Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/419
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 op het hoger beroep van:
Mestdistributie [naam 1] B.V., te [woonplaats] (de vennootschap)
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 april 2024, kenmerk 23/463, in het geding tussen
de vennootschap
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A. H. Spriensma-Heringa)
Procesverloop in hoger beroep
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 12 april 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:2342, aangevallen uitspraak).
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
De vennootschap heeft nadere stukken ingezonden.
De zitting was op 12 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de vennootschap haar gemachtigde, [naam 1] , en [naam 2] , en namens de minister zijn gemachtigde en [naam 3] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De vennootschap is een intermediaire onderneming, die zich bezighoudt met het vervoer en de (tijdelijke) opslag van en de handel in dierlijke meststoffen.
1.3
Toezichthouders van de NVWA hebben in 2019 de vennootschap gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet (Msw) in dat jaar en hebben van die controle een rapport opgemaakt. Bij een fysieke controle van een van de mestopslagen van de vennootschap op 21 mei 2019 hebben de toezichthouders geconstateerd dat deze mestopslag “zuigleeg” was. De NVWA heeft vervolgens de aan- en afvoeradministratie (‘H1-staten’) van de vennootschap gecontroleerd. Volgens de door de vennootschap aangeleverde H1-staten zou op de controledatum een negatieve voorraad van 762.820 kg dierlijke mest in de betreffende mestopslag aanwezig zijn geweest. Aan de hand van de bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerde vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) heeft een data-analist van de NVWA een berekening gemaakt (NVWA H1-staat) van de hoeveelheid fosfaat die op het moment van de controle op 21 mei 2019 in de mestopslag aanwezig zou moeten zijn. In de NVWA H1-staat is als begindatum 11 april 2014 gekozen, omdat de NVWA uit
street smartfoto’s uit de periode 2013 tot en met 2020 en uit de analyse van de VDM’s heeft geconcludeerd dat de mestopslag op die datum de meest lege stand had.
street smartfoto’s uit de periode 2013 tot en met 2020 en uit de analyse van de VDM’s heeft geconcludeerd dat de mestopslag op die datum de meest lege stand had.
1.4
Met een aan de vennootschap gericht voornemen van 15 april 2021 heeft de minister bericht dat hij voornemens is haar een boete op te leggen wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw. De minister heeft in het voornemen een berekening opgenomen van de hoeveelheid fosfaat die de vennootschap volgens de minister niet heeft verantwoord. Bij die berekening heeft de minister de NVWA H1-staat als uitgangspunt genomen. De minister gaat uit van een voorraad op 1 januari 2019 van 1.950 ton mest met daarin 3.419 kg fosfaat. De afvoer in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019 was volgens de minister 1.809 ton mest met daarin 1.802 kg fosfaat. Dit is de afvoer na toepassing van een onnauwkeurigheidsmarge als bedoeld in het document ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?’ van 21 december 2018 (marge-document). Uitgaande van een lege mestopslag tijdens de controle op 21 mei 2019 komt de minister vervolgens uit op een hoeveelheid van 1.617 kg fosfaat die de vennootschap niet heeft verantwoord.
1.5
Met het besluit van 15 juni 2022 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 16.008,30. Het niet-verantwoorden van 1.617 kg fosfaat zou resulteren in een boete van € 17.787,-. De minister heeft dit bedrag met € 2.500,- gematigd wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
1.6
Met zijn besluit van 8 december 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap ongegrond verklaard. De betreffende overwegingen worden, voor zover door de vennootschap bestreden, hieronder weergegeven.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3 De gronden van het hoger beroep zijn voor een groot deel een herhaling van wat de vennootschap in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd en waarover de rechtbank heeft geoordeeld. Het College komt tot hetzelfde oordeel als de rechtbank en overweegt daartoe het volgende, waarbij het ingaat op de argumenten van partijen.
Is het marge-document van toepassing op een intermediaire onderneming?
4.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“6.3.6 De minister heeft toegelicht dat bij de bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen onnauwkeurigheden kunnen voorkomen die in kortere perioden (dan de hierboven genoemde 5 jaar) niet worden uitgemiddeld en heeft daarom wél een correctie (marge) in het voordeel van de intermediair toegepast op de afvoeren in 2019. Die correctie is ontwikkeld op basis van expertise van de Wageningen University & Research (WUR) en de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM). De marges zijn neergelegd in het document: ‘Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen’ (hierna: marge-document) en zijn als ‘marges bij handhaving’ gepubliceerd op de website van het RVO. De rechtbank is – anders dan de rechtbank Den Haag in de uitspraak van 25 januari 2024 – van oordeel dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het marge-document niet geldt voor intermediaire bedrijven. In het document wordt weliswaar gesproken over een ‘bedrijf’ en niet over een ‘intermediair’, maar in het bestreden besluit heeft de minister toegelicht dat bij landbouwbedrijven en intermediaire ondernemingen geen verschil bestaat tussen de wijze van vervoer, bemonstering en analyse van de meststromen op deze bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit bevestigd in het marge-document. Daaruit blijkt immers dat het van toepassing is op bedrijven voor wie de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van de Msw geldt. Die verantwoordingsplicht geldt volgens diezelfde bepaling expliciet voor intermediaire bedrijven. […]
9.2
Door de verwijzing naar die uitspraken van het CBb gaat de rechtbank ervanuit dat eiseres daarmee bedoelt aan te voeren dat de onnauwkeurigheidsmarges ten tijde van het administreren en de controles door de NVWA nog niet openbaar waren gemaakt door de minister en dat eiseres dat in strijd acht met r.o. 5.4. van de door eiseres genoemde uitspraak van het CBb van 18 december 2018. Het CBb heeft in die uitspraak geoordeeld dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete op grond van de Msw wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. […] De rechtbank stelt vast dat de minister uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van het CBb. De minister heeft de marges op 15 juni 2018, 24 december 2018 en 29 november 2019 gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat op het moment waarop de minister het voornemen om een boete op te leggen bekend maakte aan eiseres (op 15 april 2021) werd voldaan aan de door het CBb gestelde voorwaarde. Eiseres heeft tijdig voldoende informatie tot haar beschikking gekregen om zichzelf adequaat te kunnen verdedigen tegen het boetebesluit en de daaraan ten grondslag gelegde feiten. […]”
4.2
Volgens de vennootschap is het marge-document niet van toepassing op intermediaire ondernemingen, omdat zij daarin niet worden genoemd. De toegepaste marge is daarom een geheime marge, waardoor de vennootschap geen inzicht had in de noodzakelijke gegevens om de boete te controleren. Dit moet volgens de vennootschap leiden tot een vernietiging van de boete.
4.3
Deze hoger beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft gemotiveerd geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om aan te nemen dat het marge-document niet van toepassing is op intermediaire ondernemingen. In wat de vennootschap heeft aangevoerd, ziet het College geen grond om daarover anders te oordelen. De opstellers van het document maken weliswaar niet het onderscheid dat de wet maakt tussen ‘bedrijf’ en ‘intermediaire onderneming’, maar uit het document blijkt wel dat het van toepassing is bij het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht. Die plicht geldt ook voor intermediaire ondernemingen. Het document gaat over de nauwkeurigheid van de bepaling van aan- en afvoer. Aan- en afvoer vindt ook plaats bij intermediaire ondernemingen. Zoals hierna onder 7.5.4 wordt overwogen heeft de minister het marge-document hier ook toegepast. Zonder nadere motivering van de vennootschap, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom de minister het marge-document in een zaak van een intermediaire onderneming als hier aan de orde toepast als dit document daarop niet van toepassing zou zijn.
Verantwoordingsplicht
Wettelijk kader
5.1
Artikel 14, eerste lid, van de Msw bepaalt dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd, aldus het tweede lid. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315 en de daar onder 4.2 aangehaalde rechtspraak) is in dit artikel een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd (zie ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41). Dat neemt niet weg dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan.
5.2
Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
5.3
Op grond van artikel 46, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onder b, van het Uitvoeringsbesluit, bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Dat formulier is de zogenoemde H1-staat. Op grond van het tweede lid van artikel 46 van de Uitvoeringsregeling kunnen in plaats van het in het eerste lid bedoelde formulier andere gegevensdragers worden gebruikt, onder de voorwaarde dat daarbij dezelfde berekeningswijze wordt gehanteerd als bij gebruik van het in het eerste lid bedoelde formulier het geval zou zijn geweest.
5.4
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk moet kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit VDM’s blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar dat die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden.
Mocht de naleving van de Msw worden gecontroleerd aan de hand van één mestopslag en één periode?
6.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“6.3.2 Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister – door te verwijzen naar het NVWA-rapport en de NVWA H1-staat – voldoende aangetoond dat de verantwoordingsplicht uit artikel 14 van de Msw niet is nageleefd. De rechtbank stelt daarbij voorop dat uit die bepaling niet blijkt dat niet per mestopslag mag worden beoordeeld of aan de verantwoordingsplicht is voldaan, zoals eiseres stelt. In hetgeen eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen uit het NVWA-rapport en de NVWA H1-staat en bestaat ook geen aanleiding om te twijfelen aan het correct vaststellen van de beginvoorraad, de afvoer en de eindvoorraad.”
6.2
Volgens de vennootschap heeft de minister in strijd gehandeld met artikel 14 van de Msw door de naleving van de Msw te controleren aan de hand van één opslag en één geselecteerde periode. Daarmee beperkt de minister de mogelijkheden van uitmiddelen. Dit is niet alleen in strijd met artikel 14 van de Msw, maar ook met het marge-document.
6.3
Deze hoger beroepsgrond slaagt niet. Zoals hiervoor onder 5.4 al overwogen volgt uit het daarvoor weergegeven wettelijk kader dat de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk moet kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Verder onderschrijft het College het oordeel van de rechtbank dat uit artikel 14 van de Msw niet blijkt dat niet per mestopslag mag worden beoordeeld of is voldaan aan de verantwoordingsplicht. Dat de minister wel per mestopslag mag beoordelen of voldaan wordt aan de verantwoordingsplicht van artikel 14 van de Msw volgt uit artikel 39, tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit dat uitgaat van een administratie per opslagruimte.
Heeft de minister de beginvoorraad, de afvoer en de eindvoorraad juist vastgesteld?
7.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“
Beginvoorraad
Beginvoorraad
6.3.3
De minister heeft de beginvoorraad naar het oordeel van de rechtbank vast kunnen stellen op 1.950 ton en 3.419 kg fosfaat op 1 januari 2019. De minister heeft dit kunnen concluderen door vast te stellen hoeveel mest in de periode van 11 april 2014 tot 1 januari 2019 is aan- en afgevoerd. De minister heeft 11 april 2014 als startpunt kunnen hanteren, omdat de opslag op dat moment zuigleeg was. Op basis van de NVWA H1-staat heeft de minister op objectieve wijze vast kunnen stellen hoeveel mest in voornoemde periode is aan- en afgevoerd in de mestopslag en hoeveel mest er op 1 januari 2019 als beginvoorraad in de mestopslag aanwezig was: 1.950 ton en 3.419 kg fosfaat. Die H1-staat is immers objectief opgesteld op basis van alle door eiseres bij de RVO zelf geregistreerde VDM’s en informatie gegenereerd door de Global Positioning System-apparatuur (AGR/GPS) vanaf het moment dat de mestopslag zuigleeg was op 11 april 2014 tot 1 januari 2019. De data-analist van de NVWA heeft de H1-staat opgesteld omdat als gevolg van een negatieve voorraad in kg in de mestopslag het vermoeden bestond dat op de H1-staat van eiseres onterechte VDM’s stonden opgenomen. De H1-staat van eiseres vindt de minister daarom niet betrouwbaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de door eiseres vastgestelde H1-staat om die reden buiten beschouwing kunnen laten. Bovendien, als uitgegaan zou worden van de door eiseres zelf opgestelde H1-staat, zou de beginvoorraad op 1 januari 2019 vastgesteld moeten worden op 9.975 kg fosfaat. Dat zou ten nadele van eiseres zijn, omdat dan een nog hoger aantal kg fosfaat verantwoord zou moeten worden. De rechtbank acht ten slotte niet relevant dat geijkte wegingen bij de aanvoer pas sinds 2010 verplicht zijn volgens eiseres. Dat gold dan voor alle aanvoeren die vanaf 11 april 2014 zijn meegenomen om de beginvoorraad te bepalen.
6.3.4
In het bestreden besluit heeft de minister ook voldoende toegelicht waarom geen onnauwkeurigheidscorrecties zijn toegepast op de aan- en afvoeren in de periode van 11 april 2014 t/m 1 januari 2019. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat zich bij de bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen afwijkingen kunnen voordoen (maximaal tot circa 15% ten opzichte van de werkelijke waarde), maar dat die afwijkingen een toevallig en niet systematisch karakter hebben. Zij middelen zich in de tijd en per bedrijf uit; de ene keer pakt de fout ongunstig uit voor een bedrijf en de andere keer gunstig. Gelet daarop acht de rechtbank – samen met de minister – aannemelijk dat eventuele fouten ten aanzien van de aan- en afvoeren over een periode van bijna 5 jaar (11 april 2014 tot en met 1 januari 2019) uitgemiddeld zijn. Eiseres heeft ook geen heranalyse aangevraagd voor de analyseresultaten omdat er ten onrechte geen onnauwkeurigheidsmarges zouden zijn toegepast. Dat had op haar weg gelegen als zij de analyseresultaten onwaarschijnlijk achtte.
Afvoer
6.3.5
Van de beginvoorraad heeft de minister 1.809 ton dierlijke mest en 1.802 kg fosfaat afgehaald. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de afvoer kunnen vaststellen op die kilogrammen. Dit is de totale ‘afvoer’ in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019 en is ook gebaseerd op door eiseres geregistreerde VDM’s. Die afvoer (1.777 kg fosfaat) is in het voordeel van eiseres gecorrigeerd als gevolg van door de minister gehanteerde correcties vanwege onnauwkeurigheidsmarges. De uitkomst van die som is 1.617 kg fosfaat.
6.3.6 […]
De rechtbank stelt vast dat de minister – in het voordeel van eiseres en conform het marge-document en de op internet gepubliceerde marges – een correctie heeft toegepast op de afvoer die heeft plaatsgevonden in de periode van 1 januari 2019 tot en met 21 mei 2019. Ter zitting heeft de minister onweersproken verklaard dat niet iedere ‘afvoer’ met 10% wordt gecorrigeerd, maar dat die 10% wordt uitgemiddeld over de verschillende afvoervrachten.
Eindvoorraad
6.3.7
Uit het NVWA-rapport blijkt dat op 21 mei 2019 door toezichthouders is geconstateerd dat de mestopslag zuigleeg was. Gelet daarop heeft de minister de eindvoorraad naar het oordeel van de rechtbank op 0 vast kunnen stellen. In de wet- en regelgeving vindt de rechtbank geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat de eindvoorraad niet aan de hand van waarneming had mogen worden bepaald of dat de beginvoorraad op dezelfde wijze als de eindvoorraad dient te worden vastgesteld. Uit de Msw en de daarop gebaseerde regelingen, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw, vloeit juist voort dat de berekende hoeveelheid meststoffen moet overeenkomen met de feitelijke situatie: de daadwerkelijk aanwezige hoeveelheid. Zoals de minister in het verweerschrift schrijft dient de feitelijke situatie leidend te zijn, om te voorkomen dat een papieren berekening ontstaat buiten de feitelijke situatie om.
6.3.8
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad geen aanleiding hoeven zien om rekening te houden met de door eiseres gestelde achterblijvende laag op de bodem. Op zitting heeft de minister toegelicht dat zuigleeg gelijk staat aan maximaal 140 ton dierlijke mest. Door middel van een slang met een straal van 15 cm kan die onderste laag niet worden opgezogen uit de mestopslag. Zowel op het moment dat de mestopslag zuigleeg was op 11 april 2014 als op het moment dat deze zuigleeg was op
21 mei 2019 is die eventuele laag van maximaal 140 ton niet meegenomen in de berekeningen. De minister heeft voldoende toegelicht dat gelet op het soort mest in de mestopslag niet aannemelijk is dat er een grotere laag is achtergebleven of dat die laag gedurende de relevante jaren is gegroeid. Uit de bij de RVO geregistreerde VDM blijkt dat vanaf 2012 nagenoeg uitsluitend mestcode 41 in en uit de opslag is gereden. Dit betreft dunne fractie van gescheiden varkensmest na scheiding. De rechtbank acht aannemelijk dat die dunne fractie nagenoeg geen bezinksel bevat, omdat de vaste delen uit de varkensmest zijn gescheiden/gefilterd. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit ook bevestigd in het NVWA-rapport. Uit het
NVWA-rapport kan worden afgeleid dat in de periode van 11 april 2014 (zuigleeg) tot en met 21 mei 2019 (zuigleeg) nagenoeg evenveel mest in de mestopslag is gegaan als dat eruit is gezogen. Gelet daarop acht de rechtbank een aangroei van de laag op de bodem niet aannemelijk. De rechtbank heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat uit het NVWA rapport (p. 10 en bijlage 7 en 8) blijkt dat uit een analyse van een adviseur van eiseres
( [naam 4] ) kan worden afgeleid dat sprake was van een (nagenoeg) gelijke toe- en afvoer van dierlijke mest en daarom een constante laag op de bodem in die periode, zoals weergegeven in de hierna opgenomen tabel. […]
21 mei 2019 is die eventuele laag van maximaal 140 ton niet meegenomen in de berekeningen. De minister heeft voldoende toegelicht dat gelet op het soort mest in de mestopslag niet aannemelijk is dat er een grotere laag is achtergebleven of dat die laag gedurende de relevante jaren is gegroeid. Uit de bij de RVO geregistreerde VDM blijkt dat vanaf 2012 nagenoeg uitsluitend mestcode 41 in en uit de opslag is gereden. Dit betreft dunne fractie van gescheiden varkensmest na scheiding. De rechtbank acht aannemelijk dat die dunne fractie nagenoeg geen bezinksel bevat, omdat de vaste delen uit de varkensmest zijn gescheiden/gefilterd. Naar het oordeel van de rechtbank wordt dit ook bevestigd in het NVWA-rapport. Uit het
NVWA-rapport kan worden afgeleid dat in de periode van 11 april 2014 (zuigleeg) tot en met 21 mei 2019 (zuigleeg) nagenoeg evenveel mest in de mestopslag is gegaan als dat eruit is gezogen. Gelet daarop acht de rechtbank een aangroei van de laag op de bodem niet aannemelijk. De rechtbank heeft daar ook bij in aanmerking genomen dat uit het NVWA rapport (p. 10 en bijlage 7 en 8) blijkt dat uit een analyse van een adviseur van eiseres
( [naam 4] ) kan worden afgeleid dat sprake was van een (nagenoeg) gelijke toe- en afvoer van dierlijke mest en daarom een constante laag op de bodem in die periode, zoals weergegeven in de hierna opgenomen tabel. […]
Verantwoording verschil tussen H1-staat en feitelijke situatie
6.3.9
Gelet op het voorgaande heeft de minister de beginvoorraad vast kunnen stellen op 1.950 ton dierlijke mest en 3.419 kg fosfaat op 1 januari 2019 en de afvoer op 1.809 ton dierlijke mest en 1.802 kg fosfaat. De minister heeft ook kunnen vaststellen dat de mestopslag op 21 mei 2019 zuigleeg was en daarom 0 kg fosfaat bevatte. Dat betekent dat (3.419 kg fosfaat (beginvoorraad) - 1.802 kg fosfaat (afvoer) =) 1.617 kg fosfaat verantwoord moest worden door eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister gelet op de eerdere rechtsoverwegingen kunnen concluderen dat eiseres niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken heeft kunnen verklaren dat dit verschil tussen de administratie en de daadwerkelijke aanwezige voorraad het gevolg is geweest van een bezinklaag in de opslag dan wel weegfouten en verschillen in soortelijk gewicht. De minister heeft ook voldoende aannemelijk gemaakt dat het verschil niet verklaard kan worden door regenwater in de opslag, omdat ten tijde van de bestuurlijke boete in artikel 3.67 van de Activiteitenregeling milieubeheer was bepaald dat een mestopslag afgedekt moest worden. Uit de foto’s die als bijlage 9 zijn opgenomen bij het NVWA-rapport blijkt dat de mestopslag van eiseres in ieder geval al sinds 2013 waterdicht is afgedekt met een drijfzeil.
Conclusie bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
6.3.10
Gelet op het voorgaande heeft de minister vast kunnen stellen dat eiseres op 21 mei 2019 een hoeveelheid van 1.617 kg fosfaat niet heeft kunnen verantwoorden. Dat betekent dat de minister terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 14, eerste lid, van de Msw in 2019 heeft overtreden en dat de minister bevoegd was om die overtreding op grond van artikel 51 van de Msw bestuurlijk te beboeten.”
7.2
De vennootschap heeft hiertegen – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. In de eerste plaats heeft de minister de vastlegging van de beginvoorraad in de eigen administratie van de vennootschap ten onrechte gepasseerd en vervangen door een eigen opstelling van de NVWA. Bij de bepaling van die beginvoorraad gaat de minister bovendien ten onrechte ervan uit dat de onnauwkeurigheid uit de gebruikte gegevens van
aan- en afvoer zich niet voordoet. In de tweede plaats heeft de minister ten onrechte geen waarborgen opgenomen over het voorkomen van opname van meststoffen in de boeteberekening als gevolg van historische verschillen en historische andere werkwijzen. In de derde plaats heeft de minister de verantwoordingsplicht ten onrechte beperkt tot een periode met uitsluitend afvoer en daarbij op de afvoer onjuiste marges toegepast. In de vierde plaats heeft de minister de eindvoorraad onjuist vastgesteld door op basis van een visuele waarneming te concluderen dat de mestopslag volledig leeg was.
aan- en afvoer zich niet voordoet. In de tweede plaats heeft de minister ten onrechte geen waarborgen opgenomen over het voorkomen van opname van meststoffen in de boeteberekening als gevolg van historische verschillen en historische andere werkwijzen. In de derde plaats heeft de minister de verantwoordingsplicht ten onrechte beperkt tot een periode met uitsluitend afvoer en daarbij op de afvoer onjuiste marges toegepast. In de vierde plaats heeft de minister de eindvoorraad onjuist vastgesteld door op basis van een visuele waarneming te concluderen dat de mestopslag volledig leeg was.
7.3
Deze hoger beroepsgronden slagen niet.
7.4.1
Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister de eigen H1-staat van de vennootschap buiten beschouwing mocht laten, omdat deze niet betrouwbaar is. Voor de stelling van de vennootschap dat om een andere reden die eigen H1-staat buiten beschouwing is gelaten, bestaat geen grond.
7.4.2
Zoals hiervoor al overwogen moet de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit VDM’s blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden. Het gaat er volgens de hiervoor genoemde totstandkomingsgeschiedenis van artikel 14 van de Msw (blz. 40-41) om te voorkomen dat intermediairs zich goedkoop van mest ontdoen door deze buiten de boekhouding af te voeren (vergelijk ook onder 5.5 van de uitspraken van het College van 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:460 en ECLI:NL:CBB:2025:473).
7.4.3
De verantwoording heeft op grond van artikel 14, tweede lid, van de Msw betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen. Deze wordt voor een intermediaire onderneming bepaald aan de hand van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit en artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Op grond van artikel 68, vijfde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt de opgeslagen hoeveelheid meststoffen bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. Het gewicht, onderscheidenlijk het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte komt overeen met de hoeveelheden die met gebruikmaking van het in artikel 46, eerste lid, genoemde formulier, respectievelijk in artikel 46, tweede lid, genoemde andere gegevensdragers zijn berekend (artikel 94, derde lid, van de Uitvoeringsregeling).
7.4.4
Het College stelt op basis van het rapport vast dat toezichthouders van de NVWA op 21 mei 2019 hebben geconstateerd dat de mestopslag zuigleeg was en dat de eigen H1-staat op die datum een negatieve voorraad dierlijke mest liet zien van 762.820 kg met daarin 8.198 kg fosfaat. Niets in wat de vennootschap heeft aangevoerd biedt grond voor de conclusie dat de toezichthouders niet hebben kunnen constateren dat die mestopslag toen zuigleeg was dan wel dat die constatering onjuist is. Met de minister is het College van oordeel dat genoemde negatieve voorraad niet kan overeenkomen met de feitelijke situatie dat de opslag zuigleeg was. Anders dan de vennootschap betoogt, moet op grond van artikel 94, derde lid, van de Msw niet alleen de hoeveelheid fosfaat, maar ook de hoeveelheid mest op de H1-staat overeenkomen met de feitelijke situatie. Dat, zoals de vennootschap aanvoert, de negatieve voorraad mest mogelijk is door vermenging van mest met regenwater, heeft zij, zoals de rechtbank heeft overwogen, niet aannemelijk gemaakt. Als de hoeveelheid mest in de mestopslag al eerder niet klopte met de administratie, had de vennootschap dit ook buiten de H1-staten om kunnen administreren, want daarvoor biedt artikel 46, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling de ruimte (vergelijk ook onder 5.10 van de uitspraken van het College van 16 september 2025, hiervoor aangehaald).
7.5.1
Omdat, zoals uit het voorgaande volgt, de minister de eigen H1-staat van de vennootschap buiten beschouwing mocht laten, is aan de hand van de door de vennootschap geregistreerde VDM’s een berekening gemaakt (NVWA H1-staat) van de hoeveelheid fosfaat die op het moment van de controle op 21 mei 2019 in de mestsilo aanwezig zou moeten zijn. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister daarbij als begindatum 11 april 2014 heeft kunnen hanteren, omdat de NVWA uit
street smartfoto’s uit de periode 2013 tot en met 2020 en uit de analyse van de VDM’s heeft geconcludeerd dat de mestopslag op die datum de meest lege stand had.
street smartfoto’s uit de periode 2013 tot en met 2020 en uit de analyse van de VDM’s heeft geconcludeerd dat de mestopslag op die datum de meest lege stand had.
7.5.2
Het College volgt de vennootschap niet in haar stelling dat onbegrijpelijk is dat de minister bij de beginvoorraad wel rekening houdt met een laag op de bodem, maar dat hij die laag bij de bepaling van de eindvoorraad negeert. Deze stelling miskent dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen (onder 6.3.8), zowel op het moment dat de mestopslag zuigleeg was op 11 april 2014 als op het moment dat deze zuigleeg was op 21 mei 2019 die eventuele laag van maximaal 140 ton niet is meegenomen in de berekeningen. Om die reden komt hier evenmin betekenis toe aan de door de vennootschap in haar brief van 14 juli 2025 genoemde afloopcontrole van 21 mei 2019 tot en met 1 oktober 2024. Dat, zoals de vennootschap aanvoert, het verschil in fosfaat kan worden verklaard door de aangroei van een bezinklaag in de mestopslag bovenop de laag waarvan de minister al uitgaat, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. Met de rechtbank acht het College die aangroei ook niet aannemelijk, omdat alleen dunne mest met mestcode 41 in en uit de opslag wordt gereden en die mest nagenoeg geen bezinksel bevat. Ook wordt de mest in de opslag gemixt, waardoor een bezinklaag wordt voorkomen (vergelijk onder 5.7 van de uitspraken van het College van 16 september 2025, hiervoor aangehaald).
7.5.3
Voor zover de vennootschap betoogt dat de minister bij de bepaling van de beginvoorraad onnauwkeurigheidscorrecties had moeten toepassen over de aan- en afvoeren van 11 april 2014 tot 1 januari 2019 omdat zij gebruik maakte van mengmonsters die leiden tot een grotere onnauwkeurigheid, slaagt dit betoog niet. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak en ook het College eerder heeft overwogen (onder 5.9 van de uitspraken van 16 september 2025, hiervoor aangehaald) is onderkend dat zich bij bemonstering en analyse van dierlijke meststoffen afwijkingen voordoen (zie Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). De minister heeft toegelicht dat intermediaire ondernemingen grote aan- en afvoerstromen mest hebben waar afwijkingen bij bemonstering en analyse zich in de tijd en per bedrijf uitmiddelen. De ene keer pakt de fout ongunstig uit voor een bedrijf en de andere keer gunstig (zie ook Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 47). Daarnaast heeft de minister toegelicht, zoals hiervoor onder 4.3 overwogen, dat hij in geval van controle op de naleving van artikel 14 van de Msw het marge-document ook toepast op intermediaire ondernemingen en dat het document betrekking heeft op de onnauwkeurigheid bij aan- en afvoer van vrachten meststoffen. Volgens de rechtbank heeft de minister echter voldoende toegelicht waarom hij die onnauwkeurigheidsmarges hier over de aan- en afvoeren in de periode van 11 april 2014 tot en met 1 januari 2019 niet heeft toegepast. Onder verwijzing naar genoemde totstandkomingsgeschiedenis van de Msw heeft de rechtbank met de minister aannemelijk geacht dat eventuele fouten in de aan- en afvoer over een periode van bijna vijf jaar uitgemiddeld zijn. De vennootschap heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
7.5.4
De minister heeft de onnauwkeurigheidsmarge als bedoeld in het marge-document wel toegepast op de aan- en afvoeren in de periode van 1 januari 2019 tot 21 mei 2019. Voor zover de vennootschap onder verwijzing naar het door haar in hoger beroep overgelegde stuk van statistisch onderzoeksbureau Statisticor betoogt dat de minister daarbij ten onrechte geen rekening heeft gehouden met meetfouten en onnauwkeurigheden waardoor de eindvoorraad te hoog is vastgesteld, slaagt dit betoog niet. De vennootschap heeft volstaan met een verwijzing naar het stuk van Statisticor, zonder te concretiseren dat en waarom hier van een grotere onnauwkeurigheid zou moeten worden uitgegaan dan de 10% waarvan de minister op basis van het marge-document is uitgegaan.
7.6
Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap de verantwoordingsplicht niet heeft nageleefd.
Is de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete verjaard?
8.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“7.2 In artikel 5:45 van de Awb staat dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaar na de overtreding verjaart. De bestuurlijke boete is in 2022 opgelegd voor een overtreding van de verantwoordingsplicht in het jaar 2019. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete ten tijde van de bestuurlijke boete nog niet was verjaard. Dat bij het vaststellen van de overtreding rekening is gehouden met door eiseres zelf ingediende informatie uit jaren voor 2017 acht de rechtbank daarmee niet in strijd.”
8.2
De vennootschap voert aan dat voor de vaststelling van de boete ten onrechte gebruik is gemaakt van informatie van vóór 2017, omdat deze informatie is verjaard. Zij wijst erop dat wanneer het gaat om fosfaat uit de beginvoorraad dat niet is verantwoord, dat tekort in de beginvoorraad is verjaard.
8.3
Deze hoger beroepsgrond slaagt evenmin. Zoals het College hiervoor al heeft overwogen moet de vennootschap op grond van artikel 14 van de Msw de voorraad in haar opslag steeds, dus ook in 2019, kunnen verantwoorden (vergelijk onder 5.10 van de uitspraken van het College van 16 september 2025, hiervoor aangehaald). De minister heeft de boete op 15 juni 2022 opgelegd voor overtreding van artikel 14 van de Msw in 2019. Anders dan de vennootschap betoogt, is van verjaring als bedoeld in artikel 5:45 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen sprake. De verjaringstermijn van vijf jaar vangt aan op het moment van de (beweerde) overtreding, dus in 2019. Op het moment van het opleggen van de boete was die termijn niet overschreden. Anders dan de vennootschap lijkt te betogen, staat artikel 5:45 van de Awb niet in de weg aan gebruik van gegevens ouder dan vijf jaar, zolang tussen het tijdstip van de overtreding en de boeteoplegging niet meer dan vijf jaar is verstreken.
Overschrijding van de redelijke termijn
9 In punitieve zaken als hier aan de orde geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat het enkele ‘Bestuurlijke boete aangezegd: ja’ in het rapport onvoldoende is om ervan uit te gaan dat die handeling is verricht, omdat dit niet blijkt uit het verhoor van 18 november 2020 of andere stukken. Het College gaat daarom ook uit van de datum van het voornemen, 15 april 2021 (vergelijk onder 6 van de uitspraak van het College van 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:473). In hoger beroep bedraagt de totale overschrijding van de redelijke termijn niet meer dan een jaar. Omdat de minister de boete al had gematigd met € 2.500,- wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn, bestaat geen aanleiding voor verdere matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Slotsom
10 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. A. Venekamp en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
w.g. B. Bastein w.g. I.C. Hof