Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/2522
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] (hierna: [eiseres]), eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(voorheen de minister van Landbouw, Visserij en Voedselkwaliteit) (hierna: de minister), verweerder (gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister aan [eiseres] heeft opgelegd vanwege het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat. [eiseres] is het niet eens met deze boete. Volgens haar is de boete onterecht, omdat de normen niet zijn overschreden. Daarnaast is de boete onevenredig hoog en zijn door de minister procedurele fouten gemaakt. Zo is zij ten onrechte niet gehoord en heeft het besluit te lang op zich laten wachten.
1.1.
De rechtbank oordeelt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [eiseres] in 2018 de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft overschreden. De minister was bevoegd om [eiseres] daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. Er is geen sprake van dubbele bestraffing en de opgelegde boete is niet onevenredig. Daarom slagen de beroepsgronden van [eiseres] niet. Het verzoek van [eiseres] om matiging van de boete vanwegen overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM slaagt wel. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Feiten en procesverloop
2. [eiseres] exploiteert een melkveehouderij in [vestigingsplaats]. Met een besluit van 6 juni 2018 heeft de minister aan [eiseres] een derogatievergunning verleend op grond waarvan zij in 2018 gebruik mocht maken van hogere gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat. Dat houdt in dat [eiseres] onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (hierna: kg) stikstof per hectare in plaats van 170 kg. De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet worden overschreden en dat naar waarheid een bemestingsplan wordt opgesteld.
2.1.
Op 14 februari 2020 en 14 juli 2020 hebben inspecteurs van de NVWA een controle uitgevoerd bij het bedrijf van [eiseres]. In de periode tussen beide bezoeken en na het tweede bezoek heeft Kobra namens [eiseres] meerdere documenten verstrekt aan de inspecteurs. Het gaat daarbij onder meer om een bemestingsplan, een door Kobra opgestelde berekening Bedrijfsspecifieke excretie (hierna: de BEX-berekening van Kobra), een kringloopwijzer 2019 en een Gecombineerde opgave meststoffen 2019 (hierna: de GDI 2019). Daarnaast zijn documenten verstrekt die door [eiseres] zijn ingediend bij Royal Bel Leerdammer B.V., de afnemer van de door [eiseres] geproduceerde koeienmelk (hierna: de melkafnemer). Het gaat daarbij onder meer om gegevens over de weidegang in 2018 en een bij de melkafnemer ingediende BEX-berekening. Deze BEX-berekening is anders dan de BEX-berekening van Kobra. De bevindingen van de inspecteurs naar aanleiding van de controle en de verstrekte documenten zijn neergelegd in een rapport van 16 november 2020 (hierna: het boeterapport).
2.2.
Op basis van het boeterapport heeft de minister op 13 januari 2023 aan [eiseres] een boete opgelegd van € 36.908,50 vanwege het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 6.854 kg, het overschrijden van de gebruiksnorm voor stikstof met 1.599 kg en het overschrijden van de gebruiksnorm voor fosfaat met 3.828 kg (hierna: het boetebesluit). De minister heeft dit besluit onder meer gebaseerd op de BEX-berekening die [eiseres] heeft ingediend bij de melkafnemer. Bij het vaststellen van de hoogte van de boete heeft de minister een matiging toegepast van € 2.500,- wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn. Daarnaast heeft de minister de derogatievergunning van [eiseres] voor het jaar 2018 ingetrokken en heeft de minister [eiseres] uitgesloten voor derogatie over het jaar 2024.
2.3.
Met een besluit van 18 augustus 2023 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [eiseres] tegen het besluit van 13 januari 2023 ongegrond verklaard en is de minister gebleven bij de opgelegde boete. In dit besluit heeft de minister overwogen dat de berekening van de boetes in het boetebesluit ten onrechte is gebaseerd op de bij de melkafnemer ingediende BEX-berekening. De minister heeft de boetes opnieuw berekend op basis van de wettelijke forfaits en is daarbij uitgekomen op een bedrag van € 74.628,50. De minister heeft de opgelegde boete echter niet gewijzigd omdat [eiseres] niet in een nadeliger positie mag komen door het maken van bezwaar (het verbod op reformatio in peius).
2.4.
[eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit bij de rechtbank Oost-Brabant. De rechtbank Oost-Brabant heeft het beroep doorgezonden naar de rechtbank Overijssel. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van [eiseres], vergezeld door ing. [naam 1], werkzaam bij Kobra Accountants en Adviseurs (hierna: Kobra) en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam 2], werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: de NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
Waarover gaat dit beroep?
3. Van belang is om de omvang van het beroep vast te stellen. De minister heeft op 13 januari 2023 namelijk zowel een besluit genomen tot het opleggen van een boete aan [eiseres] (het boetebesluit) als een besluit tot het intrekken van de derogatievergunning over het jaar 2018 en het uitsluiten van [eiseres] voor derogatie over het jaar 2024 (hierna: het derogatiebesluit). De rechtbank is van oordeel dat het hierbij gaat om twee afzonderlijke besluiten die zijn neergelegd in hetzelfde geschrift. Tegen het boetebesluit kon beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen het derogatiebesluit kon beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBB). [eiseres] heeft dit ook beide gedaan. Het bij de rechtbank ingestelde beroep gaat daarom alleen over het boetebesluit. De rechtbank zal dan ook niet ingaan op beroepsgronden die gaan over het derogatiebesluit. Dit geldt bijvoorbeeld voor de grond dat uitsluiting van derogatie voor het jaar 2024 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en de grond dat sprake is van een kleine, administratieve overtreding die op grond van het beleid niet leidt tot intrekking van de derogatievergunning.
3.1.
De wettelijke regels die van belang zijn voor de beoordeling van dit beroep en die niet zijn opgenomen in de tekst van de uitspraak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Is sprake van een overschrijding van de gebruiksnormen?
4. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat uit de BEX-berekening van Kobra blijkt dat geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen en dat de minister deze BEX-berekening ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
4.1.
De rechtbank is van oordeel dat de minister de BEX-berekening van Kobra terecht buiten beschouwing heeft gelaten en zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [eiseres] de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft overschreden. Zij zal dit hierna toelichten.
4.2.
In de eerste plaats lijken partijen van mening te verschillen over de vraag wie de bewijslast draagt van de vraag of de gebruiksnormen zijn overschreden.
4.3.
Aan de ene kant is het vaste rechtspraak van het CBB dat het aan de minister is om het bewijs te leveren van de feiten die hij ten grondslag legt aan het boetebesluit. Een bestuursorgaan mag in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. [1]
4.4.
Aan de andere kant volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) en de wetsgeschiedenis [2] dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien aan de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. De agrariër is kortom gehouden om een BEX-administratie bij te houden en over te leggen. Eén en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. [3] De minister heeft dat met het boeterapport gedaan.
4.5.
Vervolgens is het boeterapport van belang. De rechtbank is van oordeel dat wat [eiseres] aanvoert geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in het boeterapport. Uit het boeterapport blijkt dat [eiseres] ervoor heeft gekozen om in het bemestingsplan voor het jaar 2018 niet uit te gaan van de forfaitaire kilogrammen dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat voor melkvee en jongvee maar van de BEX-berekening van Kobra. De NVWA heeft geconstateerd dat het aantal uren weidegang in het jaar 2018 dat is opgenomen in de BEX-berekening van Kobra afwijkt van het aantal uren weidegang in datzelfde jaar dat is opgenomen in de kringloopwijzer 2019 en de GDI 2019. Ook heeft de NVWA geconstateerd dat het aantal uren weidegang dat is opgenomen in de BEX-berekening van Kobra niet in overeenstemming is met het aantal uren weidegang dat is opgenomen in de BEX-berekening die is ingediend bij de melkafnemer, noch met de weidegangkalender die is ingediend bij de melkafnemer en het jaaroverzicht dat is ontvangen van de melkafnemer. Tussen partijen is niet geschil dat het aantal uren weidegang invloed kan hebben op de bedrijfsexcretie.
4.6.
[eiseres] stelt zich op het standpunt dat de BEX-berekening van Kobra de werkelijke situatie weergeeft. Op de zitting heeft de medewerker van Kobra toegelicht dat [eiseres] de intentie had om haar melkkoeien in het jaar 2018 te beweiden in een klein perceel dat direct grenst aan de stal. Het gaat dan feitelijk om een relatief kleine uitloop, zonder gras. In de praktijk hadden de melkkoeien ook de mogelijkheid om daar te weiden, maar is daar als gevolg van droogte en een gebrek aan alternatieven slechts beperkt sprake van geweest. Verder heeft hij toegelicht dat daarom in de BEX-berekening van Kobra is aangevinkt dat sprake was van beweiding, maar in de rantsoenberekening van de melkkoeien geen rekening is gehouden met de opname van vers gras. De medewerker van Kobra stelt dat deze opgave in overeenstemming is met de waarheid en dat de uitkomst van de BEX-berekening van Kobra ook niet anders zou zijn geweest als daarin niet was aangevinkt dat sprake was van beweiding.
4.7.
De rechtbank stelt vast dat de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van Kobra niet in overeenstemming zijn met de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening die is ingediend bij de melkafnemer en met de andere documenten die zijn ingediend bij de melkafnemer. De rechtbank is van oordeel dat de minister deze omstandigheid terecht heeft betrokken bij de beoordeling van de betrouwbaarheid van de BEX-berekening van Kobra. De omstandigheid dat voor hetzelfde jaar twee verschillende BEX-berekeningen zijn opgesteld, roept grote vragen op over de betrouwbaarheid van beide berekeningen. De rechtbank is van oordeel dat de namens [eiseres] gegeven toelichting deze vragen niet wegneemt. Met deze toelichting is alleen uitgelegd waarom de BEX-berekening van Kobra volgens [eiseres] juist is. Daarmee is niet uitgelegd waarom de BEX-berekening en de andere documenten die zijn toegestuurd aan de melkafnemer daarvan afwijken en/of waarom deze onjuist zijn. Hierbij is van belang dat deze documenten zijn opgenomen in de administratie van [eiseres] en dat deze daarmee bedoeld zijn om tot bewijs te dienen van de daarin opgenomen gegevens. Daarnaast geldt dat de gegevens over de weidegang die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van Kobra ook niet in overeenstemming zijn met de gegevens over de weidegang die zijn opgenomen in andere documenten die onderdeel uitmaken van de administratie van [eiseres], zoals de kringloopwijzer 2019 en de GDI 2019. Ook neemt de rechtbank hierbij in aanmerking dat [eiseres] de gegevens die ten grondslag zijn gelegd aan de BEX-berekening van Kobra niet of nauwelijks met bewijsmiddelen heeft onderbouwd. De enkele verwijzing naar luchtfoto’s van de percelen rondom het bedrijf acht de rechtbank daarvoor onvoldoende, omdat deze slechts enkele momentopnamen betreffen. Verder vindt de rechtbank van belang dat in de loop van de procedure namens [eiseres] wisselende verklaringen zijn afgelegd over (de percelen die werden gebruikt voor) de weidegang. Zo is in de schriftelijke verklaring van 8 oktober 2020 aangegeven dat de percelen 1, 2, 13 en 18 zijn ingericht voor beweiding, terwijl (onder meer) in de zienswijze van 23 mei 2022 is aangegeven dat de rond het bedrijf liggende percelen worden gemaaid en niet worden beweid en dat er enkel een uitloop is ingericht. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat, als wordt uitgegaan van de door [eiseres] gegeven toelichting, de BEX-berekening van 2018 onjuist is, omdat daarin is aangegeven dat sprake was van beweiding. Die toelichting houdt immers in dat (een groot deel van) het melkvee feitelijk niet werd beweid, maar dat koeien alleen gebruik konden maken van een relatief kleine uitloop zonder gras. De minister betwist de stelling van [eiseres] dat de omstandigheid dat in de BEX-berekening is aangeven dat sprake is van beweiding geen invloed heeft op de berekening. [eiseres] heeft dit niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door het overleggen van een derde BEX-berekening.
4.8.
De rechtbank is van oordeel dat de minister zich op basis van de geconstateerde tegenstrijdigheden in de gegevens over het beweiden terecht op het standpunt heeft gesteld dat de BEX-berekening van Kobra onbetrouwbaar is. Daarom heeft de minister deze BEX-berekening buiten beschouwing mogen laten bij de berekening ter bepaling of is voldaan aan de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat.
4.9.
De rechtbank is van oordeel dat de minister, gelet op het voorgaande, voor de vraag of sprake is van een overtreding van de gebruiksnormen, bij de berekening van de bedrijfsexcretie terecht is uitgaan van de wettelijke forfaits. Uit die berekening volgt dat [eiseres] de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Hieruit volgt dat de minister bevoegd was om [eiseres] daarvoor een boete op te leggen.
4.10.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Had de NVWA de cautie moeten geven en moeten wijzen op het recht op rechtsbijstand?
5. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat de NVWA de cautie had moeten geven aan de vertegenwoordiger van [eiseres] bij het verhoor, en had moeten wijzen op het recht op bijstand van een raadsman tijdens het verhoor (hierna ook: verhoorsbijstand). Nu dit niet is gebeurd, moet de opgelegde boete volgens [eiseres] worden vernietigd of sterk worden gematigd.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat dit betoog er niet toe kan leiden dat de bestuurlijke boete moet komen te vervallen of moet worden gematigd. Zij zal dit hierna uitleggen.
5.2.
Op grond van artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen over de overtreding af te leggen. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
5.3.
Uit artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) vloeit voort dat degene aan wie een sanctie wordt opgelegd die is gebaseerd op een “criminal charge” in de zin van dat artikel, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman en om hierover te worden geïnformeerd. Degene tegen wie de “criminal charge” wordt uitgebracht, moet in elk geval zijn geïnformeerd over het recht op verhoorsbijstand voordat hij voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a van de Awb. Deze rechten zijn ook van toepassing bij bestuurlijke boetes. In dat geval hoeft de raadsman niet de hoedanigheid van advocaat te hebben. [4]
5.4.
Het rechtsgevolg van het ten onrechte niet geven van de cautie en het ten onrechte niet wijzen op het recht op verhoorsbijstand is, dat de afgelegde verklaringen – onder omstandigheden – niet voor het bewijs kunnen worden gebruikt en niet – zoals [eiseres] kennelijk meent – dat de boete moet worden vernietigd of gematigd. [5]
5.5.
Uit het boeterapport blijkt dat inspecteurs van de NVWA op 14 juli 2020 op het bedrijf van [eiseres] een gesprek hebben gevoerd met een vertegenwoordiger van [eiseres] en een medewerker van Kobra. Voorafgaand aan dit gesprek hebben de inspecteurs van de NVWA niet de cautie gegeven en hebben zij niet gewezen op het recht op verhoorsbijstand. Tijdens dit gesprek heeft de medewerker van Kobra aan de inspecteurs verteld dat de koeien naar buiten konden, maar dat veel koeien er vanwege de hitte de voorkeur aan gaven om in de stal te blijven bij de ventilatie en stalverneveling. Verder heeft hij hun verteld dat het aantal uren weidegang in de BEX-berekening van Kobra het gemiddelde is van alle koeien samen.
5.6.
De rechtbank gaat ervan uit dat het gesprek van 14 juli 2020 moet worden aangemerkt als een verhoor in de zin van artikel 5:10a van de Awb. Gelet op de informatie die de inspecteurs voorafgaand aan dit verhoor al hadden verzamelt, vindt de rechtbank het aannemelijk dat de inspecteurs tijdens dit gesprek vragen hebben gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. [6] De rechtbank stelt vast dat uit het boeterapport niet blijkt dat de vertegenwoordiger van [eiseres] tijdens dit gesprek een verklaring heeft afgelegd. Verder stelt de rechtbank vast dat de verklaring die de medewerker van Kobra op 14 juli 2020 heeft afgelegd niet is gebruikt voor het bewijs van de feiten die ten grondslag zijn gelegd aan de bestuurlijke boete. Hieruit volgt dat het buiten beschouwing laten van deze verklaring er niet toe kan leiden dat die boete moet komen te vervallen of moet worden gematigd. Daarom zal de rechtbank in het midden laten of de inspecteurs van de NVWA voorafgaand aan het gesprek van 14 juli 2020 de cautie hadden moeten geven aan de medewerker van Kobra en hem hadden moeten wijzen op het recht op verhoorsbijstand.
5.7.
Uit het boeterapport blijkt dat de inspecteurs van de NVWA per e-mail van 24 september 2020 vragen hebben gesteld aan [eiseres] en dat een medewerker van Kobra deze vragen namens [eiseres] heeft beantwoord in een e-mail van 8 oktober 2020. De rechtbank stelt vast dat in de e-mail van 24 september 2020 staat dat [eiseres] niet verplicht is om de schriftelijke vragen te beantwoorden. Hieruit volgt dat, voor zover de inspecteurs van de NVWA verplicht waren om de cautie te geven, aan deze verplichting is voldaan.
5.8.
Verder stelt de rechtbank vast dat de inspecteurs van de NVWA [eiseres] bij het stellen van de schriftelijke vragen niet hebben gewezen op het recht op verhoorsbijstand. De rechtbank is van oordeel dat, voor zover de NVWA daartoe wel gehouden was, dit geen reden is om de verklaring die is gegeven in de e-mail van 8 oktober 2020 uit te sluiten van het bewijs. Daartoe overweegt zij dat het recht op verhoorsbijstand is bedoeld om te voorkomen dat de ondervraagde onder psychische druk verklaringen aflegt, waarvan niet meer kan worden gezegd dat zij in vrijheid zijn afgelegd. Van dergelijke omstandigheden was hier geen sprake. Ook is er geen reden om te oordelen dat de procedure in het geheel niet eerlijk is verlopen. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de verklaring die is gegeven in de e-mail van 8 oktober 2020 later niet is ingetrokken of gewijzigd. Daarnaast is van belang dat de vragen schriftelijk zijn gesteld, dat [eiseres] ruim de tijd heeft gehad om deze vragen te beantwoorden en dat zij de mogelijkheid heeft gehad om voorafgaand aan het beantwoorden van de vragen een raadsman te raadplegen en om zich bij het beantwoorden van die vragen te laten bijstaan door een raadsman. [eiseres] heeft de vragen ook niet zelf beantwoord, maar heeft de vragen laten antwoorden door een medewerker van Kobra die later in de procedure ook namens [eiseres] is opgetreden bij het indienen van de zienswijze naar aanleiding van het voornemen tot het opleggen van een boete. Ook is van belang dat de inspecteurs [eiseres] bij het stellen van de schriftelijke vragen hebben gewezen op haar zwijgrecht, dat [eiseres] in de beroepsprocedure wel is bijgestaan door een raadsman en dat uit de gang van zaken niet kan worden afgeleid dat bij de beantwoording van de vragen ongeoorloofde druk is uitgeoefend.
5.9.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Is sprake van onrechtmatige cumulatie van sancties?
6. De rechtbank volgt [eiseres] niet in haar standpunt dat het opleggen van de boete, het intrekken van de derogatievergunning voor het jaar 2018 en het uitsluiten van derogatie voor het jaar 2024 leidt tot een onrechtmatige cumulatie van sancties en tot strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij zal dit hierna toelichten.
6.1.
Uit het ne bis in idem-beginsel volgt een verbod op dubbele bestraffing. Dit betekent dat er niet twee punitieve sancties mogen worden opgelegd voor één overtreding. De rechtbank is het met de minister eens dat alleen het opleggen van de boete kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie. De beide andere maatregelen, het intrekken van de derogatievergunning en het uitsluiten van derogatie, zijn herstelsancties, zonder bestraffend karakter. Deze maatregelen zijn gericht op een specifieke doelgroep en worden naar nationaal recht gezien als bestuurlijke maatregel en niet als strafsanctie. De achtergrond is namelijk dat [eiseres] met de derogatievergunning toestemming heeft gekregen om meer dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat aan te wenden dan wettelijk is toegestaan. Door de gebruiksnormen te overschrijden heeft [eiseres] zich niet gehouden aan de voorwaarden van deze toestemming. Door het intrekken van de vergunning voor het jaar 2018 en het uitsluiten van derogatie voor het jaar 2024 wordt de voor [eiseres] geldende gebruiksnorm voor deze jaren teruggebracht naar de reguliere gebruiksnorm die voor iedere landbouwer geldt. Daarmee wordt de rechtmatige toestand hersteld. Los van het door het CBB te beoordelen beroep van [eiseres] tegen deze besluiten, is de rechtbank daarom van oordeel dat qua karakter geen sprake is van punitieve sancties. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze maatregelen ook niet dermate zwaar dat ze om die reden moeten worden aangemerkt als punitieve sancties. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de uitsluiting voor derogatie niet voor onbepaalde tijd geldt en dat [eiseres] een nieuwe derogatievergunning kan aanvragen. Ten aanzien van de ook door [eiseres] genoemde randvoorwaardenkorting heeft het CBB al eens geoordeeld dat dit moet worden aangemerkt als een herstelsanctie, zonder bestraffend karakter. [7] Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat geen sprake is van dubbele bestraffing of onrechtmatige cumulatie van sancties. [8] Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel?
7. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat de boete is opgelegd in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens [eiseres] heeft de minister nagelaten om de effecten van de boete bij haar op te vragen en bij de besluitvorming te betrekken. Zij voert aan dat sprake is van een onrechtmatige samenloop van allerlei rechtsgevolgen en beslissingen. Verder voert zij aan dat met de minister is afgesproken dat de oordelen van de rechtbank en het CBB zouden worden afgewacht voordat de boete zou worden ingevorderd. Volgens [eiseres] heeft de minister zich niet aan deze afspraak gehouden door de boete in te vorderen en heeft zij hierdoor onnodige kosten moeten maken. Ook is het volgens [eiseres] in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel dat de boete pas jaren na de overtreding is opgelegd.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat (de hoogte van) de opgelegde boete niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat het tijdsverloop tussen de overtreding en het opleggen van de boete niet in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel. Zij legt dit hierna uit.
7.2.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, is de boete een punitieve sanctie. Deze valt onder het bereik van artikel 6 van het EVRM. Dat brengt mee dat de rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7,- per kilo overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, € 3,50 per kilo overschrijding van de gebruiksnorm voor stikstof en € 5,50 per kilo overschrijding van de gebruiksnorm voor fosfaat) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Het is vaste rechtspraak van het CBB dat voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader vormt waarin de op artikel 6 EVRM gebaseerde evenredigheidstoets wordt uitgevoerd. In dit artikellid is bepaald dat, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Binnen dat kader kan en moet worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. [9]
7.3.
In de wetsgeschiedenis staat dat, in verband met de rechtszekerheid, de voorkoming van geschillen over het toegepaste boetetarief en de noodzaak van het stellen van effectieve, afschrikkende sancties, voor het stelsel van gebruiksnormen het tarief van de boete in de wet zèlf is vastgelegd. Per gebruiksnorm geldt een vast tarief per kilogram stikstof en/of fosfaat waarmee de norm is overschreden. De hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het uitgangspunt dat de bestuurlijke boete alleen afschrikkend is, als deze hoger is dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Daarnaast moet de boete ook een straffend element hebben. Deze elementen spelen als zodanig bij bestuursrechtelijke procedures geen rol meer: de voorgestelde wetsbepaling biedt aan overtreders bijvoorbeeld niet de mogelijkheid om aan te tonen dat het werkelijk economisch voordeel lager is, dan het hier bij de bepaling van de hoogte van het tarief als uitgangspunt genomen bedrag. [10]
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden waarmee de wetgever bij het vaststellen van het boetebedrag geen rekening heeft gehouden. De minister heeft op 11 mei 2022 een voornemen tot boeteoplegging aan [eiseres] verstuurd en haar de gelegenheid gegeven om op dit voornemen te reageren. In dat kader had [eiseres] de effecten van de boeteoplegging voor haar bedrijf naar voren kunnen brengen. Dat heeft zij evenwel niet gedaan. In beroep wijst [eiseres] op de gestelde cumulatie van de boete met andere sancties. In dat kader verwijst de rechtbank naar wat zij daarover hiervoor heeft overwogen. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister bij het berekenen van de boete is uitgegaan van de gegevens die [eiseres] zelf heeft opgenomen in de BEX-berekening die zij heeft toegestuurd aan de melkafnemer en niet van de wettelijke forfaits. Als de minister wel van de wettelijke forfaits zou zijn uitgegaan, zou de boete veel hoger zijn geweest. Voor zover de minister in strijd met gemaakte afspraken is overgegaan tot invordering van de boete, kan dit niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit als zodanig onevenredig is. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
7.5.
De boete is opgelegd voor een overschrijding van de gebruiksnormen in het jaar 2018. De boete is opgelegd in een besluit van 13 januari 2023. Dit boetebesluit is genomen binnen de in artikel 5:45, eerste lid, van de Awb gestelde termijn van vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden. Reeds daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Heeft de minister de juiste rechtsmiddelenclausule vermeld onder het boetebesluit?
8. De rechtbank volgt [eiseres] niet in haar standpunt dat het boetebesluit niet de juiste rechtsmiddelenclausule bevat. Op grond van artikel 3:45, eerste en tweede lid, van de Awb moet de mogelijkheid om tegen een besluit bezwaar te maken bij de bekendmaking en mededeling van dat besluit worden vermeld. Hierbij moet worden vermeld door wie, binnen welke termijn en bij welk orgaan bezwaar kan worden gemaakt. Aan deze verplichting heeft de minister voldaan. Anders dan [eiseres] kennelijk meent, volgt uit artikel 3:45 van de Awb geen verplichting om in de rechtsmiddelenclausule aan te geven dat een verzoek om voorlopige voorziening kan worden ingediend. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Had de minister de in bezwaar gemaakte proceskosten moeten vergoeden?
9. De rechtbank volgt [eiseres] ook niet in haar standpunt dat de minister de in de bezwaarfase gemaakte proceskosten had moeten vergoeden. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed als het bestreden besluit wordt herroepen vanwege aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De minister heeft het boetebesluit niet herroepen. Alleen al daarom bestond er geen aanleiding om de in de bezwaarfase gemaakte proceskosten te vergoeden. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is de juiste rechtsmiddelenclausule vermeld onder het bestreden besluit?
10. De rechtbank volgt [eiseres] niet in haar standpunt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, omdat daaronder niet de juiste rechtsmiddelenclausule is vermeld. [eiseres] heeft gelijk dat onder het bestreden besluit ten onrechte staat dat daartegen beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank Oost-Brabant. Het rechtsgevolg van deze fout is niet dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, maar dat een eventuele termijnoverschrijding verschoonbaar kan zijn. [eiseres] heeft tijdig beroep ingesteld bij de (niet bevoegde) rechtbank Oost-Brabant en deze rechtbank heeft het beroep doorgestuurd naar de (bevoegde) rechtbank Overijssel. Van een termijnoverschrijding is geen sprake. Een mogelijke vertraging in de afhandeling van het beroep, veroorzaakt door de onjuiste rechtsmiddelenclausule, is geen reden om het bestreden besluit te vernietigen. Voor zover sprake is van vertraging kan dit een rol spelen bij het hierna te bespreken verzoek tot het matigen van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 3:45 van de Awb geen verplichting volgt om in de rechtsmiddelenclausule aan te geven dat een verzoek om voorlopige voorziening kan worden ingediend. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Kunnen de overige beroepsgronden leiden tot vernietiging van het bestreden besluit?
11. De rechtbank is van oordeel dat wat [eiseres] verder heeft aangevoerd, onvoldoende is geconcretiseerd en dat dit reeds daarom geen aanleiding geeft om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Dit geldt onder meer voor haar stellingen over het wijzigen van het besluit in de bezwaarfase en over de bevoegdheid van de ambtenaar bij het bestreden besluit. Daarom slagen deze beroepsgronden niet.
Is de vastgestelde boete passend en geboden?
12. Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [eiseres] in 2018 de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen, stikstof en fosfaat heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. Voor die overtredingen acht de rechtbank de door de minister vastgestelde boete van € 36.908,50 passend en geboden.
Is de redelijke termijn overschreden?
13. [eiseres] stelt zich op het standpunt dat de boete moet worden vernietigd, dan wel verder moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Volgens [eiseres] is die termijn aangevangen met het eerste verhoor van 14 juli 2020. [eiseres] voert aan dat de minister heeft gezorgd voor onevenredige vertraging door het vermelden van een onjuiste rechtsmiddelenclausule onder het bestreden besluit. Ook de rechtbank heeft volgens haar procedurele onvolkomenheden veroorzaakt door het beroep dubbel in te schrijven. Verder voert zij aan dat de minister niet binnen de wettelijke termijn heeft beslist op het bezwaar.
13.1.
De rechtbank is van oordeel dat de redelijke termijn is overschreden en dat de boete daarom verder moet worden gematigd. Zij zal dit hierna toelichten.
13.2.
De omstandigheid dat de minister niet binnen de wettelijke termijn heeft beslist op het bezwaar tegen het boetebesluit geeft op zichzelf geen aanleiding om de boete verder te matigen. Het tijdsverloop in de bezwaarfase speelt wel een rol bij de beoordeling van een eventuele overschrijding van de redelijke termijn.
13.3.
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die een langere termijn rechtvaardigen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. [11] De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te oordelen dat [eiseres] aan het verhoor van 14 juli 2020 al de verwachting kon ontlenen dat een bestuurlijke boete zou worden opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank kon die verwachting in redelijkheid pas ontstaan door het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 11 mei 2022. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de redelijke termijn in dit geval meer dan twee jaar zou moeten bedragen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar met ruim vijftien maanden overschreden.
13.4.
De minister heeft op grond van het beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn de boete in het boetebesluit gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet in het gegeven dat de minister de boete al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met nog eens 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met ruim drie maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met 5% en vast te stellen op € 35.063,07 (€ 36.908,50 verminderd met 5% (€ 1.845,43)). De rechtbank ziet geen aanleiding voor vernietiging of verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn. [12]
Conclusie en gevolgen
14. De door [eiseres] tegen het bestreden besluit aangevoerde beroepsgronden slagen niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Verder zal de rechtbank de boete vaststellen op € 35.063,07 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
14.1.
Nu de verdere overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechtbank, zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordeeld worden in de door [eiseres] in beroep gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-). [13]
14.2.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt [eiseres] het griffierecht terug.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 18 augustus 2023, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- herroept het boetebesluit van 12 januari 2023, alleen voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt de boete vast op € 35.063,07;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de [eiseres] tot een bedrag van € 453,50;
- bepaalt dat de griffier van de rechtbank het in beroep betaalde griffierecht van € 365,- terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. F. Koster en mr. F.J. van der Vaart, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
De griffier is buiten staat om te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Meststoffenwet (Msw)
artikel 7
Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
artikel 8
Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
artikel 9
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2 Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling. […].
artikel 10
1 De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. […].
artikel 13
1. Tot de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 9, tweede lid, en 11, derde lid, kan behoren een vergunning verleend door Onze Minister […].
4 Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan onder beperkingen worden verleend. […].
artikel 51
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, […] 13, vierde lid, […].
artikel 57
1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
2 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
3 Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
artikel 24
1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet, is 250 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke meststoffen beschikbaar is.
2 In afwijking van het eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, van de wet 230 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond die voor het op of in de bodem brengen van dierlijke mest beschikbaar is, indien de landbouwgrond is gelegen op zand- of lössgrond, bedoeld in Bijlage I bij het besluit, in de provincies Overijssel […].
3 De in het eerste en tweede lid bedoelde gebruiksnormen zijn uitsluitend van toepassing:
a. op dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren; en
b. indien wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a.
artikel 25
1. Uiterlijk op 31 januari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 24, eerste en tweede lid, worden toegepast, meldt de landbouwer het bedrijf voor de toepassing van artikel 24, eerste en tweede lid, aan bij de minister. […].
3 De landbouwer voldoet aan de gebruiksnormen, bedoeld in artikel 8 van de wet, de bij of krachtens de hoofdstukken 5 en 9 in samenhang met de hoofdstukken IV, VI en X van het besluit gestelde regels en de artikelen 4b en 8a van het Besluit gebruik meststoffen. […].
artikel 27
1. De landbouwer stelt vóór 1 februari van het kalenderjaar waarin de gebruiksnorm, bedoeld in artikel 24, eerste lid, wordt toegepast, voor het desbetreffende jaar een bemestingsplan op dat voldoet aan artikel 5, vierde en vijfde lid, van de derogatiebeschikking.
2 De landbouwer herziet het bemestingsplan uiterlijk zeven dagen nadat zich een wijziging in de landbouwpraktijk heeft voorgedaan, indien dat noodzakelijk is om de consistentie van het bemestingsplan te waarborgen.
3 De landbouwer bewaart het bemestingsplan als onderdeel van de administratie […].
artikel 27c
Indien niet wordt voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 25, 27 en 27a, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de wet van toepassing.