Uitspraak
00/2521 AW en 02/856 AW
U I T S P R A A K
in de gedingen tussen:
[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
en
de Bestuurscommissie voortgezet onderwijs in de gemeenten Borculo en Lochem, gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de president van de rechtbank Zutphen van 21 maart 2000, nrs. 99/971 AW en 00/184 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Gedaagde heeft, gevolg gevende aan de uitspraak van de president, op 20 juni 2000 een beslissing op bezwaar genomen.
Namens gedaagde is voorts een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 13 september 2000, nr. 00/731 AW, heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 20 juni 2000 buiten zitting niet-ontvankelijk verklaard. Het tegen die uitspraak gerichte verzet van appellant is door de rechtbank bij uitspraak van 7 mei 2001, nr. 00/731 AW, ongegrond verklaard.
Bij brieven van 12 februari 2002 is van de zijde van de Raad aan partijen medegedeeld dat het niet uitgesloten is dat met overeenkomstige toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), naast het aanhangige geding een beroep aanwezig te achten is, dat is gericht tegen het besluit van 20 juni 2000.
Appellant heeft een memorie ingediend en een nader stuk ingezonden.
Gedaagde heeft schriftelijk geantwoord op een haar door de Raad gestelde vraag.
De gedingen zijn behandeld ter zitting van 27 juni 2002, waar appellant in persoon is verschenen en waar gedaagde zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M.T.J.H. Berns, werkzaam bij CAPRA te 's-Hertogenbosch, bijgestaan door H.A. Boesveld, rector van het [College X.] te [vestigingsplaats].
II. MOTIVERING
1. De Raad gaat uit van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
1.1. Appellant was leraar [vakgebied] aan het [College X.] te [vestigingsplaats]. Bij besluit van 7 april 1998 heeft gedaagde hem met ingang van 15 april 1998 ontslagen wegens plichtsverzuim. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Hangende dit bezwaar is het ontslagbesluit door de president van de rechtbank geschorst. Gedaagde heeft het bezwaar ongegrond verklaard, tegen welk besluit appellant beroep heeft ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 3 juni 1999 heeft de rechtbank, voorzover hier van belang, het beroep inzake het ontslag ongegrond verklaard. Het door appellant ingestelde hoger beroep is door de Raad bij uitspraak van 18 januari 2000 niet-ontvankelijk verklaard. Daarmee is het ontslag in rechte komen vast te staan.
1.2. Op grond van door de president van de rechtbank uitgesproken schorsingen, heeft gedaagde appellant ook over de periode na 15 april 1998 - de ingangsdatum van het ontslag - salaris doorbetaald. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 3 juni 1999, waarbij het ontslag in stand is gelaten, heeft gedaagde bij het primaire besluit van 11 juni 1999 de doorbetaalde bezoldiging tot een bedrag van f 59.895,52 als onverschuldigd teruggevorderd.
1.3. Bij brief van 16 juli 1999, gericht aan CAPRA ter attentie van mevrouw Mr. M.T.J.H. Berns, heeft appellant tegen de verlangde terugbetaling protest aangetekend. Mr. Berns heeft deze brief op 13 augustus 1999 aan gedaagde doorgezonden.
1.4. Bij brief van 24 augustus 1999 heeft gedaagde appellant meegedeeld dat, voorzover hij bedoelt bezwaar te maken tegen de schriftelijke mededeling van 11 juni 1999, dit bezwaar ten onrechte aan de raadsvrouw van gedaagde is gericht en dat hij zijn grief bij het bevoegd gezag - als het terzake bevoegde bestuursorgaan - kenbaar had dienen te maken. Gedaagde heeft daaraan toegevoegd dat het schrijven van 11 juni 1999 slechts een mededeling behelst dat de aanspraak op bezoldiging (alsnog) met ingang van 15 april 1998 is geëindigd en dat deze mededeling niet op een separaat rechtsgevolg is gericht, zodat zij niet vatbaar is voor bezwaar en beroep.
1.5. Appellant heeft tegen de brief van 24 augustus 1999 beroep ingesteld bij de rechtbank en de president om een voorlopige voorziening verzocht. Bij de thans aangevallen uitspraak van 21 maart 2000 heeft de president overwogen dat de brief van 11 juni 1999 een terugvorderingsbesluit behelst - waartegen voor appellant wel degelijk bezwaar en beroep openstond - maar dat de brief van appellant aan mr. Berns niet als een bezwaarschrift kan worden aangemerkt, nu ingevolge artikel 6:4 van Pro de Awb het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Van oordeel dat het bij de rechtbank ingediende beroepschrift geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 11 juni 1999, heeft de president, onmiddellijk uitspraak doende in de hoofdzaak, het beroep niet-ontvankelijk verklaard en het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15 van Pro de Awb aan gedaagde doen doorzenden ter behandeling als bezwaarschrift. Het verzoek om voorlopige voorziening is door de president afgewezen.
2. Voorzover het hoger beroep is gericht tegen de afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening, overweegt de Raad dat ingevolge artikel 18, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beroepswet in samenhang met artikel 8:84, tweede lid, van de Awb tegen de uitspraak van de president (voorzieningenrechter) op een verzoek om voorlopige voorziening geen hoger beroep openstaat. De Raad zal zich in zoverre onbevoegd verklaren van het hoger beroep kennis te nemen.
3. Met betrekking tot de beslissing van de president in de hoofdzaak.
3.1. De brief van appellant aan mr. Berns van 16 juli 1999, waarbij hij "protest" aantekende tegen de terugvordering van het doorbetaalde salaris, was onmiskenbaar bedoeld om gedaagde ertoe te bewegen het besluit tot terugvordering ongedaan te maken. Naar kennelijke strekking heeft appellant daarmee beoogd gebruik te maken van de hem ingevolge de Awb toekomende bevoegdheid tegen het terugvorderingsbesluit voorziening te vragen bij het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen. Anders dan de president heeft geoordeeld, dient de brief dan ook - gelet op de definitie van het maken van bezwaar in artikel 1:5, eerste lid, van de Awb - te worden aangemerkt als een bezwaarschrift, gericht tegen het terugvorderingsbesluit.
3.2. Gezien de bijzondere omstandigheden van dit geval, doet aan het vorenstaande niet af dat het bezwaarschrift niet was geadresseerd aan gedaagde of aan een ander bestuursorgaan, maar aan een derde die zelf niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat de brief van 11 juni 1999, waarin het terugvorderingsbesluit was vervat, door gedaagde niet was voorzien van de in artikel 3:45 van Pro de Awb voorgeschreven vermelding van het daartegen openstaande rechtsmiddel. Appellant was dus op zichzelf aangewezen om uit te vinden dat het ging om een besluit - hetgeen gedaagde zelf destijds niet eens onderkende - alsmede dat en hoe hij tegen dit besluit in rechte kon opkomen. Nu mr. Berns in de toentertijd nog lopende ontslagprocedure als raadsvrouw van gedaagde optrad en in de brief van 11 juni 1999 als adres van gedaagde het adres van de school was vermeld, waar volgens niet of onvoldoende weersproken stelling van appellant in die periode wegens vakantie niemand aanwezig was, kan het appellant niet euvel worden geduid dat hij het bezwaarschrift aan mr. Berns heeft gezonden. Mede gezien de verwevenheid van de terugvordering met het ontslag, mocht hij in de gegeven situatie redelijkerwijs aannemen dat indiening bij de raadsvrouw gelijk stond met indiening bij het bevoegde bestuursorgaan. Om die reden is ook geen sprake van een overschrijding van de wettelijke bezwaartermijn.
3.3. Er was derhalve geen plaats voor het oordeel van de president dat het bij de rechtbank ingediende beroepschrift aan gedaagde moest worden doorgezonden ter behandeling als bezwaarschrift. Evenzeer ten onrechte heeft de president in verband daarmee het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Van andere gronden voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep is niet gebleken. De aangevallen uitspraak komt mitsdien voor vernietiging in aanmerking.
3.4. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, stelt de Raad vast dat gedaagde in de brief van 24 augustus 1999 primair ten onrechte heeft geweigerd de brief van 16 juli 1999 aan te merken als een bezwaarschrift en daarop een beslissing te nemen. Deze weigering, die ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb met een besluit moet worden gelijkgesteld, kan niet in stand blijven. Voorzover de brief van 24 augustus 1999 subsidiair moet worden aangemerkt als een beslissing op bezwaarschrift houdende niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, komt die beslissing eveneens voor vernietiging in aanmerking. De primaire terugvorderingsbeslissing was immers - hetgeen niet langer in geschil is - een voor bezwaar vatbaar besluit, het bezwaar is blijkens het hiervóór overwogene tijdig en op aanvaardbare wijze ingediend en ook overigens is van redenen om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren niet gebleken. Het inleidend beroep is derhalve gegrond en het besluit van 24 augustus 1999 moet worden vernietigd met opdracht aan gedaagde om alsnog inhoudelijk op het bezwaar van 16 juli 1999 te besluiten.
4. Zoals reeds in rubriek I van deze uitspraak is vermeld, heeft gedaagde, gevolg gevende aan de aangevallen uitspraak van de president, op 20 juni 2000 een beslissing genomen op het haar ter behandeling als bezwaarschrift doorgezonden beroepschrift van appellant.
De Raad overweegt dat het thans aanhangige geding overeenkomstig het bepaalde in artikel 6:19 eerste Pro lid en artikel 6:24 van Pro de Awb, mede betrekking heeft op dit na doorzending genomen nadere besluit. Dienaangaande is de Raad van oordeel dat, als gevolg van de vernietiging van de aangevallen uitspraak, de grondslag aan dat besluit is komen te ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd.
4.1. Tegen het besluit van 20 juni 2000 had appellant evenwel, overeenkomstig de daaronder geplaatste rechtsmiddelclausule, ook (reëel) beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft bij uitspraak van 13 september 2000 op dit beroep beslist en het daartegen gedane verzet bij uitspraak van 7 mei 2001 ongegrond verklaard. Nu dit besluit evenwel naar hiervoor is vermeld onderdeel vormt van het geding in hoger beroep en de rechtbank het beroepschrift daarom had dienen door te zenden naar de Raad, dienen volgens vaste jurisprudentie van de Raad - de Raad verwijst naar zijn uitspraak van 7 april 1999, nrs. 97/3125 AKW en 98/4693 AKW, gepubliceerd in JB 1999, 123 - de genoemde uitspraken door de Raad ambtshalve te worden vernietigd.
5. Gelet op het verzoek van partijen om de zaak zo mogelijk finaal te beslechten en in aanmerking genomen dat gedaagde in het - vernietigde - nadere besluit van 20 juni 2000 reeds tot een inhoudelijk oordeel over het bezwaarschrift van 16 juli 1999 is gekomen, waarbij het bezwaar tegen de terugvordering ongegrond is verklaard, terwijl ook appellant zijn standpunt dienaangaande genoegzaam naar voren heeft gebracht, zal de Raad thans ondanks de vernietiging ingaan op de rechtmatigheid van het besluit tot terugvordering en nagaan of de rechtsgevolgen van dit besluit in stand kunnen blijven.
5.1. De in het nadere besluit gehandhaafde terugvordering heeft betrekking op het salaris dat over de periode na de datum van ingang van het ontslag door gedaagde aan appellant is doorbetaald uit hoofde van de door de president getroffen voorlopige voorzieningen, inhoudende schorsing van het ontslagbesluit en schorsing van een later besluit tot het (alsnog) beëindigen van de doorbetaling.
5.2. Gedaagde heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat als gevolg van de in rechte onaantastbaar geworden uitspraak van de rechtbank, waarbij het beroep inzake het ontslag ongegrond is verklaard, een einde is gekomen aan de opschorting van de uitvoering van het ontslagbesluit op grond waarvan het salaris is doorbetaald en dat het ontslagbesluit rechtens weer moet worden geacht vanaf de daarin aangegeven ingangsdatum, te weten 15 april 1998, de daaraan verbonden rechtsgevolgen te hebben gehad. Dit betekent dat salarisbetalingen over de periode ingaande 15 april 1998 zonder titel zijn verricht. Aan gedaagde komt derhalve in beginsel de bevoegdheid toe de aldus betaalde bedragen als onverschuldigd terug te vorderen.
5.3. Anders dan appellant kennelijk meent, is die bevoegdheid niet beperkt tot bedragen die zijn uitbetaald nadat gedaagde hem uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat het ging om betalingen met een voorlopig karakter en dat met terugvordering rekening moest worden gehouden. Aan appellant kan worden toegegeven dat het beter zou zijn geweest indien deze consequentie hem op een eerder tijdstip, met name reeds in de uitspraak waarbij de president het ontslagbesluit heeft geschorst, uitdrukkelijk onder ogen zou zijn gebracht. Dit neemt echter niet weg dat de bedoelde consequentie uit de wet voortvloeit en dat appellant dit ook zelf had kunnen en moeten begrijpen.
5.4. Om dezelfde reden faalt het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel. De doorbetaling op zichzelf heeft bij appellant niet het rechtens te honoreren vertrouwen kunnen wekken dat de salarisbedragen niet zouden worden teruggevorderd indien het ontslag in rechte stand zou houden. Ook anderszins is niet gebleken van feiten of omstandigheden die zulk een vertrouwen konden rechtvaardigen.
5.5. De bevoegdheid tot terugvordering is in een geval als het onderhavige van discre-tionaire aard. De Raad heeft in de stukken en het verhandelde ter zitting echter geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat gedaagde bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit het teveel betaalde salaris terug te vorderen, dan wel daarbij anderszins heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel. De Raad merkt hierbij nog op dat gedaagde een afbetalingsregeling heeft vastgesteld die de Raad, afgaande op het verhandelde ter zitting, alleszins redelijk voorkomt.
5.6. De Raad kan er echter niet aan voorbijzien dat gedaagde in het primaire besluit van 11 juni 1999 een bedrag van f 59.895,52 heeft teruggevorderd, doch in het nadere besluit van 20 juni 2000 heeft aangegeven dat het gaat om terugvordering van al hetgeen appellant ten onrechte aan bezoldiging is uitbetaald, zijnde een bedrag van f 68.487,51. Voor het verschil tussen beide genoemde bedragen heeft gedaagde desgevraagd ter zitting geen enkele verklaring kunnen geven.
5.7. Gelet hierop is er geen aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 20 juni 2000 in stand te laten en acht de Raad zich evenmin in staat om anderszins zelf in de zaak te voorzien. Gedaagde dient met inachtneming van het hetgeen hiervóór is overwogen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van 16 juli 1999 en daarbij met name in te gaan op de precieze hoogte van het terug te vorderen bedrag.
6. De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,-- aan kosten wegens aan appellant in eerste aanleg verleende rechtsbijstand en van een bedrag groot € 322,-- aan kosten wegens aan appellant in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 12,49 aan reiskosten in eerste aanleg en tot een bedrag groot € 25,89 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal derhalve € 1.004,38.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het hoger beroep voorzover dit is gericht tegen de uitspraak van de president op het verzoek om voorlopige voorziening;
Vernietigt de aangevallen uitspraak, verklaart het inleidend beroep van appellant tegen het besluit van 24 augustus 1999 alsnog gegrond en vernietigt dit besluit;
Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift van appellant van 16 juli 1999 met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen;
Verklaart het beroep dat geacht moet worden te zijn gericht tegen het besluit van 20 juni 2000 gegrond en vernietigt dit besluit en de uitspraken van de rechtbank van 13 september 2000 en 7 mei 2001;
Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.004,38, te betalen door de gemeente Lochem;
Bepaalt dat de gemeente Lochem aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 256,39 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 8 augustus 2002.
(get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
(get.) M. Pijper.
Q