Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/128
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2025 op het hoger beroep van
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. M. Leegsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 december 2024, kenmerk 23/2354 en 23/2356 in het geding tussen
de minister
en
[naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap)(gemachtigde: mr. M.J.C. Mol).
Procesverloop in hoger beroep
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 december 2014 (niet gepubliceerd).
De vennootschap heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 25 september 2025. De gemachtigden van partijen waren aanwezig. Voor de vennootschap zijn ook verschenen [naam 2] ( [naam 3] ) en [naam 4] (mevrouw [naam 3] ).
Grondslag van het geschil
1.1
De vennootschap exploiteerde ten tijde hier van belang een melkveebedrijf. Eind 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de vennootschap gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet (Msw) in de jaren 2017 en 2018. Daar zijn rapporten van bevindingen van opgemaakt. Gebleken is dat de vennootschap in 2017 bij twee voerkuilen niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat een kuil pas mag worden aangebroken als deze is opgemeten, bemonsterd en voldoende is geconserveerd. Daarom heeft de minister de BEX-berekeningen van de vennootschap voor 2017 en 2018 onvoldoende betrouwbaar geacht, heeft hij gerekend met forfaitaire normen en heeft hij geconcludeerd dat de vennootschap in 2017 en 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht.
1.2
Met een besluit van 17 december 2021 heeft de minister aan de vennootschap boetes opgelegd voor overtredingen in 2017 van de Msw, te weten, voor zover hier van belang, een boete van € 30.179,- voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm (artikel 8 van de Msw) en een boete van € 2.385,90 voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht (artikel 32a, eerste en tweede lid, onder b, van de Msw). De boetes zijn met 10%, met een maximum van € 2.500,-, gematigd omdat de redelijke beslistermijn is overschreden.
1.3
Met een besluit van eveneens 17 december 2021 heeft de minister de vennootschap boetes opgelegd voor overtredingen in 2018 van de Msw, te weten, voor zover hier van belang, een boete van € 15.762,15 voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en een boete van € 643,50 voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht. De boetes zijn eerst met 50% gematigd, omdat de vennootschap in 2018 niet in de gelegenheid is geweest om de situatie in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving te brengen en vervolgens nog met 10% omdat de redelijke beslistermijn is overschreden.
1.4
Met een besluit van 7 maart 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister, voor zover hier van belang, de onder 1.2 vermelde boetes gehandhaafd en de totale boete vastgesteld op € 32.564,90.
1.5
Met een besluit van eveneens 7 maart 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister, voor zover hier van belang, de onder 1.3 vermelde boetes gehandhaafd en de totale boete vastgesteld op € 16.181,25.
1.6
De vennootschap heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft in haar uitspraak, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. Tussen partijen staat vast dat de vennootschap in 2017 bij twee voerkuilen niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat een kuil pas mag worden aangebroken als deze is opgemeten, bemonsterd en voldoende is geconserveerd. Daarom heeft de minister de BEX-berekeningen van de vennootschap voor 2017 en 2018 onvoldoende betrouwbaar geacht (overweging 6.8). De vennootschap heeft met haar nadere berekeningen niet aannemelijk gemaakt dat de BEX-berekeningen wel betrouwbaar zijn. Daarom heeft de minister de BEX-berekeningen buiten beschouwing kunnen laten bij de berekening of is voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht in 2017 en 2018. Hij is terecht uitgegaan van de forfaitaire excretienormen (overweging 6.9). De vennootschap erkent dat als haar BEX-berekeningen buiten beschouwing worden gelaten, toepassing van de forfaitaire excretienormen leidt tot overschrijding van de gebruiksnormen, overtreding van de mestverwerkingsplicht en de door de minister berekende boetebedragen (overweging 7.1).
2.2
De rechtbank heeft de beroepen gegrond verklaard, de boete voor het jaar 2017 vastgesteld op € 5.250,- en de boete voor 2018 herroepen, met bepalingen over proceskosten en griffierecht.
2.2.1
De rechtbank volgt de vennootschap niet in haar standpunt (overweging 8.1) dat de overtredingen in 2017 haar niet kan worden verweten omdat mevrouw [naam 3] ernstig ziek was. Volgens de rechtbank had de vennootschap hulp kunnen inschakelen bij de bedrijfsvoering (overweging 8.3). Wel vindt de rechtbank de boete te hoog. De rechtbank heeft daarover het volgende overwogen:
“9.4 De rechtbank is van oordeel dat een bestuurlijke boete van in totaal € 32.564,90 voor het jaar 2017 - gelet op de concrete bijzondere omstandigheden van dit geval in samenhang bezien - onevenredig en te hoog moet worden geacht. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat vaststaat dat mevrouw [naam 4] in 2017 ernstige gezondheidsproblemen had. Als gevolg daarvan is te begrijpen dat een deel van de bedrijfsvoering op een tweede plek kwam. Het verwijt dat eiseres wordt gemaakt, namelijk het te vroeg aanbreken van twee voerkuilen als gevolg waarvan de BEX-berekeningen buiten beschouwing zijn gelaten, kan naar het oordeel van de rechtbank ook slechts als zeer klein worden beschouwd. Het te vroeg aanbreken van voerkuilen onder de omstandigheden waarin de agrariër in 2017 verkeerde, staat niet in verhouding tot een bestuurlijke boete van € 32.564,90. Uit het dossier blijkt ook op geen enkele wijze dat het bedrijf voordeel heeft verkregen uit het te vroeg aanbreken van de voerkuilen of dat die handeling is verricht met het oog op het verkrijgen van een dergelijk voordeel. Onder die omstandigheden acht de rechtbank een bestuurlijke boete van € 7.500,- passend en geboden.”
De rechtbank heeft die boete verder gematigd tot € 5.250,- wegens overschrijding van de redelijke termijn (overweging 10.4).
2.2.2
Volgens de rechtbank kan de vennootschap over het jaar 2018 geen verwijt worden gemaakt. De rechtbank heeft het volgende overwogen:
“8.3 De minister heeft eiseres pas in 2020 op de hoogte gesteld van de omstandigheid dat de BEX-berekening in 2017 niet betrouwbaar werd geacht. In het jaar 2018 is doorgerekend met gegevens uit 2017, waarbij in het jaar 2018 geen sprake is geweest van het vóór opmeten en bemonsteren aanbreken van een voerkuil. Eiseres was daarom redelijkerwijs niet in de gelegenheid om de situatie in het jaar daarna in overeenstemming te brengen met de geldende wet- en regelgeving. De minister verwijt eiseres over 2018 in de kern slechts dat zij de onbetrouwbare eindvoorraad 2017 heeft gebruikt als beginvoorraad 2018. Onder die omstandigheden heeft de minister redelijkerwijs niet kunnen besluiten dat de overtredingen over het jaar 2018 aan eiseres konden worden verweten, ook niet gedeeltelijk (voor 50%). Naar het oordeel van de rechtbank konden die overtredingen in hun geheel niet aan eiseres worden verweten. Vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid was het college op grond van artikel 5:41 van de Awb niet bevoegd om over het jaar 2018 een bestuurlijke boete op te leggen aan eiseres.”
Hoger beroep
3.1
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank omdat hij het niet eens is met de lagere vaststelling van de boete over het jaar 2017 en het herroepen van de boete over het jaar 2018. Wel vindt de minister dat een matiging van de in de bestreden besluiten vermelde boetes passend en geboden is vanwege de bijzondere omstandigheden van het geval, te weten de gezondheid van mevrouw [naam 3] en het overlijden van een familielid. Volgens de minister zouden die boetes verder moeten worden gematigd met 50%. Dat is een berekening die, anders dan de matiging door de rechtbank, ook in vergelijkbare gevallen kan worden toegepast. Het boetebedrag komt daarmee voor 2017 uit op € 16.282,45 en voor 2018 (dan feitelijk met 75% gematigd) op € 8.090,62. De minister verzoekt het College de boetes op die bedragen vast te stellen.
3.2
De vennootschap heeft verweer gevoerd. Zij is het ermee eens dat de rechtbank de boete voor 2018 heeft herroepen en die voor 2017 lager heeft vastgesteld.
Beoordeling
4.1
Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Het College volstaat hier met het volgende.
4.2
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
De boete voor 2017 (bestreden besluit 1)
5.1
De minister betwist niet het oordeel van de rechtbank dat de opgelegde boetes voor 2017 lager moeten worden vastgesteld omdat sprake was van bijzondere omstandigheden. Die omstandigheden zijn, zoals de rechtbank heeft overwogen, dat mevrouw [naam 3] in 2017 ernstige gezondheidsproblemen had waardoor is te begrijpen dat een deel van de bedrijfsvoering op de tweede plaats kwam.
5.2
De minister betwist wel het oordeel van de rechtbank dat het verwijt dat de vennootschap wordt gemaakt, te weten dat zij twee voerkuilen te vroeg heeft aangebroken als gevolg waarvan haar BEX-berekeningen buiten beschouwing zijn gelaten, als zeer klein moet worden beschouwd, en dat uit het dossier op geen enkele wijze blijkt dat de vennootschap voordeel heeft genoten van het te vroeg aanbreken van de voerkuilen. De minister wijst op de verklaring van de vennootschap dat er bewust voor is gekozen om de voerkuilen aan te breken en dat zij daarmee de kosten heeft bespaard voor het moeten aankopen van kuilvoer.
5.3
Het College is met de minister van oordeel dat de rechtbank de ernst van het aan de vennootschap gemaakte verwijt te laag heeft ingeschat. Het College kent er daarbij betekenis aan toe dat de vennootschap een bedrijf runt en ten tijde van belang gebruik maakte van de diensten van een adviseur die voor de vennootschap de BEX 2016, 2017 en 2018 heeft opgesteld. De vennootschap had beter moeten weten dan de voerkuilen in oktober 2017 te openen voordat ze waren gemeten, bemonsterd en voldoende geconserveerd. Ook had zij moeten weten dat zij daardoor niet voldeed aan een voorwaarde in de Handreiking BEX voor het mogen gebruiken van BEX-berekeningen. BEX-berekeningen zijn maatwerk en leiden bij het beoordelen of in een bepaald kalenderjaar aan de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw is voldaan, vaak tot een voor de ondernemer gunstigere uitkomst dan forfaitaire berekeningen. De vennootschap heef dat zelf op het spel gezet. Dat is geen zeer klein verwijt. De vennootschap heeft er bewust voor gekozen om de voerkuilen te vroeg te openen en daartoe bedrijfsmatige afwegingen gemaakt. Dat blijkt uit de verklaring van [naam 3] in het rapport van bevindingen van 8 april 2019: “Het is zo dat wij van die twee kuilen al eerder hebben gevoerd, dan dat zij werden bemonsterd. Ik begrijp dat dit niet mag en eigenlijk niet kan. Maar ik had geen andere kuilen meer. En reeds bemonsterde gras- en maiskuil aankopen bracht ook nogal kosten met zich mee. Daarnaast lag de graskuil "5e snede" voor andere graskuilen.” Daarbij komt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Msw (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 126) blijkt dat de hoogte van de wettelijk voorgeschreven boete is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete - wil zij afschrikwekkend zijn - hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel, en daarenboven een straffend element moet hebben. Met de vaststelling van boetebedragen heeft de wetgever er daarom al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk lager kan zijn dan de op te leggen boete. Zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 onder 5.2 (ECLI:NL:CBB:2024:500). Dat de vennootschap ter zitting heeft aangevoerd dat zij geen kuilvoer hoefde bij te kopen omdat zij voldoende verse maïs als voer had, dat bovendien snel op moest, leidt niet tot en ander oordeel.
5.4
Het College acht de door de minister voorgestelde verlaging van de boete voor 2017 met 50% passend. Dat is in het wettelijk systeem van gefixeerde boetes een aanzienlijke matiging die recht doet aan de bijzondere omstandigheden die de vennootschap in 2017 heeft doorgemaakt en als gevolg waarvan is te begrijpen dat een deel van de bedrijfsvoering op de tweede plaats kwam, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen.
De boete voor 2018 (bestreden besluit 2)
6 De minister betwist het oordeel van de rechtbank dat hij niet bevoegd was om aan de vennootschap voor de overtredingen in 2018 boetes op te leggen omdat die overtredingen haar niet kunnen worden verweten. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat moet worden geoordeeld dat de overtredingen in 2018 de vennootschap wel kunnen worden verweten. Zoals hiervoor is overwogen, is het door de vennootschap in 2017 handelen in strijd met de BEX voorwaarden haar te verwijten. Zij wist dat de BEX-berekening van 2017 daardoor onbetrouwbaar was en dat daardoor ook de berekening van haar eindvoorraad mest in 2017, tevens de beginvoorraad mest in 2018, onbetrouwbaar was. De vennootschap wist dat al voordat de minister daar in 2020 achter kwam en haar daarover heeft geïnformeerd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de boete voor 2018 herroepen. De minister was wel bevoegd om voor de overtredingen in 2018 aan de vennootschap boetes op te leggen. Het College acht de door de minister voorgestelde verlaging van de boete voor 2018 met aanvullend 50% passend gelet op de onder 5.4 vermelde bijzondere omstandigheden die ook in het jaar 2018 hebben doorgewerkt.
Tussenconclusie
7 Uit wat onder 5.4 en 6 is overwogen, volgt dat de boetes niet juist zijn vastgesteld. Van de door de minister voorgestelde - maar nog niet wegens overschrijding van de redelijke termijn gematigde - boetebedragen van € 16.282,45 voor 2017 en € 8.090,62 voor 2018 zal het College overeenkomstig het beleid van de minister die bedragen matigen met 10% in verband met de duur van de beslistermijn. Daarmee komt de boete voor 2017 op een totaalbedrag van € 14.654,20 en voor 2018 op € 7.281,56. Gelet op deze matiging op grond van het beleid van de minister ziet het College aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden handelt het College naar bevind van zaken en ziet het aanleiding voor een aanvullende matiging van 5% per half jaar overschrijding, naar boven afgerond. De redelijke termijn van vier jaar is aangevangen met het boetevoornemen op 11 maart 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim anderhalf jaar overschreden. Het College ziet daarom aanleiding de boetes aanvullend te matigen met 15% tot een bedrag van € 12.456,05 voor 2017 en € 6.189,30 voor 2018.
Slotsom
8 Het hoger beroep slaagt. Het College zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht. Het College zal de beroepen van de vennootschap tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren voor zover het de hoogte van de boetes betreft, die besluiten in zoverre vernietigen en de besluiten van 17 december 2021 in zoverre herroepen. Het College zal die boetes zelf vaststellen als hierna vermeld en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van de bestreden besluiten.
Proceskosten en griffierecht
9 Het College zal de minister veroordelen in de door de vennootschap in hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een verweerschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de uitspraak van de rechtbank met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht;
- verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van de vennootschap tegen de bestreden besluiten gegrond, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- vernietigt de bestreden besluiten en voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- stelt de totale boete voor 2017 vast op € 12.456,05 en voor 2018 op € 6.189,30;
- herroept de besluiten van 17 december 2021 voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeeltes van de bestreden besluiten;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. A. van Gijzen, mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.
w.g. T. Pavićević w.g. J.W.E. Pinckaers
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
[..]
3 Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[..]
Artikel 5:51
1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
Meststoffenwet
Artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
Artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden. [..]
Handreiking BEX 2017
Pagina 2 Als u als veehouder denkt dat op uw bedrijf de werkelijke excretie van uw melkvee niet overeenkomt met de forfaits voor melkvee in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, dan kunt u daarvan afwijken. Indien u overtuigend kunt onderbouwen waarom in uw geval de werkelijke excretie afwijkt van de forfaits, dan houden de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) daar rekening mee. De ‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee’ (Handreiking BEX) kan voor deze onderbouwing worden gebruikt. Daarin staan de gegevens die u nodig hebt en wordt de rekenmethode duidelijk gemaakt. Het eindresultaat van uw berekening is de mestproductie in de vorm van stikstof en fosfaat afkomstig van het melkvee op uw bedrijf. U rekent dus geen mestproductie per dier uit. Voorwaarde voor het toepassen van de Handreiking is dat u alle gegevens invult en de bewijsstukken daarvoor in uw administratie bewaart.
[..]
Pagina 28 Algemeen rond bemonstering, partijmeting en analyse
[..] Wanneer gesproken wordt over kuil dan wordt hiermee een bepaalde hoeveelheid ruwvoeder bedoeld die als één partij luchtdicht (met plasticfolie) is afgesloten. Het gaat om één van de volgende ruwvoeders: gras, klaver, geheleplantensilage (GPS), snijmaïs of luzerne.
Voordat een kuil wordt aangebroken moet deze bemonsterd worden voor analyse en opgemeten worden voor het bepalen van de hoeveelheid voer in de kuil. [..]