Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1021
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 in de zaak tussen
[naam] B.V., te [woonplaats] (vennootschap)
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
Samenvatting
Deze zaak gaat over een randvoorwaardenkorting van 3% die de minister heeft toegepast op de door de vennootschap voor 2022 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid. De minister heeft deze korting toegepast omdat de vennootschap de randvoorwaarde over de aanwezigheid van voldoende hokverrijking voor varkens niet heeft nageleefd. De vennootschap is het niet eens met de korting. Het College is van oordeel dat de minister de korting terecht heeft toegepast en legt hierna uit waarom.
Procesverloop
Met het besluit van 29 november 2022 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op alle door de vennootschap voor het jaar 2022 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
Met het besluit van 24 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De zitting was op 7 november 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 24/536. Aan de zitting heeft deelgenomen de gemachtigde van de minister.
De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Overwegingen
1.1
De vennootschap heeft met de Gecombineerde opgave 2022 uitbetaling van rechtstreekse betalingen aangevraagd.
1.2
Op 8 juni 2022 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aanleiding van een handhavingsverzoek bij de vennootschap een inspectie uitgevoerd en daarvan op 28 juni 2022 een rapport van bevindingen opgemaakt (rapport van bevindingen). In dit rapport is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“Op 08 juni 2022, omstreeks 10.30 uur bevonden wij, toezichthouders […] ons op de locatie [adres] [woonplaats] .
Op deze locatie is een varkensbedrijf gevestigd op naam van [naam] B.V. […]
Op het bedrijf worden circa 5000 varkens ( circa 1500 zeugen met bijbehorende biggen en circa 3650 opfokzeugen / vleesvarkens) gehouden.
[…]
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "Kraamstallen " zagen wij dat er in de kraamstallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor de zeugen.
Wij, zagen en telden dat in de kraamhokken circa 340 zeugen werden gehouden welke niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken ter beschikking hadden.
We zagen dat in sommige voerligboxen een kunststof pijpje aan de spijlen hing.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal boven de vloer, op neushoogte van de varkens was bevestigd.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal niet op de grond lag / hing zodat de varkens ermee konden wroeten.
[…]
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "Dragende zeugen afdeling" zagen wij
dat er in deze stallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te
spelen aanwezig was voor de zeugen.
Wij, zagen en telden dat circa 260 zeugen in de voerligboxen niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken […] ter beschikking hadden.
We zagen dat in sommige voerligboxen een kunststof pijpje aan de spijlen hing.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal boven de vloer, op neushoogte van de varkens was bevestigd.
Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal niet op de grond lag / hing zodat de varkens ermee konden wroeten.
[…]
Tijdens onze inspectie van stal 1 met vleesvarkens zagen wij dat er in deze stal niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor deze varkens.
Wij, zagen en telden dat er in stal 1 circa 190 vleesvarkens werden gehouden welke niet voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken ter beschikking hadden.
[…]
Tijdens de inspectie hebben wij op de vloeren van de hokken of voerligboxen, waarin varkens werden gehouden, geen sporen van ( restanten ) zaagsel of van andere materialen aangetroffen welke als materiaal voor de varkens zou kunnen dienen om te onderzoeken en mee te spelen en welke voldeed aan alle 9 eisen, met name eetbaar, vernieuwend en wroetbaar.
Op voornoemd bedrijf konden circa 790 varkens niet permanent beschikken over geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Genoemde varkens konden niet permanent beschikken over geschikte voldoende hokverrijking.
[…]”
1.3
Met het kortingsbesluit heeft de minister een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd, omdat uit de inspectie bleek dat de vennootschap niet aan de randvoorwaarde over de aanwezigheid van voldoende hokverrijking voor varkens heeft voldaan. De vennootschap heeft daarom volgens de minister in strijd gehandeld met artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd). De minister heeft aan de vennootschap wegens deze overtreding tevens een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.500,-. Deze boete is onderwerp van geschil in de zaak 24/536, waarin het College ook vandaag uitspraak doet (ECLI:NL:CBB:2026:31).
1.4
Met het bestreden besluit heeft de minister het kortingsbesluit gehandhaafd.
Standpunten van partijen
2 De vennootschap voert aan dat haar mogelijkheid om een zienswijze in te dienen is gefrustreerd omdat zij het voornemen tot toepassing van de randvoorwaardenkorting niet heeft ontvangen. Dit moet volgens haar leiden tot herroeping van het kortingsbesluit. De vennootschap betwist dat zij een overtreding heeft begaan. Volgens de vennootschap had er daarom geen korting moeten worden toegepast. Als de overtreding al zou zijn vastgesteld, had de minister een waarschuwing moeten geven, een last onder dwangsom moeten opleggen of een korting van 1% moeten opleggen. Verder komt de randvoorwaardenkorting volgens de vennootschap in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De gevolgen van de gestelde overtreding zijn volgens haar nihil. Onder verwijzing naar de onder 1.3 genoemde zaak 24/536 over de aan de vennootschap opgelegde bestuurlijke boete betoogt zij dat onvoldoende is meegewogen dat er al een boete was opgelegd. Tot slot heeft de vennootschap verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
3 De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
Wettelijk kader
4.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) en normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond in acht nemen. De volledige betaling van de door de vennootschap aangevraagde landbouwsteun is op grond van deze artikelen afhankelijk gesteld van de naleving van deze eisen en normen. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken (artikel 99, eerste lid, van Verordening 1306/2013). De beheerseis die volgens de minister niet is nageleefd behoort tot het in die bijlage opgenomen gebied van “Dierenwelzijn”. In Nederland is deze eis uitgewerkt in artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, gelezen in samenhang met Bijlage 3 bij de Uitvoeringsregeling, waarin onder RBE 12.20 wordt verwezen naar artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Bhd.
4.2
Artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Bhd luidde (tot 7 oktober 2023) als volgt:
“1. Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.
2. Zeugen en gelten beschikken in de laatste week voor het werpen over voldoende en adequaat nestmateriaal, tenzij dit in verband met de op het bedrijf gebruikte mengmestmethode technisch niet uitvoerbaar is.”
4.3
Op grond van artikel 39 van Pro Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt indien een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging van 3% toegepast op het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Pro Verordening 1306/2013 worden genoemd. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag. Op grond van artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 zijn de criteria – kort gezegd – de herhaling, de omvang, de ernst en het permanente karakter van een niet-naleving.
Oordeel van het College
5.1
Het College volgt de vennootschap niet in haar betoog dat het gestelde niet ontvangen hebben van het voornemen tot toepassing van de randvoorwaardenkorting moet leiden tot afzien van die toepassing. Op grond van het hiervoor genoemde artikel 91 van Pro Verordening 1306/2013 moet na een geconstateerde niet-naleving van randvoorwaarden een korting worden toegepast. Het eventueel niet ontvangen hebben van het voornemen maakt dit niet anders. Daarbij komt dat de vennootschap in bezwaar voldoende gelegenheid is geboden om alsnog haar standpunt uiteen te zetten en dat zij ook van deze gelegenheid gebruik heeft gemaakt. Daarom is niet aannemelijk dat de vennootschap is benadeeld in het geval dat zij het voornemen niet zou hebben ontvangen.
5.2
De minister heeft zich voor de overtreding van artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Bhd gebaseerd op het door de toezichthouders van de NVWA opgestelde rapport van bevindingen waarin hun waarnemingen zijn opgenomen. De minister stelt dat daaruit blijkt dat de vennootschap niet heeft voldaan aan de verplichting om voldoende hokverrijking voor varkens te hebben. Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 9 december 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:644) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mag baseren.
5.3
Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. Daartoe is een enkele, niet nader onderbouwde, ontkenning van de overtreding onvoldoende. Het College stelt vast dat de vennootschap haar betwisting van de bevindingen in het rapport van bevindingen niet heeft onderbouwd. Het College is van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft vastgesteld dat de vennootschap de overtreding heeft begaan. Toezichthouders hebben tijdens de controle op 8 juni 2022 vastgesteld dat circa 790 varkens niet permanent konden beschikken over geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Op grond van het voorgaande is daarmee ook vast komen te staan dat de vennootschap de onder 4.1 weergegeven randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
5.4
Het College is verder van oordeel dat de minister de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 3%. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt in de regel een verlaging met 3% toegepast. De minister kan op basis van de criteria herhaling, ernst, omvang en permanent karakter van de niet-naleving besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% (of te verhogen tot 5%). Andere factoren kunnen hierbij niet worden meegewogen. De minister heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat de niet-naleving geen aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te verlagen. Het gaat hier namelijk om het welzijn van een groot aantal varkens. De niet-naleving raakt daarmee de kern van artikel 2.22 van het Bhd, dat tot doel heeft het welzijn van varkens te waarborgen. In wat de vennootschap heeft aangevoerd, ziet het College gelet op de hiervoor weergegeven criteria geen reden te oordelen dat de korting lager moet zijn dan 3%. De minister kon dan ook niet volstaan met het geven van een waarschuwing. Evenmin bestond de mogelijkheid om in plaats van een randvoorwaardenkorting een last onder dwangsom op te leggen.
5.5
De beroepsgrond dat een korting van 3% disproportioneel is, omdat er al een boete is opgelegd voor hetzelfde feit (beroep op het ne bis in idem-beginsel) slaagt niet. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat sancties op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet strafrechtelijk van aard zijn (zie onder andere het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C-489/10, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319). De hier opgelegde randvoorwaardenkorting kan dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Om die reden is er geen sprake van een dubbele bestraffing van dezelfde overtreding, zodat er geen sprake is van schending van artikel 5:43 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het ne bis in idem-beginsel is neergelegd.
5.6
Voor zover de vennootschap aanvoert dat zij door de korting van 3% (die volgens de verklaring van de minister tijdens de zitting neerkomt op een bedrag van € 204,58) onevenredig zwaar wordt getroffen en daarmee een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel in de zin van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van Pro de Awb beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Die beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 in samenhang met de artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014. Op grond van die artikelen is de minister gehouden om in het geval van een niet-naleving die het gevolg is van nalatigheid een randvoorwaardenkorting van in de regel 3% vast te stellen en deze te verlagen of te verhogen in geval van verlichtende of verzwarende omstandigheden (zoals beoordeeld onder 5.4). Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging (zie de uitspraak van het College van 30 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:531). De artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014 voorzien namelijk in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met eisen van evenredigheid. Artikel 39 van Pro Verordening 640/2014 biedt geen ruimte voor verlaging van de randvoorwaardenkorting om andere redenen dan de ernst, omvang en het (permanente) karakter van de niet-naleving. Dit gedifferentieerde sanctiestelsel is, gelet op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (arrest van 17 juli 1997, C-354/95, National Farmers’ Union, ECLI:EU:C:1997:379), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel (zie de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 30 september 2025).
Conclusie
6 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
7.1
De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding in verband met het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
7.2
In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
7.3
De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 27 december 2022. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met meer dan een jaar is overschreden. Van factoren die aanleiding geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de vennootschap recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,-.
7.4
De overschrijding van de redelijke termijn is geheel aan de rechterlijke fase toe te rekenen, omdat de bestuurlijke fase korter dan een half jaar heeft geduurd. Gelet hierop zal de Staat worden veroordeeld tot vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade aan de vennootschap.
7.5
De Staat zal worden veroordeeld in de door de vennootschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde per punt van € 934,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een vergoeding van € 1.500,- aan de vennootschap voor immateriële schade;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een bedrag van € 467,- aan proceskosten aan de vennootschap.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.J. Jacobs en
mr. M.A.H. van Dalen-van Bekkum, in aanwezigheid van mr. F.J.J. van West de Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2026.
w.g. H.L. van der Beek w.g. F.J.J. van West de Veer