ECLI:NL:CBB:2026:96 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Afwijzing beroep op hardheidsclausule bij niet-tijdige GL...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 24/853

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 maart 2026 in de zaak tussen

maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , te [woonplaats]

(gemachtigde: mr. B. Timmermans)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigden: mr. J. van Horsen en mr. R.P.R. van Winkel)

Procesverloop

Met het besluit van 9 april 2024 heeft de minister de door de maatschap gedane melding overmacht op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 afgewezen.

Met het besluit van 30 augustus 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap tegen deze afwijzing ongegrond verklaard.

De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Met de brieven van respectievelijk 11 februari 2025 en 26 februari 2025 hebben de maatschap en de minister antwoord gegeven op een vraag van het College.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 13 januari 2026. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de maatschap [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door mr. [naam 5] , en namens de minister zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

1.1

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. De nationale invulling van de GLB-verordening is neergelegd in de Uitvoeringsregeling GLB 2023.

1.2

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 bevat een aantal belangrijke wijzigingen ten opzichte van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (oud), zoals de regels rondom het aanvragen van GLB-steun. Paragraaf 10 van de toelichting in de Staatscourant luidt voor zover van belang als volgt:

“Om het aanvraagproces maximaal te kunnen ondersteunen […] wordt het aanvraagproces opgeknipt in twee stappen: een aanmelding (voorafgaand aan het aanvraagjaar) en een vooraf gecontroleerde aanvraag. Hierdoor worden fouten in de aanvraag voorkomen en dat zal minder sancties tot gevolg hebben. Gedurende het jaar ontvangt de aanvrager van RVO informatie over welke prestaties RVO wel en niet heeft geconstateerd en dat leidt vervolgens tot een vooraf gecontroleerde aanvraag. Aanpassingen leiden niet meer tot kortingen of sancties, de betaling geschiedt op basis van de uitgevoerde prestatie. De aanmelding bevat een opgave van de regelingen waar de aanvrager aan mee gaat doen en tevens het concept bouwplan en de voorgenomen eco-maatregelen voor het betreffende aanvraagjaar. De aanmelding is de basis voor de controles die vanuit de EU zijn voorgeschreven […] aangevuld met risicogerichte controles op basis van programmatisch handhaven en verantwoord vertrouwen worden ingericht volgens de nationale kaders. Gedurende het aanvraagjaar wordt de aanvrager zo goed mogelijk begeleid naar een foutloze aanvraag. […] Wat gelijk blijft is de peildatum van 15 mei, dat is het moment waarop geen percelen en landschapselementen meer toegevoegd kunnen worden aan de aanvraag. Op dat moment wordt op basis van de RVO registers bepaald wie de beschikking heeft over een perceel of een landschapselement.”

1.3

De maatschap heeft tijdig een aanmelding gedaan voor de basispremie, voor extra betaling eerste veertig hectare en voor de eco-regeling. De minister heeft echter niet tijdig, dat wil zeggen uiterlijk op 30 november 2023, een aanvraag daarvoor van de maatschap ontvangen. De minister heeft de maatschap via een op 9 januari 2024 gedane melding overmacht als bedoeld in artikel 46 van Pro de Uitvoeringsregeling GLB 2023 een rechtsingang geboden om te kunnen (laten) beoordelen of alsnog een aanvraag in behandeling moest worden genomen.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunt van de maatschap

3
De maatschap stelt dat zij in de veronderstelling was dat zij op 20 november 2023 de aanvraag had ingediend. De maatschap heeft op de zitting toegelicht dat haar medewerkster [naam 4] naar het woonadres van [naam 2] is gegaan om namens de maatschap de aanvraag in te dienen, omdat [naam 2] beschikte over e-herkenning. [naam 4] heeft vervolgens ingelogd in de RVO-omgeving van de maatschap en de aanvraag ingediend, terwijl [naam 2] daarbij aanwezig was. Zodra de maatschap erachter kwam dat de aanvraag niet in het systeem van RVO geregistreerd was, heeft zij een melding overmacht gedaan. De maatschap stelt dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule. De minister legt de hardheidsclausule te beperkt uit, want deze wordt praktisch alleen toegepast als een aanvraag niet tijdig kon worden ingediend door overmacht. Volgens de maatschap staat het de minister niet vrij om een buiten de termijn ingediende aanvraag, waarbij niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de hardheidsclausule, altijd om die reden af te wijzen. Dat kan onder bepaalde omstandigheden onevenredig zijn. De maatschap verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1153). De maatschap vindt dat de minister bij de belangenafweging mee had moeten wegen dat de maatschap een fors deel van haar jaarinkomen mis loopt en dat de minister zelf schuldig is aan de verwarring bij de uitvoering van het aanmeld- en aanvraagproces. De afwijzing is volgens de maatschap op zichzelf geschikt om de doelen te bereiken die met de eis van een tijdige aanvraag worden gediend, maar is in haar geval niet noodzakelijk en evenwichtig. De minister heeft bij de belangenafweging vooral gewicht toegekend aan de ordelijke uitvoering van de regeling en daarbij te weinig oog gehad voor de forse financiële gevolgen voor de maatschap. Door het niet kunnen aanvragen van GLB-steun voor 2023 loopt de maatschap een bedrag van circa € 19.000,- mis. De maatschap vindt dat de minister in dit geval op basis van het evenredigheidsbeginsel een deel van de aangevraagde GLB-steun dient uit te betalen, waarbij een onderscheid tussen de basispremie (inclusief de extra betaling eerste veertig hectare) en de nieuwe eco-regeling gerechtvaardigd is.

Standpunt van de minister

4 De minister stelt dat hij in de periode van 15 oktober tot en met 30 november 2023 geen aanvraag van de maatschap heeft ontvangen. Uit onderzoek van systeemgegevens is gebleken dat de maatschap op 15 november 2023 voor het laatst heeft ingelogd en alleen bezig is geweest in de applicatie ‘Mijn percelen’. Uit dit onderzoek blijkt niet van een poging om de aanvraag op 20 november 2023 in te dienen. De maatschap heeft geen ontvangstbevestiging ontvangen van de Gecombineerde opgave, terwijl die automatisch vanuit het systeem wordt verzonden als de aanvraag is ingediend. De minister stelt zich verder op het standpunt dat er geen aanleiding is voor het toepassen van de hardheidsclausule en dat het bestreden besluit ook niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het door de maatschap genoemde financiële gevolg is geen uitzonderlijke omstandigheid die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigt. Ook is het bestreden besluit volgens de minister niet onevenredig. Zonder een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag is het niet mogelijk om op correcte en georganiseerde wijze een grote hoeveelheid aanvragen (tussen de 40.000 en 50.000) af te handelen. Verder kunnen pas na ontvangst van alle aanvragen de steuntarieven per hectare worden vastgesteld binnen het voor het GLB beschikbare budget. Dat de maatschap een groot financieel belang heeft bij het bestreden besluit, is inherent aan het aanvragen van GLB-steun. Dat de minister ook de maatschap heeft gehouden aan de strikte termijn voor het indienen van de aanvraag en zij daardoor mogelijk € 19.000,- misloopt, maakt het besluit nog niet onevenwichtig of onredelijk bezwarend. Bovendien heeft de minister de maatschap op 16 oktober 2023, 7 november 2023 en 27 november 2023 per mail en op 17 november 2023 per brief geïnformeerd over het doen van een aanvraag en dat deze moest worden ingediend vóór 30 november 2023. Voor het toewijzen van een gedeeltelijke subsidie ziet de minister ook met toepassing van het evenredigheidsbeginsel geen aanleiding.

Beoordeling

5.1

De Uitvoeringsregeling GLB 2023 is – zoals gezegd – een ministeriële regeling die de nationaalrechtelijke invulling geeft aan de per 1 januari 2023 in werking getreden Europese GLB-verordeningen. De keuze voor het opknippen van het aanmeld- en aanvraagproces in twee stappen, de daarvoor geldende termijnen en het opnemen van een hardheidsclausule zijn nationaalrechtelijke keuzes van de minister geweest.

5.2

Met het stellen van een uiterste datum voor het indienen van een aanvraag voor steun over 2023 op grond van het GLB worden meerdere legitieme doelen gediend, zoals volgt uit de nadere toelichting door de minister, weergegeven onder 4. Uitgangspunt dient dan ook te zijn dat een landbouwer zijn aanvraag binnen de aanvraagtermijn, in dit geval uiterlijk op 30 november 2023, moet hebben ingediend om voor GLB-steun over 2023 in aanmerking te komen.

5.3

Niet is vast komen te staan dat de maatschap de aanvraag op 20 november 2023 heeft ingediend. Dat [naam 4] in aanwezigheid van [naam 2] in de eigen RVO-omgeving van de maatschap heeft ingelogd en daar de aanvraag heeft verzonden, is niet nader onderbouwd. De aanvraag is ook niet terug te vinden in het aanvraagsysteem van RVO en de maatschap heeft evenmin een ontvangstbevestiging gekregen. Uit onderzoek van systeemgegevens blijkt dat de maatschap na 9 oktober 2023 niet meer in de eigen RVO-omgeving heeft ingelogd om in de Gecombineerde opgave te werken. Ook heeft de minister onbetwist gesteld dat op 20 november 2023 geen sprake was van een storing in het aanvraagsysteem van RVO.

5.4

De maatschap heeft haar aanvraag dus niet tijdig, uiterlijk op 30 november 2023, ingediend. Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van overmacht. In beroep is nu nog de vraag aan de orde of de minister aanleiding had moeten zien de hardheidsclausule toe te passen of het beroep op het evenredigheidsbeginsel te honoreren.

Hardheidsclausule

6.1

De maatschap heeft aangevoerd dat de minister aanleiding had moeten zien om de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 48 van Pro de Uitvoeringsregeling GLB 2023 toe te passen. Deze houdt in dat de minister kan afwijken van artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 voor zover de toepassing van dit artikel gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.

6.2

Het College is van oordeel dat het niet afwijken van de in artikel 11, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 neergelegde uiterste aanvraagdatum van 30 november 2023 niet leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De maatschap wist dat zij in 2023 eerst een aanmelding moest doen om in aanmerking te komen voor GLB-steun, en dat de aanvraag uiterlijk 30 november moest worden gedaan door de Gecombineerde opgave opnieuw in te dienen, ook als er geen wijzigingen waren. Van onduidelijkheid of door de minister veroorzaakte verwarring was op dit punt dus geen sprake. De minister heeft in dit geval bovendien herinneringen gestuurd aan de maatschap dat de aanvraag niet was ontvangen, ook nog na 20 november 2023. De maatschap erkent dat zij deze herinneringen heeft ontvangen op het e-mail- en woonadres van [naam 1] en [naam 2] , maar zij hebben de betekenis van deze herinneringen niet goed ingeschat, omdat zij in de veronderstelling waren dat de aanvraag al was ingediend. Dit is een omstandigheid die voor rekening van de maatschap moet blijven. Dat de maatschap daardoor voor 2023 niet in aanmerking komt voor steun vanuit het GLB maakt niet dat de gevolgen voor de maatschap zwaarder moeten wegen dan de legitieme doelen waarop de minister zich heeft beroepen.

Evenredigheid

7 De maatschap heeft ten slotte aangevoerd dat het niet als tijdig aanmerken van haar aanvraag in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de onder 6.2 genoemde omstandigheden volgt het College de maatschap hier niet in. Ook de door de maatschap gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2024 gaat niet op, nu het in die uitspraak een andere regeling betreft met heel specifieke omstandigheden.

Slotsom

8 De beroepsgronden slagen niet. Het College zal het beroep ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Beslissing

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2026.

w.g. B. Bastein w.g. C.E.C.M. van Roosmalen

Bijlage

Verordening 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid

(6) Om tussen de lidstaten de praktijken inzake de toepassing van de overmachtsclausule te harmoniseren, moet deze verordening, waar nodig, voorzien in vrijstellingen van de GLB-regels voor gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden en in een niet-uitputtende lijst van mogelijke, door de nationale bevoegde autoriteiten te erkennen gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden. De nationale bevoegde autoriteiten moeten hun besluiten inzake overmacht of uitzonderlijke omstandigheden per geval nemen op basis van relevant bewijsmateriaal.

(7) Voorts moet deze verordening voorzien in vrijstellingen van de GLB-regels voor gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden, zoals in geval van extreme weersomstandigheden waarbij het bedrijf van de begunstigde dermate ernstige schade wordt toegebracht dat deze vergelijkbaar is met de schade ten gevolge van een ernstige natuurramp.

Artikel 3 - Vrijstellingen voor gevallen van overmacht en voor uitzonderlijke omstandigheden

1. Voor de financiering, het beheer en de monitoring van het GLB kunnen overmacht en uitzonderlijke omstandigheden met name worden erkend in de volgende gevallen:

a. a) het bedrijf is zwaar getroffen door een ernstige natuurramp of extreme weersomstandigheden;

b) de veehouderijgebouwen op het bedrijf zijn door een ongeluk verloren gegaan;

c) al het vee of alle landbouwgewassen van de begunstigde of een gedeelte ervan zijn getroffen door een epizoötie, de uitbraak van een plantenziekte of de aanwezigheid van een plaagorganisme;

d) het volledige bedrijf of een groot deel ervan is onteigend, indien deze onteigening op de dag van indiening van de aanvraag niet was te voorzien;

e) overlijden van de begunstigde;

f) langdurige arbeidsongeschiktheid van de begunstigde.

Uitvoeringsregeling GLB 2023

Artikel 11 Aanvraag Pro

1. Een landbouwer die ingevolge artikel 10 een Pro aanmelding tot deelname heeft gedaan dient in de periode van 15 oktober tot en met 30 november van het aanvraagjaar een aanvraag in. Wanneer 30 november een zaterdag of zondag is wordt de uiterste termijn verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag of zondag is.

2. […]

3. De aanvraag wordt gedaan door middel van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier en bevat in ieder geval:

a. een opgave van alle percelen en in voorkomend geval alle landschapselementen die op de peildatum ter beschikking van de landbouwer staan;

b. een opgave van de zeldzame landbouwhuisdierrassen, als bedoeld in artikel 28, die betrekking hebben op het desbetreffende aanvraagjaar;

c. indien van toepassing een accountantsverklaring als bedoeld in artikel 5, derde lid;

d. indien van toepassing een volledige invulling voor het aandeel niet productieve grond, bedoeld in artikel 32, onderdeel b, in samenhang met bijlage 4, onder 8; en

e. een opgave van de gerealiseerde eco-activiteiten.

[…]

5. De minister beslist op de aanvraag, bedoeld in het eerste lid, uiterlijk op 30 juni van het jaar volgend op het jaar waarin de aanvraag is ingediend.

[…]

Artikel 46. Overmacht

1. De landbouwer die een beroep wil doen op overmacht of uitzonderlijke omstandigheden doet hiervan zo spoedig mogelijk een melding bij RVO met gebruikmaking van een door de minister beschikbaar gesteld elektronisch formulier.

Artikel 48. Hardheidsclausule

1. De minister kan afwijken van de artikelen […] 11, eerste lid, […], voor zover de toepassing van deze artikelen gelet op het doel ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.