Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 23/1730, 23/2034 en 25/760
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 juli 2026 in de zaken tussen
[naam 1] , te [vestigingsplaats] (vennootschap)
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. C.J.M. Daniels en mr. M. Leegsma)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
Procesverloop in (hoger) beroep
23/1730 (intrekking derogatie)
De vennootschap heeft tegen het besluit van 18 augustus 2023 (bestreden besluit 1) beroep ingesteld.
23/2034 (randvoorwaardenkorting)
De vennootschap heeft tegen het besluit van 19 december 2023 (bestreden besluit 2) beroep ingesteld.
25/760 (boete)
De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 augustus 2025 (ECLI:NL:RBOVE:2025:5410).
Alle zaken
De minister heeft verweerschriften ingediend.
De zitting was op 22 juni 2026. Het College heeft de zaken op zitting gevoegd behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de vennootschap was verder aanwezig [naam 2] en voor de minister [naam 3] .
De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.
Inleiding
1.1
De vennootschap exploiteert een melkveehouderij. In 2018 beschikte zij over een derogatievergunning. Op grond van die vergunning was op het bedrijf van de vennootschap in dat jaar een gebruiksnorm van 230 kg stikstof per hectare van toepassing. Met de Gecombineerde opgave 2018 van 9 mei 2018 heeft de vennootschap gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voor het jaar 2018.
1.2
Met het besluit van 8 augustus 2019 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) de vennootschap een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd over het jaar 2018, wegens niet-naleving van de I&R-regelgeving.
1.3
Met het besluit van 3 september 2019 heeft de minister de uitbetaling uit het GLB vastgesteld op € 22.266,55.
1.4
Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in 2020 het bedrijf van de vennootschap gecontroleerd op naleving in 2018 van de Meststoffenwet (Msw). Tijdens dit onderzoek heeft [naam 4] ( [naam 4] ) namens de vennootschap meerdere documenten verstrekt aan de toezichthouders. Het gaat daarbij onder meer om een bemestingsplan, een door [naam 4] opgestelde berekening Bedrijfsspecifieke excretie (BEX-berekening), een kringloopwijzer 2019 en een Gecombineerde opgave meststoffen 2019. Daarnaast zijn documenten verstrekt die door de vennootschap zijn ingediend bij de afnemer van de door de vennootschap geproduceerde koemelk. Het gaat daarbij onder meer om gegevens over de weidegang in 2018 en een bij de melkafnemer ingediende BEX-berekening. Deze BEX-berekening wijkt af van de
BEX-berekening van [naam 4] . De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 november 2020 (rapport van bevindingen). Daaruit heeft de minister geconcludeerd dat de vennootschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
BEX-berekening van [naam 4] . De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 november 2020 (rapport van bevindingen). Daaruit heeft de minister geconcludeerd dat de vennootschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden.
1.5
Naar aanleiding van het rapport van bevindingen heeft de minister op 11 mei 2022 een voornemen tot het opleggen van een boete van € 39.408,50 en het intrekken van de derogatievergunning kenbaar gemaakt aan de vennootschap. De vennootschap heeft met een zienswijze gereageerd op het voornemen en daarbij een door haar opgestelde BEX-berekening overgelegd.
1.6
Met het besluit van 13 januari 2023 heeft de minister de derogatievergunning 2018 van de vennootschap ingetrokken en haar voor het jaar 2024 uitgesloten van derogatie (intrekkingsbesluit) en aan de vennootschap een boete opgelegd van € 36.908,50. (boetebesluit). Aan het intrekkingsbesluit heeft hij ten grondslag gelegd dat de vennootschap niet aan de voorwaarden van de derogatievergunning heeft voldaan, omdat zij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en het bemestingsplan niet naar waarheid heeft opgesteld. Aan het boetebesluit heeft de minister ten grondslag gelegd dat de vennootschap de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare met 6.854 kg, de stikstofgebruiksnorm met 1.599 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 3.828 kg heeft overschreden. De berekening van de overschrijding van deze gebruiksnormen is gebaseerd op het wettelijk forfait en niet op de herberekende BEX in het voornemen. De minister heeft dit als volgt toegelicht:
“[…]
In de berekening bij het voornemen van 11 mei 2022 ben ik […] uitgegaan van het (fors) aantal weidedagen/uren van de melkveestapel, zoals u heeft ingediend bij uw zuivelafnemer ter verkrijging van de weidepremie. Dit blijkt echter niet terecht. In uw zienswijze (pagina 1) schrijft u dat “de koeien wel de beschikking hebben over uitloop, maar dat er geen sprake is van grasopname middels beweiding”. En op pagina 2: “De opname van vers gras kan derhalve niet anders dan nihil zijn.” Nu u kenbaar heeft gemaakt dat in 2018 geen beweiding en opname van vers gras heeft plaatsgevonden berust uw BEX-administratie niet op waarheid. Daarom heb ik een nieuwe berekening […] gemaakt, waarbij ik ben uit gegaan van de forfaitaire mestproductie van uw melkveestapel. Dit geeft hogere overschrijdingen van de gebruiksnormen, met een navenant hoger boetebedrag voor deze overtreding van € 74.628,50. Deze berekening van de boetebeschikking zou voor u leiden tot een slechtere rechtspositie. Daarom heb ik besloten om […], in uw voordeel, uit te gaan van het in het voornemen opgelegde boetebedrag van € 39.408,50. Gezien het overschrijden van de redelijke beslistermijn matig ik het boetebedrag voor deze overtreding met het maximaal beleidsmatig toegestane bedrag van € 2.500. Ik leg u voor deze overtreding daarom een gematigde boete op van € 36.908,50. […]”
In de berekening bij het voornemen van 11 mei 2022 ben ik […] uitgegaan van het (fors) aantal weidedagen/uren van de melkveestapel, zoals u heeft ingediend bij uw zuivelafnemer ter verkrijging van de weidepremie. Dit blijkt echter niet terecht. In uw zienswijze (pagina 1) schrijft u dat “de koeien wel de beschikking hebben over uitloop, maar dat er geen sprake is van grasopname middels beweiding”. En op pagina 2: “De opname van vers gras kan derhalve niet anders dan nihil zijn.” Nu u kenbaar heeft gemaakt dat in 2018 geen beweiding en opname van vers gras heeft plaatsgevonden berust uw BEX-administratie niet op waarheid. Daarom heb ik een nieuwe berekening […] gemaakt, waarbij ik ben uit gegaan van de forfaitaire mestproductie van uw melkveestapel. Dit geeft hogere overschrijdingen van de gebruiksnormen, met een navenant hoger boetebedrag voor deze overtreding van € 74.628,50. Deze berekening van de boetebeschikking zou voor u leiden tot een slechtere rechtspositie. Daarom heb ik besloten om […], in uw voordeel, uit te gaan van het in het voornemen opgelegde boetebedrag van € 39.408,50. Gezien het overschrijden van de redelijke beslistermijn matig ik het boetebedrag voor deze overtreding met het maximaal beleidsmatig toegestane bedrag van € 2.500. Ik leg u voor deze overtreding daarom een gematigde boete op van € 36.908,50. […]”
1.7
Met de beslissing op bezwaar van 18 augustus 2023 (bestreden besluit 1), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (wat betreft het boetebesluit) en waartegen beroep is ingesteld bij het College (wat betreft het intrekkingsbesluit), heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard.
1.8
Met het besluit van 19 september 2023 heeft de minister het besluit van 8 augustus 2019 herzien. De randvoorwaardenkorting in dat besluit was gebaseerd op de
niet-naleving van de I&R-regelgeving. Deze grondslag is gelet op rechtspraak van het College (uitspraak van 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:188)) niet langer juist. De korting in verband met deze randvoorwaarde komt dan ook te vervallen. Bij een administratieve controle op 11 mei 2022 is gebleken dat de vennootschap in 2018 de stikstofgebruiksnorm en de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overtreden. De minister legt voor deze overtreding een randvoorwaardenkorting van 3% op.
niet-naleving van de I&R-regelgeving. Deze grondslag is gelet op rechtspraak van het College (uitspraak van 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:188)) niet langer juist. De korting in verband met deze randvoorwaarde komt dan ook te vervallen. Bij een administratieve controle op 11 mei 2022 is gebleken dat de vennootschap in 2018 de stikstofgebruiksnorm en de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft overtreden. De minister legt voor deze overtreding een randvoorwaardenkorting van 3% op.
1.9
Met de beslissing op bezwaar van 19 december 2023 (bestreden besluit 2), waartegen beroep is ingesteld bij het College, heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het besluit van 19 september 2023 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank (over de boete)
2 De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de minister de BEX-berekening van de vennootschap terecht buiten beschouwing gelaten en zich terecht op het standpunt gesteld dat vennootschap de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft overschreden. Vanwege het overschrijden van de redelijke termijn heeft de rechtbank het bestreden besluit 1 vernietigd voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld op € 36.908,50, het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en de hoogte van de boete vastgesteld op € 35.063,07.
Beoordeling van het (hoger) beroep
3 De zaken gaan in de kern over de vraag of de minister de BEX-berekeningen van de vennootschap terecht buiten beschouwing heeft gelaten en daarom mocht uitgaan van de forfaitaire productienormen, op grond waarvan hij heeft vastgesteld dat sprake was van overschrijding van de gebruiksnormen.
Het hoger beroep inzake de boete (25/760)
Overschrijding van de gebruiksnormen
4.1
Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van Pro de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
4.2
De rechtbank heeft over de BEX-berekening als volgt overwogen.
“4.7. De rechtbank stelt vast dat de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van [naam 4] niet in overeenstemming zijn met de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening die is ingediend bij de melkafnemer en met de andere documenten die zijn ingediend bij de melkafnemer. […] De omstandigheid dat voor hetzelfde jaar twee verschillende BEX-berekeningen zijn opgesteld, roept grote vragen op over de betrouwbaarheid van beide berekeningen. De rechtbank is van oordeel dat de namens [naam vennootschap] gegeven toelichting deze vragen niet wegneemt. Met deze toelichting is alleen uitgelegd waarom de BEX-berekening van [naam 4] volgens [naam vennootschap] juist is. Daarmee is niet uitgelegd waarom de BEX-berekening en de andere documenten die zijn toegestuurd aan de melkafnemer daarvan afwijken en/of waarom deze onjuist zijn. Hierbij is van belang dat deze documenten zijn opgenomen in de administratie van [naam vennootschap] en dat deze daarmee bedoeld zijn om tot bewijs te dienen van de daarin opgenomen gegevens. Daarnaast geldt dat de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van [naam 4] ook niet in overeenstemming zijn met de gegevens over de weidegang die zijn opgenomen in andere documenten die onderdeel uitmaken van de administratie van [naam vennootschap], zoals de kringloopwijzer 2019 en de GDI 2019. Ook neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat [naam vennootschap] de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van [naam 4] niet of nauwelijks met bewijsmiddelen heeft onderbouwd. De enkele verwijzing naar luchtfoto’s van de percelen rondom het bedrijf acht de rechtbank daarvoor onvoldoende, omdat deze slechts enkele momentopnamen betreffen. Verder vindt de rechtbank van belang dat in de loop van de procedure namens [naam vennootschap] wisselende verklaringen zijn afgelegd over (de percelen die werden gebruikt voor) de weidegang. Zo is in de schriftelijke verklaring van 8 oktober 2020 aangegeven dat de percelen 1, 2, 13 en 18 zijn ingericht voor beweiding, terwijl (onder meer) in de zienswijze van 23 mei 2022 is aangegeven dat de rond het bedrijf liggende percelen worden gemaaid en niet worden beweid en dat er enkel een uitloop is ingericht. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat, als wordt uitgegaan van de door [naam vennootschap] gegeven toelichting, de BEX-berekening van 2018 onjuist is, omdat daarin is aangegeven dat sprake was van beweiding. Die toelichting houdt immers in dat (een groot deel van) het melkvee feitelijk niet werd beweid, maar dat koeien alleen gebruik konden maken van een relatief kleine uitloop zonder gras. De minister betwist de stelling van [naam vennootschap] dat de omstandigheid dat in de BEX-berekening is aangeven dat sprake is van beweiding geen invloed heeft op de berekening. [naam vennootschap] heeft dit niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het overleggen van een derde BEX-berekening.”
4.3
De vennootschap heeft in hoger beroep een derde aangepaste BEX-berekening voor 2018 overgelegd, gebaseerd op de situatie waarin geen sprake is geweest van beweiding van het melkvee en geen grasopname. Volgens de vennootschap laat deze berekening zien dat geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnormen.
4.4
Om te kunnen vaststellen of de gebruiksnormen al dan niet zijn overschreden, moet onder meer de op een bedrijf in een kalenderjaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald. Dat gebeurt in beginsel op basis van forfaitaire productienormen (zoals opgenomen in de Uitvoeringsregeling Msw). Melkveehouders die willen afwijken van de forfaitaire productienormen kunnen de Handreiking BEX als verantwoordingsinstrument gebruiken. De Handreiking BEX geeft aan welke gegevens verzameld en bijgehouden moeten worden en hoe met deze gegevens de eigen bedrijfsspecifieke excretie berekend kan worden, de BEX-berekening. Een BEX-berekening is maatwerk en leidt bij het beoordelen of in een bepaald kalenderjaar aan de gebruiksnormen van artikel 8 van Pro de Msw is voldaan, vaak tot een voor de landbouwer gunstigere uitkomst dan forfaitaire berekeningen. Het is daarom van wezenlijk belang dat, wil met de BEX-berekening rekening worden gehouden, alle gegevens gedurende het jaar juist worden ingevuld en met bewijsstukken kunnen worden gestaafd.
4.5
Het College volgt de minister in het standpunt dat ook de derde BEX-berekening niet betrouwbaar is. Deze derde berekening doet namelijk niet af aan het hiervoor onder 4.2 weergegeven oordeel van de rechtbank dat – kort gezegd – de vennootschap wisselend en tegenstrijdig heeft verklaard over de beweiding van het melkvee in 2018 en daarover ook tegenstrijdige documenten heeft verstrekt. De vennootschap heeft die overweging in hoger beroep niet of nauwelijks weersproken. Hoewel zij nu stelt dat geen beweiding en grasopname heeft plaatsgevonden, is dit niet meer te achterhalen. Daar komt bij dat het melkvee volgens de verklaringen van de vennootschap wel buiten heeft gelopen in een uitloop zonder gras, zodat naar alle waarschijnlijkheid niet alle mest in de stal terechtgekomen is. Het College ziet dan ook al hierom geen aanleiding om uit te gaan van de derde, achteraf opgestelde en niet meer te controleren BEX-berekening.
4.6
Dit leidt tot de conclusie dat het College, net als de rechtbank, van oordeel is dat de minister de BEX-berekening terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de berekening of is voldaan aan de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat. Daarom mocht de minister uitgaan van de forfaitaire productienormen. Uit de berekening van de minister volgt dat de vennootschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm in 2018 heeft overschreden. De minister was daarom bevoegd om de vennootschap daarvoor een boete op te leggen.
De (hoogte van de) boete
5.1
De boete bedroeg, uitgaande van de wettelijke forfaitaire gebruiksnormen, € 74.628,50. Omdat in het voornemen een boete van € 39.408,50 was aangezegd, is de minister in het voordeel van de vennootschap uitgegaan van dit bedrag. De boete is vervolgens door de minister gematigd met € 2.500,- wegens het overschrijden van de beslistermijn. De door de minister gematigde boete bedraagt € 36.908,50. Deze boete ligt thans ter beoordeling voor.
5.2
De gronden die de vennootschap in hoger beroep opnieuw heeft aangevoerd over ‘dubbele bestraffing’, strijdigheid met het evenredigheidsbeginsel vanwege samenloop van rechtsgevolgen en strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel slagen niet. De rechtbank is in 6, 6.1, 7, en 7.1 tot en met 7.5 van de uitspraak al uitgebreid ingegaan op deze gronden. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel rust. De door de minister ter zake van die overtreding vastgestelde boete van € 36.908,50 acht het College met de rechtbank passend en geboden.
Overschrijding van de redelijke termijn
6.1
De rechtbank heeft de boete verder gematigd tot een bedrag van € 35.063,07 in verband met het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.2
De vennootschap heeft aangevoerd dat bij de behandeling in hoger beroep de redelijke termijn opnieuw is overschreden en dat de boete daarom verder moet worden gematigd.
6.3
In een boetezaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Het College ziet geen aanleiding de redelijke termijn al te laten aanvangen in de onderzoeksfase, zoals door de vennootschap bepleit. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
6.4
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 11 mei 2022. Ten tijde van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar sinds het voornemen met ruim twee maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven de overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. De overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3)). Dat betekent dat de door de rechtbank gematigde boete van € 35.063,07 in stand blijft.
Conclusie boetezaak
7 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
De intrekking van de derogatievergunning en uitsluiting van derogatie voor 2024 (23/1730)
8.1
Uit wat onder 4.6 is overwogen, volgt dat de vennootschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Met het overschrijden van de gebruiksnormen heeft de vennootschap een voorwaarde van de aan haar verleende derogatievergunning overtreden, zodat de minister deze op grond van artikel 25b, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw mocht intrekken.
8.2
Omdat de minister de derogatievergunning heeft ingetrokken, vloeit de uitsluiting van het kunnen doen van een aanvraag voor een derogatievergunning rechtstreeks voort uit artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. De vennootschap voert aan dat de minister haar niet voor het jaar 2024 mocht uitsluiten van het kunnen doen van een aanvraag voor derogatie, omdat dat niet het jaar is dat volgt op het jaar 2018 waarover de vergunning is ingetrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 september 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:462)) gaat de minister uit van een juiste uitleg van artikel 25b, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Die uitleg houdt in dat de uitsluiting betrekking heeft op het jaar volgend op het jaar waarin de intrekking is bericht aan de landbouwer. Dat is in dit geval 2024.
8.3
Omdat de intrekking van de derogatievergunning een discretionaire bevoegdheid betreft, moet de toepassing daarvan worden getoetst aan artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Artikel 3:4, eerste lid, van de Awb bepaalt daarom dat er een belangenafweging moet plaatsvinden.
8.4
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:242, onder 6.4.1)), is intrekking van derogatie met als automatisch rechtsgevolg uitsluiting voor het eerstvolgende jaar op zichzelf een geschikt middel om het beoogde doel, behoud van de derogatie voor de Nederlandse melkveehouders, te bereiken. In wat de vennootschap in beroep heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor de conclusie dat het intrekkingsbesluit in dit geval niet noodzakelijk en evenwichtig is. De vennootschap heeft gesteld dat de uitsluiting van derogatie in 2024 en de randvoorwaardenkorting haar veel geld heeft gekost, maar zij heeft de financiële gevolgen daarvan niet onderbouwd. Daardoor kan niet worden beoordeeld of die financiële gevolgen onevenredig zijn met de met het besluit van 13 januari 2023 te dienen doelen.
Conclusie derogatiezaak
9 Het beroep tegen het bestreden besluit 1, wat betreft het intrekkingsbesluit, is ongegrond.
De randvoorwaardenkorting (23/2034)
10.1
Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 [1] moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II van die verordening genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (randvoorwaarden) in acht nemen. Bijlage II bevat een lijst met randvoorwaarden en verwijst onder meer naar de artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn. [2] Uit die artikelen volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar wordt gebruikt (reguliere gebruiksnorm). Lidstaten mogen van deze maatregel afwijken (derogatie) als ze geen afbreuk doen aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn.
10.3
Voor zover de vennootschap beoogt aan te voeren dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden, zodat er geen grondslag was voor het toepassen van de randvoorwaardenkortingen, slaagt deze beroepsgrond niet. Uit 4.6 volgt dat de vennootschap in 2018 de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. De minister is ervan uitgegaan dat deze niet-naleving het gevolg is van nalatigheid.
10.4
Wanneer een niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% op het totale steunbedrag toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014. [3] Het betaalorgaan kan, op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria (herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van een niet-naleving) besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag, dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen.
10.5
De minister heeft geen reden gezien de korting van 3% te verlagen of te verhogen. De ernst en omvang in dit geval – gelet op de mate van overschrijding van de gebruiksnormen – biedt geen rechtvaardiging voor een verlaging van de korting naar 1%. Het College volgt de minister in deze motivering. Voor zover de vennootschap betoogt dat zij door de korting van 3% op haar GLB-uitbetalingen voor 2018 onevenredig zwaar wordt getroffen en zich daarmee beroept op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van Pro de Awb, slaagt dit betoog niet. De belangenafweging die in dit verband zou moeten plaatsvinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 in samenhang met de artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014. Daarin is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:655). De artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014 voorzien namelijk in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met de eisen van evenredigheid. Dit gedifferentieerde sanctiestelsel is, gelet op de rechtspraak van het Hof (zie het arrest van 17 juli 1997, C-354/95, National Farmers’ Union, ECLI:EU:C:1997:379), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel.
Conclusie randvoorwaardenkorting
11 Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond.
Overschrijding van de redelijke termijn in de derogatiezaak en de randvoorwaardenkorting
12.2
In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
12.3
In dit geval is sprake van twee samenhangende zaken van één belanghebbende die in de beroepsfase gezamenlijk zijn behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Daarbij wordt gerekend vanaf de datum waarop de minister het eerst ingediende bezwaar, in dit geval tegen het intrekkingsbesluit van 13 januari 2023, heeft ontvangen, te weten 8 februari 2023, tot de datum van deze uitspraak. Dit betekent dat ten tijde van deze uitspraak de redelijke termijn van twee jaar met een jaar en ruim zeven maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Dat betekent dat de vennootschap recht heeft op een schadevergoeding van € 2.000,-
12.4
Het College ziet aanleiding om de overschrijding van de redelijke termijn om redenen van eenvoud en uitvoerbaarheid volledig toe te rekenen aan de beroepsfase. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,- aan de vennootschap.
12.5
Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij het College, zal de Staat ook worden veroordeeld in de door de vennootschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt met wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 934,-).
Beslissing
Het College:
in zaak 25/760:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
in zaken 23/1730 en 23/2034:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan de vennootschap van een vergoeding voor immateriële schade van € 2.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 467,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. H.R. Kranenborg, in aanwezigheid van mr. M.L. Bosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2026.
w.g. A. Venekamp w.g. M.L. Bosman