Uitspraak
05/4800 WAO, 05/6560 WAO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 22 juni 2005, 04/975 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv),
Datum uitspraak: 12 oktober 2006
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft P.J. Reeser, medewerker van SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden, ten dele gevoegd met een aantal andere zaken op 30 juni 2006. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Het Uwv heeft zich doen vertegenwoordigen door E.M. Cohen, arbeidskundig beleids-medewerker, mr. E.J.S. van Daatselaar, beleidsmedewerker en jurist, H.A.M. Hulshof, senior bezwaararbeidsdeskundige, W.C. Otto, verzekeringsarts en beleidsmedewerker en D. Vermeulen, arbeidskundig analist.
Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst en wordt in iedere zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
Appellante heeft haar werkzaamheden als medewerkster van een automatiseringsbedrijf gestaakt wegens klachten van extreem moe zijn, concentratieproblemen alsmede veel hoofdpijn en pijn in de rug en nek.
Bij besluit van 28 februari 2003 heeft het Uwv appellante met ingang van 15 november 2002 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheids-verzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 35 tot 45%. Hieraan lag ten grondslag dat appellante weliswaar beperkingen ondervond bij het verrichten van arbeid, maar dat appellante volgens de door de verzekeringsarts opgestelde Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) geschikt is voor de door de arbeidsdeskundige geselecteerde functies.
Nadat appellante hiertegen beroep aangetekend had werd dit besluit vanwege een motiveringsgebrek door de rechtbank vernietigd met de opdracht aan het Uwv om een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 12 maart 2004 (hierna: besluit 1) heeft het Uwv op basis van een nadere motivering van de bezwaar- verzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige besloten dat de mate van arbeidsongeschiktheid terecht op 35 tot 45% is gesteld.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
In de fase van het hoger beroep heeft de bezwaararbeidsdeskundige, in reactie op een vraagstelling van de Raad, aan de hand van het naar aanleiding van de hierna genoemde uitspraken van de Raad van 9 november 2004 inmiddels aangepaste Claimbeoordelings- en Borgingssysteem (CBBS), een nieuwe CBBS-uitvoer geproduceerd.
Uit het naar aanleiding van deze uitvoer uitgevoerde onderzoek door bezwaararbeids-deskundige R.E.T. Peters kwam naar voren dat een aantal functies diende te vervallen en dat het noodzakelijk was functies bij te duiden. Het resultaat van dit onderzoek was een hogere arbeidsongeschikheidsklasse.
Bij besluit van 9 november 2005 (hierna: besluit 2) heeft het Uwv besloten het oorspronkelijke besluit niet te handhaven en aan appellante een WAO-uitkering toe te kennen naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 55 tot 65%.
Mede naar aanleiding van hetgeen ter zitting aan de orde is gekomen, overweegt de Raad in de eerste plaats met betrekking tot de algemene CBBS-aspecten het volgende.
Oordeel inzake de aanpassingen van het CBBS in het licht van de uitspraken van de Raad van 9 november 2004 (LJNummers: AR4716, AR4717, AR4718, AR4719, AR4721 en AR4722)
In de uitspraken van 9 november 2004 heeft de Raad geoordeeld over verschillende besluiten waarin de mate van arbeidsongeschiktheid van de betrokken verzekerde was bepaald met behulp van het zogeheten CBBS, welk systeem vanaf 1 januari 2002 het Functie Informatie Systeem (geleidelijk) is gaan vervangen als ondersteunend systeem bij de beoordeling van aanspraken op een uitkering ingevolge de arbeidsongeschiktheidswetten.
Hierbij heeft de Raad ook meer in het algemeen een oordeel uitgesproken inzake het CBBS. In dat verband heeft de Raad, samengevat weergegeven, in de eerste plaats overwogen dat hem niet is gebleken van redenen om een systeem als het CBBS niet in beginsel rechtens aanvaardbaar te achten als ondersteunend systeem en methode bij de beoordeling van arbeidsongeschiktheid in de zin van de arbeidsongeschiktheidswetten. In het bijzonder geldt dit volgens die uitspraken ook voor de systematiek waarbij de aanwezigheid en de mate van beperkingen in beginsel worden bepaald door middel van een vergelijking met zogeheten normaalwaarden als referentiekader.
De Raad heeft evenwel tevens overwogen dat er een drietal in het oog springende onvolkomenheden aan het CBBS kleeft. Daaromtrent is geoordeeld dat dit in beginsel in de weg kan staan aan een nog als toereikend aan te merken niveau van transparantie, verifieerbaarheid en toetsbaarheid van een met behulp van het CBBS tot stand gekomen besluit.
In de eerste plaats heeft de Raad erop gewezen dat in de FML, en dus ook in de kritische FML (kFML), de nummering van de belastbaarheidsaspecten niet overeenstemt met de nummering van de naar inhoud overeenkomende items in de lijsten met belasting-gegevens van de functies. Als gevolg hiervan, zo heeft de Raad vastgesteld, is het voor anderen dan functionarissen van het Uwv niet mogelijk om op een relatief eenvoudige wijze belastbaarheids- en belasting-gegevens met elkaar te vergelijken.
Als tweede onvolkomenheid heeft de Raad aangemerkt dat het CBBS, bij de weergave van de resultaten van de geautomatiseerde vergelijking door het systeem van de matchende beoordelingspunten, niet voorziet in enige signalering, door middel van een asterisk of anderszins, ten teken dat met een bepaald aspect of met bepaalde aspecten van de functiebelasting de belastbaarheid van de betrokken verzekerde mogelijk wordt overschreden. Ook als gevolg hiervan laat het zich, aldus de Raad in genoemde uitspraken, voor anderen dan functionarissen van het Uwv niet goed controleren of terecht het standpunt is ingenomen dat de totale belasting van een functie binnen de medische mogelijkheden van een betrokkene blijft.
In de derde plaats heeft de Raad overwogen dat als gevolg van de systematiek van de zogeheten niet-matchende beoordelingspunten, welke in tegenstelling tot de matchende beoordelingspunten door het geautomatiseerde systeem niet met elkaar worden vergeleken, het in beginsel mogelijk is dat functies door het systeem als potentieel passend worden geselecteerd die dat door overschrijdingen van de belastbaarheid van de betrokken verzekerde op een of meer van dergelijke niet-matchende punten mogelijk toch niet zijn. In de definitie van deze niet-matchende punten ligt immers besloten dat een dergelijke (mogelijke) overschrijding bij de geautomatiseerde vergelijking door het CBBS van belastbaarheids- en belastinggegevens niet wordt onderkend en dus ook niet wordt gesignaleerd, hetgeen in voorkomende gevallen een extra belemmering vormt voor de justitiabele of de rechter om te controleren of de betreffende functie door de arbeidsdeskundige terecht als passend is aangemerkt.
Naar aanleiding van de uitspraken van de Raad van 9 november 2004 is het Uwv overgegaan tot het aanbrengen van enkele systeemaanpassingen, teneinde de hiervoor vermelde onvolkomenheden in het CBBS op structurele wijze op te heffen.
Als eerste aanpassing heeft het Uwv in een nieuw document Resultaat Functiebeoordeling (RF) de nummering en de volgorde van de belastingpunten in de geselecteerde functies in overeenstemming gebracht met nummering en volgorde van de belastbaarheidsaspecten in de FML.
De Raad is van oordeel dat met deze systeemaanpassing volledig is tegemoet gekomen aan de door de Raad in zijn uitspraken van 9 november 2004 als eerste kritiekpunt op het CBBS gesignaleerde onvolkomenheid.
Met betrekking tot het ontbreken van signaleringen ten teken van een mogelijke overschrijding van de belastbaarheid, heeft het Uwv het CBBS in die zin aangepast dat in het RF onderdelen van de functiebelasting waarbij zich mogelijk een overschrijding kan voordoen - hetgeen doorgaans het geval zal zijn indien de betrokken verzekerde door de verzekeringsarts beperkt wordt geacht ten opzichte van de normaalwaarde of indien in een functie een belasting wordt gevraagd die meer bedraagt dan de normaalwaarde - door het systeem automatisch worden voorzien van een signalering. Daarmee wordt aangegeven dat in beginsel op het betreffende belastingaspect een nadere motivering van de arbeidsdeskundige en/of de verzekeringsarts is vereist.
De Raad stelt vast dat met deze aanpassing van het CBBS in voldoende mate is tegemoet gekomen aan het kritiekpunt van de Raad in zijn uitspraken van 9 november 2004 betreffende het ontbreken van signaleringen van mogelijke overschrijdingen van de belastbaarheid van de betrokkene in de functiebelasting. Met de gebruikte signaleringen is immers voor een ieder kenbaar dat het gaat om een beoordelingspunt ten aanzien waarvan sprake is van een mogelijke overschrijding van de belastbaarheid en ten aanzien waarvan derhalve bijzondere oplettendheid is vereist.
Ook met betrekking tot de door de Raad als derde kritiekpunt gesignaleerde onvolkomenheid, betreffende de niet-matchende punten, heeft het Uwv het systeem gewijzigd. Zoals van de zijde van het Uwv is toegelicht, komen niet-matchende punten voor in een tweetal varianten, te weten niet-matchende punten in de FML en niet-matchende punten in de functiebelasting. Bij de eerste variant gaat het om bepaalde beoordelingspunten in de FML waarvoor geen corresponderend belastingpunt aan de zijde van de functiebelastinggegevens bestaat, en bij de tweede soort gaat het om een aantal functiebelastinggegevens die niet voorkomen in de FML.
De aangebrachte systeemaanpassing bestaat hieruit dat de niet-matchende punten in de FML ter zake waarvan de verzekeringsarts een beperking van de normaalwaarde heeft aangegeven, op het RF worden vermeld, voorzien van een signalering. Relevante, niet-matchende belastingpunten aan de zijde van de functiebelasting worden eveneens voorzien van een signalering.
De Raad is van oordeel dat ook hier geldt dat voldoende is tegemoet gekomen aan de hiervoor weergegeven kritiek van de Raad in zijn uitspraken van 9 november 2004 dat eventuele overschrijdingen ter zake van niet-matchende punten, nu deze niet zichtbaar worden gemaakt op de CBBS-formulieren, voor anderen dan functionarissen van het Uwv verborgen blijven en dat aldus in voorkomende gevallen sprake is van een extra belemmering voor de justitiabele en/of de rechter om te controleren of de betreffende functie door de arbeidsdeskundige terecht als passend is aangemerkt.
De Raad overweegt voorts dat voor hem, op grond van de beschikbare gegevens en de van de zijde van het Uwv zowel schriftelijk - de Raad wijst in dit verband op de brief van 4 mei 2006 waarmee het Uwv in enkele van de met de onderhavige zaak ter zitting gevoegd behandelde zaken heeft geantwoord op een aantal door de Raad bij brief van 9 maart 2006 gestelde algemene vragen inzake het aangepaste CBBS - als ter zitting verstrekte nadere uitleg en toelichting, genoegzaam aannemelijk is geworden dat het aangepaste CBBS-systeem, zowel bij de matchende als bij de niet-matchende beoordelingspunten, mogelijke overschrijdingen in geselecteerde functies van de belastbaarheid van een verzekerde alle onderkent en signaleert.
De Raad wil in dit verband overigens niet nalaten op te merken, onder verwijzing naar hetgeen dienaangaande ter zitting is besproken, dat van de zijde van het Uwv is benadrukt - en de Raad sluit zich daarbij aan - dat voorwaarde daartoe wel is dat de verzekeringsarts de FML op juiste wijze invult en daarbij in het bijzonder erop toeziet dat een beperking ook daadwerkelijk als beperking wordt opgenomen en niet wordt “verstopt” in een toelichting bij een overigens als normaalwaarde aangegeven score, daar een dergelijke toelichting dan bij geautomatiseerde vergelijking niet als beperking zal worden herkend en een mogelijke overschrijding in een functie van de belastbaarheid op een dergelijk aspect dus niet door het systeem zal worden gesignaleerd.
De Raad komt in het licht van al het vorenoverwogene tot de slotsom dat met de aangebrachte aanpassingen de aan het CBBS klevende onvolkomenheden, zoals deze zijn beschreven in meergenoemde uitspraken van de Raad van 9 november 2004, in voldoende mate zijn opgeheven.
Motivering ten aanzien van mogelijke overschrijdingen van de belastbaarheid
Met het Uwv onderkent de Raad drie functies die het CBBS vervult. Het dient als communicatiemiddel tussen verzekeringsarts en arbeidsdeskundige en maakt een voorselectie voor de arbeidsdeskundige van mogelijk als geschikt in aanmerking komende functies. Dit zijn interne functies van het CBBS.
Daarnaast gebruikt het Uwv de resultaten van het CBBS tevens naar buiten, als middel om de medische en arbeidskundige beoordeling inzichtelijk te maken en inzicht te geven in de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid. Daarmee gebruikt het Uwv de resultaten van het CBBS met het oog op de op hem op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) rustende plicht om zijn besluiten deugdelijk te motiveren. Bij dat licht overweegt de Raad het volgende.
Het aangepaste CBBS voorziet in de mogelijkheid voor de arbeidsdeskundige van het Uwv om zelf, dat wil zeggen zonder voorafgaand nader in overleg te treden met de verzekeringsarts, te beslissen dat met betrekking tot bepaalde door het systeem bij geautomatiseerde vergelijking aangebrachte signaleringen een nadere motivering inzake de passendheid van de betreffende functie op dat beoordelingsaspect of die beoordelings-aspecten niet nodig is. Dit geldt zowel voor de bij de zogeheten matchende aspecten gebruikte signalering in de vorm van de aanduiding M, als de bij niet-matchende aspecten gebruikte signalering in de vorm van de aanduiding M*.
Uit de verstrekte toelichting blijkt dat het daarbij volgens het Uwv telkens gaat om punten waarvan op grond van de reeds beschikbare belastbaarheids- en belastinggegevens voor een ieder, derhalve ook voor de niet in het systeem ingewijde leek, zonder meer duidelijk is dat de functie wat betreft de daaraan verbonden belasting binnen de mogelijkheden van de betrokkene blijft. Het gaat daarbij volgens het Uwv aldus om “evidente gevallen”, waarin juist vanwege die evidentie een afzonderlijke motivering inzake de passendheid van de betreffende functie niet nodig wordt geacht. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door wijziging door de arbeidsdeskundige van de door het systeem aangebrachte signalering M in een G.
Deze handelwijze is volgens de daartoe dienende werkinstructie toegestaan voor de volgende zes gevallen:
a) de verzekeringsarts heeft aangegeven dat de cliënt op het desbetreffende punt niet beperkt is;
b) de arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat de belasting ligt binnen de mogelijkheden die in een nadere toelichting door de verzekeringsarts zijn beschreven. Dit kan voorkomen bij een normaalwaarde en bij een beperking;
c) de arbeidsdeskundige heeft geconstateerd dat de signalering een ander beoordelingspunt betreft dan het beoordelingspunt waarop de cliënt beperkt is;
d) de arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat de signalering een incidentele piekbelasting betreft ten opzichte van het door de verzekeringsarts aangegeven niveau;
e) de arbeidsdeskundige heeft geconcludeerd dat de signalering een marginaal hogere belasting betreft ten opzichte van het door de verzekeringsarts aangegeven niveau;
f) de combinatie van de mate en het tijdsaspect (frequentie of duur) in de FML en in de functie zijn zodanig dat de functie op het desbetreffende beoordelingspunt evident geschikt is.
De Raad is van oordeel dat met het oog op een voldoende mate van inzichtelijkheid en toetsbaarheid voor justitiabelen, rechtshulpverleners en de rechter van met behulp van het aangepaste CBBS tot stand gekomen arbeidsongeschikt- heidsbeoordelingen, er niet aan zal kunnen worden ontkomen dat de door het systeem aangebrachte signaleringen, welke immers erop duiden dat met betrekking tot een onderdeel of meerdere onderdelen van de functiebelasting mogelijkerwijs sprake is van een overschrijding van de belastbaarheid van de betrokken verzekerde op dat punt of op die punten, alle worden voorzien van een afzonderlijke toelichting waaruit kan blijken dat en waarom van een daadwerkelijke overschrijding (toch) geen sprake is.
Anders dan waarvan het Uwv uitgaat, kan volgens de Raad in zijn algemeenheid niet staande worden gehouden dat de in de werkinstructie onder a tot en met f beschreven situaties immer zodanig evident zijn dat ook voor niet in het CBBS ingewijde buitenstaanders de passendheid van de betreffende functie zich zonder nadere toelichting steeds op een relatief eenvoudige wijze zal kunnen laten vaststellen. Voor zodanige vaststelling is met name in de onder d tot en met f beschreven situaties een zekere kennis van de uitgangspunten en de achtergronden van het systeem vereist, in het bijzonder van de als referentiekader geldende normaalwaarden en van bedoelde werkinstructie.
Bovenstaande betekent dat de Raad zich niet kan verenigen met de bij de onderhavige systeemaanpassing voor de arbeidsdeskundige gecreëerde mogelijkheid om in de onder a tot en met f aangegeven situaties zonder voorafgaand overleg met de verzekeringsarts en zonder nadere motivering de door het systeem aangebrachte signaleringen M om te zetten in een G. Alle door het systeem aangebrachte signaleringen dienen, naar reeds hiervoor is overwogen, van een afzonderlijke toelichting te worden voorzien, waarbij tevens geldt dat in voorkomende gevallen, afhankelijk van de zich voordoende feiten en omstandigheden, voorafgaand overleg met de verzekeringsarts noodzakelijk zal zijn.
Overigens zal een motivering niet in alle gevallen steeds even uitvoerig behoeven te zijn. In voorkomende gevallen, met name in de hiervoor onder a, b en c beschreven situaties, zal veelal kunnen worden volstaan met een relatief korte toelichting.
Onder verwijzing naar het verhandelde ter zitting, voegt de Raad aan het vorenoverwogene nog toe dat een behoefte aan een nadere motivering van de passendheid van een functie zich ook zeer wel zal kunnen voordoen los van de kwestie van het omzetten van de signalering M in een G. De Raad merkt in dit verband op, naar ook expliciet van de zijde van het Uwv is aangegeven, dat zelfs indien ieder afzonderlijk belastingpunt van een functie blijft binnen de grenzen van de ter zake voor betrokkene toegestane belastbaarheid, de totaalbelasting van de functie in relatie tot de belastbaarheidsgegevens zodanig kan zijn dat deze vragen oproept inzake de passendheid van de functie voor de betrokken verzekerde, en zelfs tot de conclusie kan voeren dat de betreffende functie medisch ongeschikt is. In dit verband is van de zijde van het Uwv benadrukt
- en de Raad acht dit juist - dat het CBBS uiteindelijk niet meer is dan een hulpmiddel bij de selectie van passende functies door de arbeidsdeskundige en dat het de arbeidsdeskundige is die, zonodig na overleg met de verzekeringsarts, steeds
- toereikend gemotiveerd - tot een eindoordeel moet komen.
Oordeel over besluit 1
Met het nemen van besluit 2 moet het Uwv naar het oordeel van de Raad worden geacht besluit 1 te hebben ingetrokken. Nu van de zijde van appellante is aangegeven dat besluit 2 niet geheel aan haar beroep tegen besluit 1 tegemoet komt, wordt ingevolge de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24, eerste lid, van de Awb dit beroep geacht mede te zijn gericht tegen besluit 2.
Nu bij de behandeling van het hoger beroep van geen ander belang bij de beoordeling van besluit 1 is gebleken dan van vergoeding van griffierecht en proceskosten, dient het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Oordeel over besluit 2
Appellante heeft in hoger beroep haar standpunt gehandhaafd dat zij als gevolg van haar chronische vermoeidheidsklachten in het geheel niet in staat is tot het verrichten van loonvormende werkzaamheden.
Anders dan appellante is de Raad met de rechtbank van oordeel dat geen twijfel bestaat over de medische beoordeling van de zijde van het Uwv. De Raad kan de rechtbank volledig volgen wat deze dienaangaande heeft overwogen en heeft ook overigens geen aanknopingspunten gevonden voor de aanname dat appellante in objectief-medische zin ernstiger beperkingen uit hoofde van ziekte of gebreken had dan die het Uwv bij zijn besluitvorming reeds tot uitgangspunt heeft genomen.
Ten aanzien van de arbeidskundige kant merkt de Raad op dat de bezwaararbeids-deskundige Peters in de RF weliswaar enkele signaleringen M in G veranderd heeft, maar dat hij vervolgens desondanks in zijn rapport van 7 november 2005 hieromtrent een uitvoerige motivering geeft met betrekking tot de passendheid van de functies binnen de functionele mogelijkheden van appellante.
Van de zijde van het Uwv is naar het oordeel van de Raad hiermee afdoende toegelicht waarom de geduide werkzaamheden door appellante kunnen worden vervuld.
Dat betekent dat het beroep tegen besluit 2 niet slaagt.
De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in eerste aanleg en op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal € 1.288,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
Verklaart het beroep voor zover dit geacht moet worden te zijn gericht tegen besluit 2 ongegrond;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep tot een bedrag groot € 1.288,-, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
Bepaalt dat de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellante het betaalde griffierecht van € 140,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door D.J. van de Vos als voorzitter en J.W. Schuttel en R.C. Stam als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van T.R.H. van Roekel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 12 oktober 2006.
(get.) D.J. van der Vos.
(get.) T.R.H. van Roekel.