Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 25/30
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen
[naam 1], handelend onder de naam [naam 2], te [woonplaats] (onderneming)
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
Procesverloop
Met het besluit van 20 april 2023 (verleningsbesluit) heeft de minister de aanvraag van de onderneming voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK) ingewilligd, en een voorschot verleend van € 7.318,44.
Met het besluit van 2 september 2024 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de tegemoetkoming van de onderneming vastgesteld op € 414,54 en het te veel betaalde voorschot van € 6.903,90 teruggevorderd.
Met het besluit van 2 december 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de onderneming gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 21 mei 2026. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen.
Overwegingen
1 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.1
De onderneming heeft op grond van de TEK een tegemoetkoming aangevraagd voor haar energiekosten. De TEK is in het leven geroepen in verband met de sterk gestegen energieprijzen als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Met de TEK nam de overheid tijdelijk een deel van de gestegen energiekosten over van ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf (mkb) waarbij de energiekosten een relatief groot deel uitmaken van de totale kosten. De TEK gold voor een periode van 14 maanden (van 1 november 2022 tot 31 december 2023).
2.2
In deze zaak moet het College beoordelen of de minister de tegemoetkoming van de onderneming mocht vaststellen op € 414,54 en het te veel betaalde voorschot mocht terugvorderen. In het verleningsbesluit heeft de minister bij de berekening van de maximale hoogte van de tegemoetkoming gebruikgemaakt van de gemiddelde energieprijzen in het laatste kwartaal van 2022. Bij de vaststelling is hij uitgegaan van de gemiddelde energieprijzen in 2023 (modelprijs 2023). In dat jaar bleken de energieprijzen te zijn gedaald, waardoor veel ondernemers niet de hoge energiekosten hoefden te betalen die bij de totstandkoming van de TEK waren voorzien. Voor veel ondernemers, waaronder de onderneming, is het gevolg daarvan dat zij een te hoog voorschot hebben ontvangen en dat voorschot naar aanleiding van de lagere vaststelling (gedeeltelijk) moeten terugbetalen.
Standpunt van de onderneming
3 De onderneming is het er niet mee eens dat de minister vrijwel het hele voorschot van haar heeft teruggevorderd. Hierdoor komt de onderneming in ernstige financiële problemen. Zij doet ook een beroep op het vertrouwensbeginsel. De onderneming voert aan dat zij erop mocht vertrouwen dat de subsidie zou worden vastgesteld op een bedrag, gelijk aan het aan haar toegekende voorschot van € 7.318,44. Zij heeft haar bedrijfsvoering en financiële planning daarop afgestemd. Ook voert zij aan dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden, omdat de plotselinge terugvordering grote consequenties heeft voor de onderneming en deze onder grote druk zet. Daarnaast voert zij aan dat er sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad doordat de minister de tegemoetkoming onjuist en misleidend heeft berekend, zodat ondernemers onverwacht grote bedragen moeten terugbetalen.
Standpunt van de minister
4 De minister stelt zich op het standpunt dat hij de tegemoetkoming juist heeft vastgesteld. De keuze om bij de vaststelling van de tegemoetkoming gebruik te maken van de modelprijs 2023 is op zichzelf niet onevenredig. Verder is het enkele feit dat de onderneming financieel nadeel ondervindt door het vaststellingsbesluit, onvoldoende voor de conclusie dat het besluit onevenwichtig is. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister moest afzien van de vaststelling en terugvordering, is de minister niet gebleken. Er is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet. De minister heeft de onderneming al in het verleningsbesluit gewezen op de mogelijkheid dat de tegemoetkoming lager kan uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. Ook heeft de minister geen toezegging of andere uitlating gedaan of gedraging verricht op basis waarvan de onderneming mocht aannemen dat haar tegemoetkoming zou worden vastgesteld op het verleende voorschot of meer. Tot slot is er geen sprake van een onrechtmatige overheidsdaad, omdat er geen sprake is van een onrechtmatig besluit.
Oordeel van het College
De grondslag voor de vaststelling
5.1
Uit de tekst van het bestreden besluit blijkt dat de minister de vaststelling heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hij is er daarbij van uitgegaan dat de subsidie in dit geval ‘lager wordt vastgesteld’ als bedoeld in dat artikel, omdat het bedrag genoemd in het vaststellingsbesluit lager is dan het bedrag genoemd in het verleningsbesluit. Zoals het College echter recent heeft geoordeeld, is die grondslag voor de vaststelling in dit soort situaties niet juist (zie de uitspraken van 4 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:589 en ECLI:NL:CBB:2025:590; en de uitspraken van 17 maart 2026, ECLI:NL:CBB:2026:113 en ECLI:NL:CBB:2026:120). In het verweerschrift heeft de minister bevestigd dat de subsidievaststelling in het bestreden besluit ten onrechte is gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Hij bevestigt het oordeel van het College uit voornoemde uitspraken dat het in deze zaak gaat om een vaststelling conform verlening, als bedoeld in artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat het vaststellingsbedrag lager is dan het verleningsbedrag is niet het gevolg van een handelen of nalaten van de onderneming, maar het gevolg van de daling van de energieprijzen.
5.2
Een besluit tot verlening van subsidie bevat ofwel het bedrag van de subsidie ofwel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald (artikel 4:31, eerste lid, van de Awb). Als het besluit het bedrag van de subsidie niet vermeldt, dan moet dat besluit vermelden op welk bedrag de subsidie maximaal kan worden vastgesteld (artikel 4:31, tweede lid, van de Awb). In het verleningsbesluit van de onderneming is sprake van deze tweede situatie. Daarin staat immers:
“Het subsidiebedrag dat u maximaal kunt krijgen bedraagt € 20.909,82. Hiervan ontvangt u een voorschot van 35%.”
In het verleningsbesluit staat daarnaast de volgende passage:
“Het definitieve subsidiebedrag kan lager uitvallen, afhankelijk van de ontwikkeling van de energieprijzen in 2023. De energieprijzen waarmee ik de hoogte van uw subsidie definitief vaststel worden begin 2024 bekendgemaakt.”
Het verleningsbesluit bevat vervolgens de berekeningswijze en noemt de bedragen en eenheden waarmee de maximale subsidie is berekend. Uit de bedragen waarmee is gerekend, blijkt dat dit de maximale referentieprijzen zijn die in artikel 3, tweede lid, van de TEK zijn genoemd. Het College stelt daarom vast dat het verleningsbesluit een besluit is, als bedoeld in artikel 4:31, tweede lid, van de Awb. Vanwege de in 2023 fors gedaalde energieprijzen wijkt de vastgestelde tegemoetkoming aanzienlijk af van deze maxima. In het vaststellingsbesluit is gerekend met de veel lagere referentieprijzen die in februari 2024 door het CBS zijn vastgesteld. Dat leidt (uiteraard) tot een lagere tegemoetkoming. De berekeningswijze die de minister heeft gehanteerd bij de vaststelling is echter identiek aan die van de verlening. Er is daarom sprake van een vaststelling conform verlening in de zin van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb en niet van een lagere vaststelling in de zin van artikel 4:46, tweede lid, van de Awb.
5.3
Omdat de minister een onjuiste bevoegdheidsgrondslag heeft gehanteerd in het bestreden besluit, zal het College het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hierna zal het College beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dat kan het geval zijn als de minister de tegemoetkoming op de juiste wijze heeft berekend en er geen andere redenen zijn om van de vastgestelde tegemoetkoming af te wijken.
De berekening van de vastgestelde tegemoetkoming
6.1
De berekeningswijze van de hoogte van de tegemoetkoming volgt uit de artikelen 3, 6 en 7 van de TEK. Het College stelt vast dat de minister deze berekeningswijze zowel bij de verlening als bij de vaststelling heeft gebruikt. Daarbij is bij de vaststelling niet (zoals bij de verlening) uitgegaan van de maximale vergoeding per eenheid energie, maar van de referentieprijs 2023, zoals voorgeschreven in artikel 7 van Pro de TEK. Dat de vaststelling lager uitvalt dan het maximale bedrag dat in de verlening was vermeld, is rechtstreeks terug te voeren op de in 2023 fors gedaalde energieprijzen. Daardoor vallen de referentieprijzen 2023 waarmee bij de vaststelling wordt gerekend, veel lager uit.
6.2
In zijn uitspraak van 13 januari 2026 (ECLI:NL:CBB:2026:3, vanaf 6.1) heeft het College het gebruik van de referentieprijzen van 2023 geaccepteerd. Het is de minister niet toegestaan te rekenen met andere prijzen dan de referentieprijzen van 2023. Wanneer met die bedragen wordt gerekend, is de uitkomst inderdaad een te ontvangen tegemoetkoming van € 414,54. Het College oordeelt dat de berekening van de vastgestelde tegemoetkoming correct is.
Toetsing aan het evenredigheidsbeginsel
7.1
De onderneming heeft een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel door te stellen dat de vaststelling en de daaraan gekoppelde terugvordering ervoor zorgt dat de onderneming onvoldoende wordt gecompenseerd voor de hoge energieprijzen. Het College merkt voor de volledigheid op dat het de keuze in de TEK om referentieprijzen over 2023 te hanteren in de onder 6.2 genoemde uitspraak van 13 januari 2026 al (exceptief) heeft getoetst en die keuze heeft geaccepteerd. De onderneming heeft geen argumenten aangevoerd die dat oordeel anders maken.
7.2
Zoals het College onder 5.2 heeft geoordeeld, had de minister de vaststelling moeten baseren op artikel 4:46, eerste lid, van de Awb. Dat is een gebonden bevoegdheid. In zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190) heeft het College uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden besluit moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bestreden besluit in de gegeven omstandigheden zozeer onevenwichtig is dat sprake is van onevenredig nadeel. De onderneming heeft aangevoerd dat de plotselinge terugvordering ernstige financiële consequenties heeft en de onderneming onder grote druk zet. Het College oordeelt dat zij deze omstandigheden alleen heeft gesteld en niet met stukken heeft onderbouwd.
7.3
De bevoegdheid om onverschuldigd betaalde voorschotten terug te vorderen, is een discretionaire bevoegdheid. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285) uitgelegd hoe de (rechtstreekse) toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van besluiten gebaseerd op een discretionaire bevoegdheid moet plaatsvinden. De vraag die daarbij moet worden beantwoord, is of het bestreden besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is.
7.4
Over de geschiktheid en noodzakelijkheid van de terugvordering van een subsidie(voorschot) heeft het College, in zaken over andere subsidieregelingen, al geoordeeld dat als een subsidie(voorschot) ten onrechte is betaald, terugvordering een geschikt en noodzakelijk middel is om ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld terechtkomt bij de ondernemingen waarvoor de subsidieregeling is bedoeld (zie onder meer de uitspraak van 28 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:156). Met betrekking tot de evenwichtigheid van de terugvordering oordeelt het College dat er weliswaar een groot bedrag wordt teruggevorderd, maar de onderneming dat bedrag niet nodig heeft gehad waar het voor bedoeld was, namelijk om de kosten voor gas en elektriciteit te dragen. De onderneming heeft bovendien geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is en niet is gebleken dat zij niet kan voldoen aan de met de minister overeengekomen betalingsregeling. De terugvordering van het voorschot is daarom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
8 Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt ook niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet de onderneming in ieder geval aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de onderneming in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daar is in dit geval geen sprake van. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat geen toezegging of andere uitlating is gedaan of gedraging is verricht op basis waarvan de onderneming mocht aannemen dat haar subsidie zou worden vastgesteld op het verleende voorschot of meer. De minister heeft er terecht op gewezen dat in het verleningsbesluit staat vermeld dat het subsidiebedrag lager kan uitvallen door de ontwikkeling van de energieprijzen.
9 Uit het voorgaande (onder 5-8) volgt dat geen sprake is van een onrechtmatig besluit en dus ook niet van een onrechtmatige overheidsdaad. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen nadere bespreking.
Conclusie
10 Het beroep is gegrond, omdat de minister de vaststellingsbevoegdheid in het bestreden besluit ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, van de Awb. Het College zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het College ziet echter aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, omdat de minister de vaststelling op de juiste wijze heeft berekend en geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
11 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt de minister op om het door de onderneming betaalde griffierecht van € 194,- te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2026.
w.g. M.J. Jacobs w.g. L. ten Hove
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 4:31
1. De beschikking tot subsidieverlening vermeldt het bedrag van de subsidie, dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald.
2. Indien de beschikking tot subsidieverlening het bedrag van de subsidie niet vermeldt, vermeldt zij het bedrag waarop de subsidie ten hoogste kan worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Artikel 4:46, eerste en tweede lid
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
Regeling tegemoetkoming energiekosten (TEK)
Artikel 3
1. Onverminderd het derde lid bedraagt de leveringsprijs, die een mkb-onderneming zelf dient te dragen, voor elektriciteit € 0,35 per kWh en voor gas € 1,19 per m3.
2. De referentieprijs 2022 bedraagt voor elektriciteit € 0,59 per kWh en voor gas € 2,41 per m3.
3. De referentieprijs 2023 voor elektriciteit en gas bedraagt, voor zover het in deze regeling gebruikt wordt, nooit meer dan € 0,95 per kWh geleverde elektriciteit respectievelijk € 3,19 per m3 geleverd gas.
4. Voor de berekening van het voorschot, bedoeld in artikel 11, wordt voor elektriciteit een prijs gehanteerd van € 0,60 per kWh en voor gas € 2,00 per m3.
5. De prijzen, bedoeld in het eerste en vierde lid, alsmede de maximum prijzen, bedoeld in het derde lid, zijn inclusief energiebelasting en opslag duurzame energie en exclusief omzetbelasting.
Artikel 6
De subsidie voor een mkb-onderneming of een groep bedraagt 50 procent van de subsidiabele kosten met een maximum van € 160.000.
Artikel 7, eerste en tweede lid
1. Voor subsidie komen in aanmerking de kosten voor de levering van elektriciteit of gas, die voortkomen uit een zakelijke energieleveringsovereenkomst met een leverancier, en voor zover deze bestaan uit:
a. het verschil van de referentieprijs 2023 voor elektriciteit en de leveringsprijs voor elektriciteit, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het verschil van de standaardjaarafname en de standaardjaarinvoeding; of
b. het verschil van de referentieprijs 2023 voor gas en de leveringsprijs voor gas, bedoeld in artikel 3, eerste lid, vermenigvuldigd met het standaardjaarverbruik.
2. In aanvulling op het eerste lid, komen de in dat lid bedoelde kosten voor subsidie in aanmerking voor zover die gaan over de periode vanaf 1 november 2022 tot en met 31 december 2023. De kosten, bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdelen a en b, worden vermenigvuldigd met 14/12.