Uitspraak
04/5900 WAO
U I T S P R A A K
in het geding tussen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
en
[gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
Appellant heeft op bij beroepschrift aangegeven gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Almelo onder dagtekening 22 september 2004 tussen partijen gewezen uitspraak, geregistreerd onder nummer 03/805 WAO N1 A.
Bij schrijven van 4 november 2004 heeft gedaagde G. Grote Beverborg, werkzaam bij Arcon te Hengelo, gemachtigd om haar belangen in hoger beroep te behartigen.
Bij brief van 5 april 2005 met bijlage, heeft appellant desgevraagd een nadere toelichting verstrekt op het in geding zijnde besluit.
Het geding is behandeld ter zitting van de Raad op 30 augustus 2005, waar namens appellant is verschenen mr. E.J.S. van Daatselaar, werkzaam bij het Uwv, en waar namens gedaagde met voorafgaand bericht niemand is verschenen.
II. MOTIVERING
Gedaagde is op 16 januari 1998 wegens arm- en schouderklachten uitgevallen voor haar in deeltijd vervulde functie van bejaardenverzorgster. In verband hiermee heeft appellant gedaagde na afloop van de wachttijd van vier weken, als bedoeld in artikel 43a van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), met ingang van 13 februari 1998 in aanmerking gebracht voor een uitkering ingevolge de WAO, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
Bij besluit van 20 februari 2003 heeft appellant de WAO-uitkering van gedaagde met ingang van 20 april 2003 herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25%. Blijkens de daaraan ten grondslag liggende gegevens, waarvan in het bijzonder het rapport van 7 januari 2003, opgesteld door I. Baronner, medewerker verzekeringsarts en het rapport van 19 februari 2003 van de arbeidsdeskundige I. Weusthof, berust evenvermelde herziening op een beoordeling volgens welke gedaagde in verband met de voor haar van toepassing geachte beperkingen niet langer geschikt wordt geacht voor de eigen werkzaamheden als bejaardenverzorgster, maar nog wel in staat wordt geacht tot het vervullen van diverse andere loondienstfuncties. De aan die functies te ontlenen verdiencapaciteit leidt in vergelijking met de maatgevende verdiencapaciteit tot een verlies van 20,46%, overeenkomend met indeling in de klasse 15 tot 25%.
In bezwaar heeft gedaagde naar voren gebracht dat onvoldoende rekening is gehouden met haar beperkingen. Zij meent voorts dat ten onrechte geen urenbeperkingen is aangenomen. Zij acht zich niet in staat tot het verrichten van de werkzaamheden die zijn verbonden aan de bij de schatting in aanmerking genomen functies. Daarnaast heeft gedaagde vraagtekens geplaatst bij de verzekeringsgeneeskundige keuring. Zij meent dat de beoordeling door de verzekeringsarts A.J. Wolbers niet volledig is geweest, in welk verband zij naar voren heeft gebracht dat het medische onderzoek zelf maar enkele minuten in beslag heeft genomen. Blijkens het verslag van de hoorzitting heeft gedaagde op die zitting naar voren gebracht dat zij (eerst) een gesprek met de medewerker verzekeringsarts heeft gevoerd, waarna die medewerker met de verzekeringsarts heeft overlegd zonder haar aanwezigheid. Vervolgens is zij door die verzekeringsarts kort medisch onderzocht. Gedaagde heeft het gevoel dat de verzekeringsarts haar dossier niet kende en zich niet in haar situatie heeft verdiept. Verder vindt zij het vervelend dat zij niet aanwezig mocht zijn bij het overleg tussen de medewerker verzekeringsarts en de verzekeringsarts.
De bezwaarverzekeringsarts H.E. Wonnink heeft op basis van dossierstudie en kennisname van de van de zijde van gedaagde in bezwaar ingebrachte brieven van haar huisarts en anesthesioloog geconcludeerd dat de primaire verzekeringsarts reeds ruim voldoende is meegegaan met de aanwezige klachten en de medisch objectiveerbare gegevens en voldoende forse beperkingen heeft aangenomen.
Bij besluit van 21 augustus 2003, hierna: het bestreden besluit, heeft appellant vervolgens het bezwaar tegen het besluit van 20 februari 2003 ongegrond verklaard.
In beroep heeft gedaagde in essentie haar reeds in bezwaar geuite grieven herhaald.
De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd omdat naar haar oordeel geen sprake was van een volledig en zorgvuldig medisch onderzoek, als gevolg waarvan appellant in strijd is gekomen met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), en voorts omdat het (medische) onderzoek zoals dat heeft plaatsgevonden in strijd is met de artikelen 3 en 4 van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (Schattingsbesluit).
De rechtbank heeft hierbij het oog op de inschakeling bij het verzekeringsgeneeskundige onderzoek van een zogeheten medewerker verzekeringsarts, in dit geval I. Baronner. De rechtbank is van oordeel, onder verwijzing naar door haar eerder gedane uitspraken, namelijk de uitspraak van 23 juni 2003, gepubliceerd in USZ 2004,77 alsmede uitspraken van 24 juni 2004, kenmerk 03/812 en 03/897, niet gepubliceerd, dat inschakeling van een dergelijke functionaris, die zelf geen (verzekerings)arts is, bij het medische onderzoek weliswaar niet op voorhand in alle gevallen in strijd is met de artikelen 3 en 4 van het Schattingsbesluit en met artikel 3:2 van Pro de Awb, maar acht in gevallen - als het onderhavige - waarin sprake is van een moeizaam te objectiveren lichamelijke aandoening en mogelijkerwijs van een psychische origine van de claimklachten, de kennis en de ervaring en daarmee de inzet van de verzekeringsarts zelf onontbeerlijk.
De verzekeringsarts zelf had derhalve volgens de rechtbank in het onderhavige geval het volledige beoordelingsgesprek met gedaagde dienen te voeren. Dat is volgens de rechtbank in dit geval niet gebeurd, nu blijkens het rapport van 7 januari 2003 de rol van de verzekeringsarts zich heeft beperkt tot een lichamelijk onderzoek en een gesprek met gedaagde over zijn conclusies. De rol van de medewerker verzekeringsarts daarentegen is, anders dan van de zijde van appellant is gesteld - volgens de rechtbank heeft appellant overigens tegenstrijdige mededelingen gedaan over de taakverdeling tussen de verzekeringsarts enerzijds en de medewerker verzekeringsarts anderzijds - naar het oordeel van de rechtbank niet beperkt gebleven tot - door appellant als voorbereidend werk aangeduide - werkzaamheden als het vergaren van informatie, maar is (beduidend) verder gegaan, namelijk het verzamelen van informatie over de beperkingen, het afnemen van de anamnese en het verrichten van observaties.
De rechtbank acht het in dit geval niet uit te sluiten dat bij een onderzoek met de inzet van de kennis en de ervaring van een arts andere relevante informatie/observaties zouden zijn verkregen of andere informatie/observaties relevant zouden zijn geacht - bijvoorbeeld op het psychische vlak - dan de medewerker verzekeringsarts aan de verzekeringsarts heeft overgebracht. Aangezien voorts het met betrekking tot het ingestelde medische onderzoek gesignaleerde gebrek in bezwaar niet is hersteld, is de rechtbank tot de slotsom gekomen dat om redenen als hiervoor weergegeven het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden.
Appellant heeft in hoger beroep in de eerste plaats naar voren gebracht het oordeel van de rechtbank te kunnen onderschrijven dat de inzet van de medewerker verzekeringsarts - door appellant inmiddels aangeduid als medisch medewerker, welke aanduiding ook hierna zal worden aangehouden - in beginsel geoorloofd is te achten.
Appellant heeft er voorts op gewezen dat de inzet en de werkwijze van de medisch medewerker is gewijzigd ten opzichte van de situatie die aan de orde was in de - hiervoor vermelde - uitspraak van de rechtbank Almelo, gepubliceerd in USZ 2004,77. Voorheen beperkte de beoordeling van de verzekeringsarts zich doorgaans enkel tot beoordeling van de lichamelijke klachten en dossierstudie. De verzekeringsarts nam veelal geen of slechts een beperkte anamnese af en voerde - in plaats daarvan - alleen overleg met de medisch medewerker. Er vond in het algemeen geen gesprek meer plaats tussen de verzekeringsarts en de belanghebbende. Wel werd vooraf aan belanghebbenden gevraagd of zij akkoord gingen met een onderzoek door de medisch medewerker.
Naderhand, nog vóór meergenoemde uitspraak van de rechtbank Almelo, is volgens appellant deze praktijk gewijzigd, in die zin dat de medisch medewerker nog slechts gegevens verzamelt en deze niet langer beoordeelt. De verzekeringsarts doet niet alleen het lichamelijke onderzoek, maar stelt ook vragen, gericht op de medische claim, de zogeheten anamnese. Nadat de medisch medewerker gegevens heeft verzameld vindt er aldus een volledig onderzoek plaats door de verzekeringsarts, met een op de klachten gericht gesprek, waarbij ook wordt beoordeeld of sprake is van psychische klachten.
Appellant benadrukt dat de rechtbank, in het licht van het vorengaande, in de aangevallen uitspraak ten onrechte geen onderscheid aanhoudt tussen het verzamelen van gegevens, wat de taak is van de medisch medewerker, en het beoordelen van die gegevens, wat de taak is van de verzekeringsarts. Appellant kan zich evenmin vinden in de overweging van de rechtbank dat door hem tegenstrijdige mededelingen zijn gedaan omtrent de rolverdeling tussen medisch medewerker en de verzekeringsarts. Appellant acht die taakverdeling, als hiervoor geschetst, helder. Ten onrechte gaat de rechtbank ervan uit dat binnen die taakverdeling een deel van de medische beoordeling aan de medisch medewerker zou worden overgelaten.
Op basis van het voorbereidende werk door de medisch medewerker vindt, aldus appellant, het onderzoek van de verzekeringsarts plaats, waarbij er ook voldoende ruimte is voor observaties op psychisch en lichamelijk vlak. Ook in het geval van gedaagde heeft de verzekeringsarts volgens appellant een eigenstandig en toereikend onderzoek ingesteld. De lengte van het onderzoek door de verzekeringsarts of het gesprek met de verzekeringsarts zeggen volgens appellant op zich overigens doorgaans niets over de zorgvuldigheid van het onderzoek.
De Raad oordeelt als volgt.
Zoals ook de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen dient volgens artikel 2, eerste lid, van het Schattingsbesluit de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling te worden gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek. Volgens het eerste lid van artikel 3 van Pro het Schattingsbesluit strekt het verzekeringsgeneeskundig onderzoek ertoe om vast te stellen of betrokkene ten gevolge van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling ongeschikt is tot werken. Volgens het tweede lid van dat artikel onderzoekt de verzekeringsarts daarbij of bij betrokkene sprake is van vermindering of verlies van lichamelijke of psychische structuur of functie, die vermindering of verlies van normale gedragingen en activiteiten en van normale sociale rolvervulling tot gevolg heeft. Tevens stelt volgens het derde lid de verzekeringsarts vast welke beperkingen betrokkene in zijn functioneren in arbeid ondervindt ten gevolge van het verlies of vermindering van vermogens, bedoeld in het tweede lid, alsmede in welke mate betrokkene belastbaar is voor arbeid. Als kwaliteitseis aan dit onderzoek stelt artikel 4, eerste lid onder b, van het Schattingsbesluit dat een door een andere verzekeringsarts uitgevoerd verzekeringsgeneeskundig onderzoek tot dezelfde bevindingen en conclusies zal kunnen leiden, en stelt artikel 4, tweede lid, dat de vaststellingen en het onderzoek, bedoeld in artikel 3, geschieden aan de hand van algemeen aanvaarde verzekeringsgeneeskundige onderzoeksmethoden die gericht zijn op het kunnen vaststellen van ongeschiktheid tot werken als gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling.
De Raad is van oordeel dat de bewoordingen van artikel 3, tweede en derde lid, van het Schattingsbesluit, bezien op zichzelf als in samenhang met de overige hiervoor genoemde voorschriften van het Schattingsbesluit betreffende het verzekeringsgeneeskundig onderzoek, geen andere conclusie toelaten dan dat het in het kader van arbeidsongeschiktheidsbeoordelingen ingevolge de verschillende arbeidsongeschiktheidswetten uit te voeren verzekeringsgeneeskundige onderzoek uitsluitend dient plaats te vinden door een verzekeringsarts.
Er zijn geen aanwijzingen dat de regelgever het ook mogelijk heeft willen maken het verzekeringsgeneeskundige onderzoek, al dan niet vanwege of mede vanwege die verzekeringsarts en al dan niet onder verantwoordelijkheid van die arts, geheel of ten dele door een andere functionaris te doen plaatsvinden. Met name ziet de Raad, anders dan de rechtbank, in de tekst van het Schattingsbesluit noch in de toelichting daarop ruimte voor de zienswijze dat onder omstandigheden dat onderzoek ook (ten dele) door een niet-arts zou kunnen worden verricht.
Zulks acht de Raad ook in lijn te liggen met het belang dat voor een belanghebbende is gelegen in een zorgvuldig en volledig onderzoek naar alle voor de beoordeling van zijn aanspraak op arbeidsongeschiktheidsuitkering relevante feiten en omstandigheden. Niet valt aan te nemen dat bij uitbesteding van een deel van het verzekeringsgeneeskundige onderzoek aan een niet-arts, zoals een medisch medewerker, ook al heeft deze medewerker een zekere (para)medische opleiding op HBO-niveau genoten, dat onderzoek van eenzelfde kwaliteit zal zijn als het geval is indien de verzekeringsarts het gehele onderzoek zelf uitvoert.
Appellant stelt zich op het standpunt dat de inschakeling van de medisch medewerker niet in strijd komt met de hiervoor vermelde bepalingen van het Schattingsbesluit, nu de inzet van die functionaris, zoals nader door appellant uiteengezet, zich beperkt tot gegevensverzameling en zich derhalve niet mede uitstrekt tot beoordeling van die gegevens.
De Raad kan zich hiermee niet verenigen. De Raad overweegt hiertoe in de eerste plaats dat hij in zijn algemeenheid niet kan onderschrijven de aan evenvermeld standpunt van appellant kennelijk ten grondslag liggende opvatting dat het verzamelen van gegevens (nog) geen deel uitmaakt van het verzekeringsgeneeskundige onderzoek zoals dat in het Schattingsbesluit nader is uitgewerkt, maar dat zodanig onderzoek eerst een aanvang neemt met de beoordeling van die gegevens. Tekst en toelichting van het Schattingsbesluit bieden voor een dergelijke opvatting geen aanknopingspunten. De Raad is van oordeel dat zodanige opvatting ook naar zijn inhoud onhoudbaar is. Ook bij het verzamelen en vaststellen van de relevante gegevens, waarmee doorgaans elk medisch onderzoek een aanvang zal nemen, zal immers veelal, bewust of onbewust, reeds sprake zijn van (een begin van) oordeelsvorming bij de desbetreffende arts. Dat geldt zowel voor het verzamelen van gegevens door middel van dossieronderzoek als het vergaren van gegevens door middel van gesprekken met de verzekerde, welke taak bij uitstek aan de medisch medewerker is toebedeeld.
Ook reeds in een gesprek met een belanghebbende, dat naar zijn opzet uitsluitend is gericht op het vergaren van gegevens, hebben, blijkens onvermijdelijk en daarmee in wezen ook onlosmakelijk verbonden, aspecten als observatie en interactie hun plaats en deze aspecten kunnen mede van belang zijn voor de (latere) oordeelsvorming. Nu dergelijke aspecten zonder meer behoren te worden gerekend tot wezenlijke onderdelen van een verzekeringsgeneeskundig onderzoek, acht de Raad het door appellant aangehouden onderscheid tussen enerzijds de niet tot het verzekeringsgeneeskundig onderzoek behorende taak van het verzamelen van gegevens en anderzijds de daarvan wel deel uitmakende taak van het beoordelen van gegevens kunstmatig en onjuist.
In de tweede plaats is de Raad met de rechtbank van oordeel - en dit vormt naar het de Raad wil voorkomen ook een onderlijning van het hiervoor gegeven oordeel dat het door appellant voorgestane onderscheid geen recht doet aan de complexiteit van een verzekeringsgeneeskundig onderzoek - dat uit de voorliggende gegevens naar voren komt dat de betrokkenheid van de medisch medewerker Baronner in het onderhavige geval feitelijk ook een (beduidend) ruimere strekking heeft gehad dan uitsluitend het vergaren van gegevens. De Raad wijst hierbij op het rapport van 7 januari 2003, waarvan de paragrafen 2.2.2 t/m 2.2.4 in onderlinge samenhang bezien, onmiskenbaar de indruk wekken dat genoemde medisch medewerker, naast het ingestelde dossieronderzoek, niet alleen een uitgebreide anamnese heeft afgenomen, maar ook bepaalde observaties heeft verricht met daaraan gekoppeld een zekere oordeelsvorming. De Raad merkt hierbij op dat volgens datzelfde rapport het onderzoek van de verzekeringsarts pas een aanvang heeft genomen met het vermelde vanaf punt 2.2.5. De gehele gang van zaken met betrekking tot het vanwege appellant ingestelde onderzoek wettigt naar het oordeel van de Raad de conclusie dat de verzekeringsarts Wolbers bij diens onderzoek, in elk geval voor een deel, is gevaren op onderzoeksresultaten en observaties van genoemde medisch medewerker.
Aldus moet ook de Raad het ervoor houden dat de medisch medewerker, anders dan appellant heeft gesteld, zich niet slechts heeft beperkt tot louter voorbereidende, en als zodanig van het eigenlijke verzekeringsgeneeskundig onderzoek nog geen deel uitmakende, werkzaamheden van feitelijke aard maar een wezenlijk onderdeel van dat onderzoek voor haar rekening heeft genomen. De Raad acht dit in strijd met de hiervoor genoemde artikelen van het Schattingsbesluit alsmede met de eisen die in artikel 3:2 van Pro de Awb worden gesteld inzake een zorgvuldig en volledig onderzoek naar alle relevante feiten en af te wegen belangen, en derhalve rechtens niet aanvaardbaar. Anders dan de rechtbank heeft overwogen acht de Raad, naar reeds hiervoor is aangegeven, daarbij niet doorslaggevend of al dan niet sprake is van een moeilijk te objectiveren lichamelijke aandoening en of, in verband daarmee, mogelijk (mede) sprake is van een psychische component.
De Raad wil niet nalaten om in dit verband nog op te merken dat het gegeven de door appellant met de inzet van medisch medewerkers beoogde doelstelling ook geen bevreemding wekt dat die medewerker een (substantieel) deel van de taak van de verzekeringsarts heeft overgenomen. Van de zijde van appellant is desgevraagd ter zitting aangegeven dat destijds is gekozen voor de inzet van medisch medewerker om reden dat men er binnen de uitvoeringsorganisatie(s) niet in slaagde voldoende gekwalificeerde verzekeringsartsen aan te trekken. De gedachte daarbij was dat de medisch medewerker zou kunnen zorgen voor een zekere taakverlichting van de verzekeringsartsen, door een deel van de werkzaamheden die tot dan toe door die verzekeringsartsen werden verricht te laten uitvoeren door die medisch medewerkers. Op die wijze zou kunnen worden tegemoet gekomen aan de behoefte tot een meer efficiënte inzet van de schaarse tijd van verzekeringsartsen.
Tegen de achtergrond van evenvermelde bij de inschakeling van de medisch medewerker voorgezeten hebbende bedoeling, ligt het ook niet voor de hand dat de inzet van de medisch medewerker zich zou beperken tot slechts die werkzaamheden van de verzekeringsarts die (nog) niet gerekend behoren te worden tot het eigenlijke verzekeringsgeneeskundige onderzoek en aldus ook niet per se door die verzekeringsarts behoeven te worden verricht. Niet aannemelijk is immers te achten dat een dergelijke beperkte maatregel de gewenste verlichting in de taakuitoefening van de verzekeringsartsen zou (hebben) kunnen meebrengen.
De Raad komt met de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit, gelet op de wijze waarop de medische grondslag daarvan is voorbereid en tot stand gekomen, in strijd is te achten met de artikelen 3 en 4 van het Schattingsbesluit en artikel 3:2 van Pro de Awb en derhalve in rechte geen stand kan houden. De aangevallen uitspraak, waarbij dat besluit is vernietigd, komt - zij het met enige wijziging van de gronden waarop deze berust - voor bevestiging in aanmerking. Appellant zal opnieuw hebben te beslissen op het bezwaar van gedaagde met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen.
Aan de Raad is niet gebleken van aan de zijde van gedaagde in hoger beroep gevallen proceskosten die op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding door appellant in aanmerking komen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuw besluit neemt op het bezwaar van gedaagde met inachtneming van de uitspraak van de Raad;
Bepaalt dat van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht van
€ 414,- wordt geheven.
Aldus gegeven door mr. K.J.S. Spaas als voorzitter en mr. J.W. Schuttel en mr. C.W.J. Schoor als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier en uitgesproken in het openbaar op 29 september 2005.
(get.) K.J.S. Spaas.
(get.) P.M. Okyay-Bloem.
GdJ