt en ingevuld en op nieuwjaarsdagen zijn opgemaakt, terwijl daaruit niet blijkt dat [naam 1] afspraken heeft gemaakt over het beheer van de percelen. Aan deze grondgebruikersverklaringen komt dan ook niet de betekenis toe die [naam 1] daaraan toegekend wil zien. Daarnaast heeft de minister op een aantal door de toezichthouder in het rapport beschreven omstandigheden gewezen die niet overeenkomen met de normale bedrijfsvoering van een melkveehouderij die zijn melkkoeien niet weidt. Zo waren er tijdens het weideseizoen meer dieren (paarden en schapen) dan in de administratie opgenomen, heeft [naam 1] tegenstrijdig verklaard over beweiding met droge koeien op de percelen en beweiding door overige graasdieren, was één perceel in het geheel niet geschikt om beweid, bemest en/of gemaaid te worden, waren percelen opgedeeld en stonden er werktuigen, voedervoorzieningen, bordjes die horen bij een paardenhouderij en waren percelen tot slot slechts deels gemaaid en/of begraasd.
5.5
Verder heeft de minister terecht opgemerkt dat hij aan [naam 1] geen “gebruiksnorm voor overige grond” hoeft toe te kennen voor deze acht percelen, omdat die percelen niet tot het bedrijf van [naam 1] behoren. Dat wat [naam 1] aanvoert over de intrekking van de derogatie, bespreekt het College hierna onder het kopje ‘derogatie’.
5.6
Dit betekent dat de hogerberoepsgrond niet slaagt.
De berekening van de gebruikte dierlijke meststoffen; de aangevoerde meststoffen
6 Op de zitting heeft [naam 1] verklaard zijn hogerberoepsgrond gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de aangevoerde meststoffen niet langer te handhaven.
De berekening van de gebruikte dierlijke meststoffen; de mestproductie (stikstofgat)
7.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“[…]
6.3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de mestproductie van graasdieren op het bedrijf van eiseres terecht heeft bepaald aan de hand van de door eiseres zelf opgestelde BEX-berekening. In die berekening is al een bedrijfsspecifieke correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen (waarbij rekening wordt gehouden met rantsoensamenstelling, staltypes, het weideseizoen, het aantal uren weidegang per dag en het aandeel drijfmest en vaste mest). Die correctie geldt ook in de situatie dat sprake is van nul uren weidegang. Omdat rekening wordt gehouden met stikstofvervluchtiging is geen sprake van strijdigheid met de Europese derogatieregeling, zoals door eiseres betoogd. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat geen aanleiding bestaat om nog een extra correctie voor stikstofverlies toe te passen. De rechtbank overweegt in dit verband dat de normeringen in de BEX – waaronder stikstofverliezen naar de lucht – berusten op adviezen van deskundigen die periodiek controleren of op grond van nieuw onderzoek en/ of ervaringsgegevens aanleiding bestaat de normen te herzien. Eiseres heeft geen dan wel onvoldoende tegenbewijs overgelegd om deze normeringen in twijfel trekken. Verder heeft verweerder terecht geen waarde gehecht aan de berekening van eiseres, omdat eiseres het stikstofgat heeft berekend aan de hand van mest die tegen forfaitaire waarden is afgevoerd en deze heeft afgezet tegen de werkelijke mestproductie.
[…]”
6.3.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de mestproductie van graasdieren op het bedrijf van eiseres terecht heeft bepaald aan de hand van de door eiseres zelf opgestelde BEX-berekening. In die berekening is al een bedrijfsspecifieke correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen (waarbij rekening wordt gehouden met rantsoensamenstelling, staltypes, het weideseizoen, het aantal uren weidegang per dag en het aandeel drijfmest en vaste mest). Die correctie geldt ook in de situatie dat sprake is van nul uren weidegang. Omdat rekening wordt gehouden met stikstofvervluchtiging is geen sprake van strijdigheid met de Europese derogatieregeling, zoals door eiseres betoogd. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat geen aanleiding bestaat om nog een extra correctie voor stikstofverlies toe te passen. De rechtbank overweegt in dit verband dat de normeringen in de BEX – waaronder stikstofverliezen naar de lucht – berusten op adviezen van deskundigen die periodiek controleren of op grond van nieuw onderzoek en/ of ervaringsgegevens aanleiding bestaat de normen te herzien. Eiseres heeft geen dan wel onvoldoende tegenbewijs overgelegd om deze normeringen in twijfel trekken. Verder heeft verweerder terecht geen waarde gehecht aan de berekening van eiseres, omdat eiseres het stikstofgat heeft berekend aan de hand van mest die tegen forfaitaire waarden is afgevoerd en deze heeft afgezet tegen de werkelijke mestproductie.
[…]”
7.2
[naam 1] voert hiertegen het volgende aan. Hij maakt gebruik van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (ook wel BEX). Uit niets blijkt dat in de zogeheten
BEX-berekening rekening wordt gehouden met verliezen uit stallen en opslagen, zoals het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 16 mei 2014 (2014/291/EU) (derogatiebeschikking) voorschrijft. En zelfs al zou een dergelijke correctie zijn meegenomen, dan valt niet in te zien waarom de juistheid van die correctie niet zou kunnen en moeten worden getoetst. In dat verband wijst [naam 1] (in zijn brief van 21 mei 2025) erop dat de berekening van gasvormige verliezen in de BEX is gebaseerd op het NEMA-model, wat niet getoetst is aan de situatie van het bedrijf zelf. Toepassing van het NEMA-model voor de bepaling van de gasvormige verliezen schiet te kort en dat is al sinds 2015 bekend, in welk verband [naam 1] heeft verwezen naar verschillende rapporten. Verder wijst hij in dit verband erop dat de stikstofexcretieforfaits voor melkvee, waarbij rekening gehouden is met een hogere stikstofcorrectiefactor, conform het advies van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM), per 1 januari 2025 is aangepast. Daarnaast wijst [naam 1] op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 7 maart 2025 (TK 33 037, nr. 586), waarin staat dat de melkveehouder in het kader van de vrije bewijsleer in een zienswijze gemotiveerd kan aandragen (onderbouwd met bewijsstukken) dat hij het niet eens is met een voorgenomen boete, omdat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de forfaitaire stikstofcorrectie waarmee gerekend is. Aan de hand van een door hem gemaakte berekening voert [naam 1] aan dat de gasvormige verliezen 2.114 kg stikstof te laag zijn bepaald (het verschil tussen de op vrije bewijsleer bepaalde gasvormige verliezen ter grootte van 4.512 kg stikstof en dat wat is opgenomen in de BEX-berekening op basis van het NEMA-model: 2.398 kg stikstof). Dit betekent dat de minister en de rechtbank uitgaan van te hoge mestproductie.
BEX-berekening rekening wordt gehouden met verliezen uit stallen en opslagen, zoals het Uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 16 mei 2014 (2014/291/EU) (derogatiebeschikking) voorschrijft. En zelfs al zou een dergelijke correctie zijn meegenomen, dan valt niet in te zien waarom de juistheid van die correctie niet zou kunnen en moeten worden getoetst. In dat verband wijst [naam 1] (in zijn brief van 21 mei 2025) erop dat de berekening van gasvormige verliezen in de BEX is gebaseerd op het NEMA-model, wat niet getoetst is aan de situatie van het bedrijf zelf. Toepassing van het NEMA-model voor de bepaling van de gasvormige verliezen schiet te kort en dat is al sinds 2015 bekend, in welk verband [naam 1] heeft verwezen naar verschillende rapporten. Verder wijst hij in dit verband erop dat de stikstofexcretieforfaits voor melkvee, waarbij rekening gehouden is met een hogere stikstofcorrectiefactor, conform het advies van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM), per 1 januari 2025 is aangepast. Daarnaast wijst [naam 1] op de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 7 maart 2025 (TK 33 037, nr. 586), waarin staat dat de melkveehouder in het kader van de vrije bewijsleer in een zienswijze gemotiveerd kan aandragen (onderbouwd met bewijsstukken) dat hij het niet eens is met een voorgenomen boete, omdat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de forfaitaire stikstofcorrectie waarmee gerekend is. Aan de hand van een door hem gemaakte berekening voert [naam 1] aan dat de gasvormige verliezen 2.114 kg stikstof te laag zijn bepaald (het verschil tussen de op vrije bewijsleer bepaalde gasvormige verliezen ter grootte van 4.512 kg stikstof en dat wat is opgenomen in de BEX-berekening op basis van het NEMA-model: 2.398 kg stikstof). Dit betekent dat de minister en de rechtbank uitgaan van te hoge mestproductie.
7.3
De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
7.4
Niet in geschil is dat de minister de mestproductie graasdieren heeft gebaseerd op de door [naam 1] ingestuurde BEX-berekening. Anders dan [naam 1] betoogt, wordt in die berekening (in stap 5) rekening gehouden met stikstofverliezen. De minister heeft uiteengezet dat die berekening is gebaseerd op de forfaits en stikstofcorrectie zoals opgenomen in Bijlage D ‘Diergebonden forfaitaire gehalten’ bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Verder heeft de minister uiteengezet dat periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze forfaits aan te passen. Het gaat hier om het controle jaar 2017; in 2015 zijn deze forfaits geactualiseerd en is rekening gehouden met (extra) stikstofverliezen. Dat deze forfaits per
1 januari 2025 zijn aangepast, betekent niet dat de forfaits 2015 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet mocht uitgaan. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724) kan een melkveehouder op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk maken dat de algemene methode van mestproductiebepaling in zijn specifieke geval te hoog uitvalt, maar zal hij dan gelet op de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt., 2005, nr. 226, blz. 36) op onderbouwde wijze moeten aangeven welke waarden in zijn situatie dan wél hebben te gelden en zal hij een en ander moeten kunnen staven aan de hand van bewijsstukken. Daarin is [naam 1] niet geslaagd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht geen waarde heeft toegekend aan de door [naam 1] gemaakte alternatieve berekening, al omdat hij een stikstofgat heeft berekend aan de hand van forfaitair afgevoerde mest en deze heeft afgezet tegen de werkelijke mestproductie op zijn bedrijf. Zoals de minister en de rechtbank terecht hebben vastgesteld was er in 2017 geen sprake van bemonsterde en geanalyseerde afvoer van dierlijke meststoffen; [naam 1] heeft deze mest forfaitair afgevoerd. Anders dan [naam 1] heeft aangevoerd staat niet in het rapport dat hij de mest heeft bemonsterd en geanalyseerd, maar is de minister daarvan in de boeteberekening ten onrechte, maar in het voordeel van [naam 1] uitgegaan. Al in het bestreden besluit heeft de minister daarop gewezen, zodat [naam 1] op de zitting van het College niet kon volstaan met de enkele stelling dat hij die mest wel had bemonsterd en geanalyseerd.
1 januari 2025 zijn aangepast, betekent niet dat de forfaits 2015 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet mocht uitgaan. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724) kan een melkveehouder op grond van de vrije bewijsleer aannemelijk maken dat de algemene methode van mestproductiebepaling in zijn specifieke geval te hoog uitvalt, maar zal hij dan gelet op de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt., 2005, nr. 226, blz. 36) op onderbouwde wijze moeten aangeven welke waarden in zijn situatie dan wél hebben te gelden en zal hij een en ander moeten kunnen staven aan de hand van bewijsstukken. Daarin is [naam 1] niet geslaagd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht geen waarde heeft toegekend aan de door [naam 1] gemaakte alternatieve berekening, al omdat hij een stikstofgat heeft berekend aan de hand van forfaitair afgevoerde mest en deze heeft afgezet tegen de werkelijke mestproductie op zijn bedrijf. Zoals de minister en de rechtbank terecht hebben vastgesteld was er in 2017 geen sprake van bemonsterde en geanalyseerde afvoer van dierlijke meststoffen; [naam 1] heeft deze mest forfaitair afgevoerd. Anders dan [naam 1] heeft aangevoerd staat niet in het rapport dat hij de mest heeft bemonsterd en geanalyseerd, maar is de minister daarvan in de boeteberekening ten onrechte, maar in het voordeel van [naam 1] uitgegaan. Al in het bestreden besluit heeft de minister daarop gewezen, zodat [naam 1] op de zitting van het College niet kon volstaan met de enkele stelling dat hij die mest wel had bemonsterd en geanalyseerd.
7.5
Dit betekent dat de hogerberoepsgrond niet slaagt.
Derogatie
8 Het betoog van [naam 1] dat de minister de derogatievergunning niet mocht intrekken maar had moeten volstaan met een waarschuwing, faalt. Op grond van artikel 27c van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, zoals dat in 2017 luidde, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond van toepassing (onder meer) als de landbouwer de gebruiksnormen niet naleeft. Het College stelt met de rechtbank vast dat de overschrijding van de verruimde gebruiksnorm betekent dat [naam 1] niet in aanmerking komt voor derogatie in 2017. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is daarbij niet meer van belang of de minister ter zake kon volstaan met een waarschuwing vanwege het feit dat [naam 1] niet voldoet aan de voorwaarde dat de landbouwgrond voor 80 procent uit grasland moet bestaan.
Fout in de boeteberekening
9 [naam 1] betoogt terecht dat in de boeteberekening 330 kg stikstof te veel is opgenomen. De minister heeft op de zitting die fout in de boeteberekening erkend. Partijen zijn het erover eens dat de boete om die reden met een bedrag van € 1.155,- moet worden verlaagd.
Hoogte van de boete
10.1
Uit wat hiervoor onder 9 is overwogen, volgt dat de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft moet worden vernietigd. Van de door de rechtbank bepaalde boete voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van € 54.152,- zal het College eerst de € 1.155,- aftrekken en vervolgens, zoals de rechtbank dat ook heeft gedaan, de boete met 50% matigen en dat bedrag weer matigen met € 2.500,-. Daarmee komt de boete op een totaal bedrag van € 23.998,50.
10.2
Voor een verdere matiging bestaat in wat [naam 1] heeft aangevoerd geen grond. [naam 1] stelt weliswaar dat wegens het beëindigen van het melkveebedrijf er geen kans op herhaling bestaat, maar die stelling mist feitelijke grondslag. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt bezit [naam 1] nog landbouwgrond waarop mest kan worden gebruikt en aldus kans op herhaling bestaat van het overtreden van de Msw. Aan de stelling van [naam 1] op de zitting dat hij de boete vanwege zijn financiële situatie niet kan betalen, gaat het College voorbij omdat hij die stelling niet heeft onderbouwd.
10.3
Het College acht de boete van € 23.998,50 passend en geboden.
Overschrijding van de redelijke termijn
11.1
[naam 1] heeft op zitting een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM. In een bestraffende zaak als hier aan de orde geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
11.2
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot het opleggen van een boete van 19 februari 2020. Anders dan [naam 1] aanvoert is die termijn hier niet al aangevangen met de mededeling van de toezichthouder bij het verhoor dat de bevindingen zullen worden gerapporteerd aan de minister, omdat hij daaraan in redelijkheid nog niet de verwachting kon ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met ruim anderhalf jaar overschreden.
11.3
De minister heeft op grond van zijn beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het boetebesluit gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Omdat de minister die boete om die reden al heeft gematigd, bestaat, bestaat geen aanleiding om een verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie onder 5.3 van de uitspraak van het College van
23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim zes maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boete te verlagen met 10% (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, hiervoor aangehaald). Dit leidt tot een boetebedrag van € 21.598,65 (€ 23.998,50 – 10%).
23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500,-. Omdat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim zes maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boete te verlagen met 10% (zie onder 7.4 van de uitspraak van het College van 24 september 2024, hiervoor aangehaald). Dit leidt tot een boetebedrag van € 21.598,65 (€ 23.998,50 – 10%).
Slotsom
12.1
Het hoger beroep slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. De rechtbank had al het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en het boetebesluit herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boete. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 21.598,65 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
12.2
Het College zal de minister en de Staat veroordelen in de door [naam 1] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 2.267,50. De minister moet € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1) vergoeden en de Staat € 453,50 (1 punt voor het doen van het verzoek om matiging van de boete, met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van
€ 907,-).
€ 907,-).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 21.598,65 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van
€ 1.814,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 453,50;
€ 1.814,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van [naam 1] tot een bedrag van € 453,50;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 274,- aan [naam 1] te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. O.L.H.W.I. Korte, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.
A. Venekamp J.W.E. Pinckaers