Uitspraak
01/4366 WWCON
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, appellant,
en
[Gedaagde], wonende te [Woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant is op daartoe bij het beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen van een door de rechtbank 's-Gravenhage op 25 juli 2001 tussen partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 1 oktober 2003, waar appellant, vanwege de Raad opgeroepen om te verschijnen, zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. D.R. Abdoelhak, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), en waar gedaagde is verschenen bij mr. M.J. Gilsing, advocaat te 's-Gravenhage, als gemachtigde.
II. MOTIVERING
1. Gedaagde, geboren in 1948 en sedert 1972 leraar bij het openbaar speciaal onderwijs, heeft op 21 september 1999 een 11-jarige leerling meegenomen naar een scouting terrein, waar zij samen de nacht hebben doorgebracht. Hij heeft toen met deze jongen ontuchtige handelingen gepleegd, waarvoor hij door de strafrechter onherroepelijk is veroordeeld tot een taakstraf en een voorwaardelijke gevangenisstraf. Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente 's-Gravenhage heeft gedaagde met ingang van 1 februari 2000 ontslag verleend. Bij uitspraak van 28 augustus 2003 heeft de Raad geoordeeld dat het College bevoegd was ontslag te geven en het gebruikmaken van die bevoegdheid op zichzelf niet onevenredig is te achten.
2. Naar aanleiding van de aanvraag van een werkloosheidsuitkering heeft appellant bij besluit van 31 maart 2000 aan gedaagde ingevolge het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) een loongerelateerde uitkering toegekend over de periode van 1 februari 2000 tot 1 februari 2003 en aansluitend een aanvullende uitkering tot 4 oktober 2013. Daarbij is tevens besloten die uitkering blijvend geheel te weigeren op de grond dat gedaagde verwijtbaar werkloos is geworden. Bij besluit van 5 september 2000 (het bestreden besluit) heeft appellant het tegen voornoemd besluit ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
3. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van het BWOO bepaalt dat de betrokkene voorkomt dat hij verwijtbaar werkloos wordt. Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van het BWOO is de betrokkene verwijtbaar werkloos geworden, indien hij zich zodanig verwijtbaar heeft gedragen dat hij redelijkerwijs heeft moeten begrijpen dat dit gedrag zijn ontslag tot gevolg zou hebben. Artikel 13, eerste lid, van het BWOO bepaalt dat indien een betrokkene een verplichting, hem op grond van de artikelen 10, 11 en 12 opgelegd, niet nakomt, het uitvoeringsorgaan bevoegd is de uitkering blijvend geheel te weigeren, tijdelijk of blijvend gedeeltelijk te weigeren of de uitkeringsduur te beperken. Ingevolge het vierde lid kan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap nadere regels stellen over de wijze waarop het uitvoeringsorgaan van haar bevoegdheid, genoemd in het eerste en tweede lid, gebruik maakt. Krachtens laatstgenoemde bepaling heeft de Minister bij besluit van 24 december 1996, gepubliceerd in Uitleg Gele Katern 1997/1 de Regeling maatregelen sector O en W (hierna: de Regeling), vastgesteld. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling legt het uitvoeringsorgaan een maatregel op met inachtneming van de regeling. De verplichtingen waarop een maatregel van toepassing is, zijn ingedeeld in categorieën en opgenomen in een bijlage, welke bijlage onderdeel uitmaakt van de Regeling. Blijkens onderdeel 5, ten zevende, van de bijlage is de op grond van artikel 10, eerste lid, onder a, van het BWOO geldende verplichting een verplichting van de vijfde categorie. Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling bedragen de hoogte en de duur van de maatregel bij het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting opgenomen in de vijfde categorie ten 7° van de bijlage: blijvend gehele weigering van de uitkering, tenzij het niet nakomen van de verplichting de betrokkene niet in overwegende mate kan worden verweten, in welk geval een verlaging van het uitkeringspercentage wordt toegepast van 35% gedurende 26 weken. Ingevolge artikel 9 van Pro de Regeling legt het uitvoeringsorgaan geen maatregel op indien iedere verwijtbaarheid ten aanzien van het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting ontbreekt.
4.1 Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat gedaagde zich heeft schuldig gemaakt aan een van de meest ernstige gedragingen waaraan een leerkracht zich schuldig kan maken en dat dit gedrag zonder meer de kwalificatie verwijtbaar als genoemd in de hierbovenvermelde onderdelen van artikel 10 van Pro het BWOO verdient. Gelet op de aard van deze misdragingen en zijn positie als leerkracht was voorts voor gedaagde in hoge mate voorzienbaar dat zijn dienstverband als gevolg daarvan zou eindigen en dat hij daardoor werkloos zou worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant terecht gesteld dat gedaagde de verplichting van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, in verbinding met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van het BWOO niet is nagekomen, zodat appellant ingevolge artikel 13, eerste lid, van het BWOO bevoegd was een maatregel op te leggen.
4.2 Met betrekking tot het besluit van appellant om onder toepassing van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling de uitkering blijvend geheel te weigeren overwoog de rechtbank evenwel dat de voor appellant voor dit geval openstaande mogelijkheid de uitkering blijvend en geheel te weigeren appellant, gelet op het in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel, niet ontslaat van de verplichting om in het individuele geval van gedaagde de afweging te maken of er evenredigheid bestaat tussen de getroffen maatregel en de - bezien vanuit het oogpunt van het BWOO - ernst van het gewraakte gedrag. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat, hoewel zij het gedrag van gedaagde als zeer ernstig kwalificeert, alles afwegende, gezegd moet worden dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde maatregel de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet kan doorstaan. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen de uitspraak van de Raad d.d. 1 maart 2000, gepubliceerd in USZ 2000/96, in een casus die naar haar oordeel grote overeenkomst met de onderhavige vertoont. De rechtbank heeft op die grond het bestreden besluit vernietigd voor zover betrekking hebbend op de zwaarte van de opgelegde maatregel, appellant opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen en beslissingen gegeven over de proceskosten en het griffierecht.
5.1 Appellant keert zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Hij stelt dat daarvoor in de op 18 januari 1997 in werking getreden Regeling geen ruimte meer is. Hij wijst erop dat beoogd is met de Regeling het regime van de Werkloosheidswet (WW) zoals dat met de Wet boeten, maatregelen, en terug- en invordering sociale zekerheid van kracht is geworden, van overeenkomstige toepassing te verklaren. In tegenstelling tot het voordien toepasselijke sanctiebeleid, dat berustte op een bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie, waarbij onder andere ook invulling moest worden gegeven aan het evenredigheidsbeginsel, geldt dat bij de Regeling aan het uitvoeringsorgaan de verplichting tot het opleggen van een maatregel is opgelegd. Daarmee verdraagt zich volgens appellant toetsing aan het evenredigheidsbeginsel niet. Appellant beroept zich voorts op de uitspraken van de Raad van 5 april 2000, gepubliceerd in RSV 2000/151 en RSV 2000/152, waarin een oordeel is gegeven omtrent de evenredigheidstoetsing in het kader van artikel 27, eerste respectievelijk tweede lid, van de WW. Appellant meent dat het oordeel van de rechtbank zich niet met die uitspraken verdraagt.
6. De Raad overweegt als volgt.
6.1 De Raad constateert dat van de zijde van gedaagde geen hoger beroep is ingesteld en dat door appellant tegen het oordeel van de rechtbank dat sprake is van onevenredigheid tussen de bij het bestreden besluit opgelegde maatregel en de ernst van de gedraging van gedaagde, geen zelfstandige grieven zijn aangedragen. Derhalve zal primair de vraag moeten worden beantwoord of onder de vigerende regelgeving in het individuele geval toetsing aan het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel is toegelaten.
6.2 Het BWOO is een algemene maatregel van bestuur die in artikel 13, eerste lid, de bevoegdheid geeft aan het uitvoeringsorgaan om aan een betrokkene in verband met het niet nakomen van bepaalde verplichtingen maatregelen op te leggen in de vorm van tijdelijk of blijvend gehele of gedeeltelijke weigering van de BWOO-uitkering. Ten aanzien van die bevoegdheid wordt in het vierde lid van dat artikel de Minister de bevoegdheid toegekend om nadere regels te stellen over de wijze waarop het uitvoeringsorgaan van die bevoegdheid gebruik maakt. De Minister heeft op grond van die bevoegdheid nadere regels gesteld, neergelegd in de Regeling (waarvan voor de beoordeling van het onderhavige geschil met name het aangehaalde artikel 7 van Pro belang is). Deze Regeling is derhalve aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift, waaraan het uitvoeringsorgaan bij de hantering van de bevoegdheid om een maatregel op te leggen toepassing dient te geven.
6.3 Nu de Regeling moet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb, doet zich de vraag voor of uit laatstgenoemde bepaling een beperking voortvloeit ten aanzien van de toetsing van het bestreden besluit. Deze vraag beantwoordt de Raad bevestigend. De Raad acht daartoe van belang dat de Minister heeft beoogd met de Regeling het BWOO wat betreft het opleggen van sancties in overeenstemming te brengen met het stelsel in de sociale zekerheidswetten, welk stelsel er onder meer op neerkomt dat een uitvoeringsorgaan bij de constatering van een schending van het voorschrift dat een betrokkene voorkomt dat hij verwijsbaar werkloos wordt, gehouden is om een maatregel op te leggen. In dit verband wijst de Raad naar zijn hiervoor reeds aangehaalde uitspraken van 5 april 2000 waarin hij heeft geoordeeld dat met de verplichte oplegging van een maatregel de wetgever heeft beoogd een volledige afweging te maken met betrekking tot de evenredigheid en er derhalve sprake is van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb dat zich verzet tegen toetsing door rechter en bestuur aan het evenredigheidsbeginsel.
6.4 De Raad is voorts van oordeel dat het feit dat artikel 7 van Pro de Regeling het uitvoeringsorgaan verplicht tot het opleggen van een maatregel, terwijl artikel 13 van Pro het BWOO spreekt van een bevoegdheid om maatregelen op te leggen, niet meebrengt dat het uitvoeringsorgaan bij een geconstateerde schending van artikel 10 van Pro het BWOO in weerwil van hetgeen hierboven is overwogen, toch zou zijn gehouden om een nadere evenredigheidstoets als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb te verrichten. In dit verband overweegt de Raad dat geen geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel zich verzet tegen de nadere invulling die in de Regeling is gegeven aan de in artikel 13 aan Pro het uitvoeringsorgaan gegeven bevoegdheid, welke invulling die bevoegdheid inperkt en nader bepaalt als een verplichting in die zin dat er geen beleidsruimte voor het uitvoeringsorgaan (meer) is.
6.5 De Raad komt dan ook tot het oordeel dat artikel 13, eerste lid, van het BWOO in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling geen ruimte laat voor toetsing door de rechter of het bestuur aan de in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidseis. De onder 6.1 gestelde vraag wordt derhalve ontkennend beantwoord.
6.7 Voorts is de Raad, met de rechtbank en appellant van oordeel dat de gedragingen van gedaagde als zeer verwijtbaar dienen te worden aangemerkt en dat er geen reden is om aan te nemen dat er sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
6.6 Tenslotte is de Raad van oordeel dat het bestreden besluit, waarbij toepassing is gegeven aan de in 6.5 genoemde wettelijke voorschriften, gelet op de gevolgen van dat besluit voor gedaagde in relatie tot de ernst van de gedragingen die schending van artikel 10 van Pro het BWOO meebrachten, niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel.
7.1 Uit het vorenoverwogene volgt dat het bestreden besluit ten onrechte door de rechtbank is vernietigd, zodat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
7.2 De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het inleidend beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.A. Hoogeveen als voorzitter en mr. H. Bolt en mr. H.G. Rottier als leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004.
(get.) M.A. Hoogeveen
(get.) S.A.M. Schoenmaker-Zehenpfenning
MdH426