Uitspraak
04/4445 WVG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 30 juli 2004, 03/2312 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond (hierna: College)
Datum uitspraak: 7 februari 2007
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft H.F.A. van Tiggelen, werkzaam bij GETSOM te Rotterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2006. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door H.F.A. van Tiggelen en het College door mr. D.J. Slegers, werkzaam bij de gemeente Helmond.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant was op 18 mei 2002 betrokken bij een door een derde veroorzaakt verkeersongeval. Dit heeft bij hem geleid tot een dwarslaesie.
1.2. Op 30 juli 2002 heeft appellant het College in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) verzocht om een aantal woningaanpassingen.
1.3. Bij besluit van 5 november 2002 heeft het College deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellant de kosten van de woningaanpassingen kan claimen bij de veroorzaker van het ongeval (hierna: wederpartij). Daarbij heeft het College verwezen naar artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening voorzieningen gehandicapten gemeente Helmond 2001(hierna: Verordening), waarin - voor zover hier van belang - is bepaald dat geen voorziening wordt toegekend voor zover op grond van enige privaatrechtelijke verbintenis aanspraak op de voorziening bestaat.
1.4. Op 27 januari 2003 heeft appellant het College verzocht om een aantal aanpassingen aan zijn auto. Deze aanvraag is bij besluit van 4 februari 2003 op dezelfde grond als de woningaanpassingen afgewezen.
1.5. Bij besluit van 4 februari 2003 heeft het College appellant medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een handbewogen rolstoel en een handbike, maar dat is besloten op grond van de in de Verordening opgenomen hardheidsclausule deze voorzieningen toch aan hem in bruikleen te verstrekken gedurende de letselschadeprocedure, dit onder de voorwaarde dat appellant de wederpartij - ook - voor de kosten van de handbewogen rolstoel en de handbike aansprakelijk stelt.
1.6. Bij besluit van 16 juli 2003 heeft het College de bezwaren van appellant tegen het besluit van 5 november 2002 en de besluiten van 4 februari 2003 ongegrond verklaard en daarbij tevens geweigerd de kosten te vergoeden die appellant in verband met de behandeling van de bezwaren heeft gemaakt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 16 juli 2003 wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat besluit betrekking heeft op de rolstoel en de handbike, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft met betrekking tot dit laatste overwogen dat artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening niet in strijd is met de Wvg. De vraag of appellant op grond van enige privaatrechtelijke verbintenis aanspraak heeft op aanpassing van zijn woning en van zijn auto heeft de rechtbank in beginsel bevestigend beantwoord, omdat de schuld van de wederpartij vaststaat en (de verzekeraar van) de wederpartij de aansprakelijkheid voor de door appellant als gevolg van het ongeval geleden schade heeft erkend. Niettemin zou het College toch gehouden zijn de gevraagde voorzieningen toe te kennen, indien appellant goede pogingen zou hebben ondernomen om de op de verzochte aanpassingen betrekking hebbende schade vergoed te krijgen en er met het oog op de gezondheidstoestand van appellant binnen redelijkerwijs aanvaardbaar tijdsbestek geen uitzicht zou zijn op realisering van die aanpassingen. Voor de beoordeling of aan deze voorwaarden is voldaan, is het naar het oordeel van de rechtbank noodzakelijk dat appellant het College tijdig, juist, volledig en onderbouwd met objectieve, concrete en verifieerbare gegevens inlicht omtrent die pogingen en het uitzicht op realisering van de aanpassingen. De rechtbank is van oordeel dat appellant hierin is tekortgeschoten. Dit heeft de rechtbank geleid tot de conclusie dat het College in redelijkheid tot afwijzing van de gevraagde voorzieningen heeft kunnen komen.
3.1. Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat hij wel degelijk (proces)belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep - ook - voor zover dat betrekking heeft op de rolstoel en de handbike. Dat belang is gelegen in een beoordeling van de beperkende voorwaarden die aan de toekenning van deze voorzieningen zijn verbonden. Vervolgens heeft appellant aangevoerd dat in artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening een bepaalde groep gehandicapten categorisch van de voorzieningen op grond van de Wvg wordt uitgesloten en dat dit strijdig is met de in de Wvg aan het gemeentebestuur opgelegde zorgplicht. In de Wvg is ook niet neergelegd dat privaatrechtelijke aanspraken voorgaan op de - publiekrechtelijke - aanspraken op grond van de Wvg. Door dat wel in de Verordening te bepalen, worden de waarborgen die de wetgever met de Wvg voor mensen met een handicap heeft beoogd te scheppen, ondermijnd. In de Wvg zijn voorts geen bepalingen opgenomen die een verhaalsmogelijkheid bieden aan de gemeente op de burger die door eigen schuld gehandicapt raakt en/of op de burger door wiens toedoen een andere burger gehandicapt raakt. Verder heeft appellant erop gewezen dat hij uit hoofde van de op hem rustende schadebeperkingsplicht genoodzaakt is (de kosten van) de noodzakelijke aanpassingen in het kader van de Wvg aan te vragen. Appellant heeft ten slotte verzocht het College op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden en eventueel nog te lijden schade.
3.2.1. Het College heeft zich op het standpunt gesteld gerechtigd te zijn in de Verordening voorrang te geven aan de wettelijke aansprakelijkheid van een derde. Artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening is - in zoverre - een uitvloeisel van het gemeentelijke beleid, dat inhoudt dat de kosten worden toegerekend aan de individuele veroorzaker daarvan. Dat doet ook recht aan de vangnetfunctie van de Wvg. In de Wvg is bovendien geen regresrecht opgenomen voor de gemeente. Daarom is het noodzakelijk om de gehandicapte zelf tot het nemen van een verhaalsactie te verplichten. Zou dat niet het geval zijn, dan zouden kosten die de veroorzaker behoort te vergoeden, ten onrechte ten laste van de gemeenschap komen. Het College heeft er ten slotte op gewezen, dat het belang van appellant meer is gediend met een schade-uitkering door de schadeplichtige derde dan met het verstrekken van voorzieningen in het kader van de Wvg, omdat het College slechts gehouden is om de goedkoopste adequate voorziening te bieden, hetgeen er onder omstandigheden toe kan leiden dat het verhuisprimaat wordt toegepast.
3.2.2. Het College heeft voorts nog aangegeven dat het, daarbij aansluiting zoekend bij de uitspraak van de Raad van 28 mei 1999 (LJN: AA8627), bij de toepassing van artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening het beleid voert dat met toepassing van de in de Verordening neergelegde hardheidsclausule de aangevraagde voorzieningen -onder cessie van de hiervoor van de verzekeraar van de wederpartij eventueel nog te ontvangen gelden - alsnog worden verstrekt, indien de gehandicapte (tevergeefs) goede pogingen heeft ondernomen om de schade door de aansprakelijke derde te doen wegnemen, en er met het oog op de gezondheidstoestand van de gehandicapte binnen redelijkerwijs aanvaardbaar tijdsbestek geen uitzicht op uitkering door (de verzekeraar van) de aansprakelijke derde is.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Het College heeft aan de toekenning van de rolstoel en de handbike de voorwaarde verbonden dat appellant de wederpartij aansprakelijk stelt. Voorts zijn deze voorzieningen uitsluitend verstrekt voor de duur van de letselschadeprocedure. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellant voldoende procesbelang heeft bij een beoordeling van het beroep met betrekking tot de rolstoel en de handbike, omdat hij daarmee zou kunnen bereiken dat deze voorwaarden worden vernietigd, waardoor de verstrekte voorzieningen niet meer aan een tijdsbeperking of aan een nadere actie van appellant zijn gebonden.
4.1.2. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep niet-ontvankelijk is verklaard. De Raad zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 16 juli 2003 ook voor zover het betreft de rolstoel en de handbike inhoudelijk toetsen.
4.2. De Raad overweegt vervolgens, dat de rechtbank bij haar beoordeling van de weigering van de gevraagde aanpassingen aan de woning en de auto een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd door te onderzoeken of het College daartoe in redelijkheid heeft kunnen besluiten. Bij de vraag of aan de - in de Wvg en de Verordening neergelegde - (bevoegdheids- of toepassings)voorwaarden is voldaan, heeft het College immers geen beoordelingsvrijheid.
4.3.1. Vaststaat dat appellant op grond van een privaatrechtelijke verbintenis (uit onrechtmatige daad) jegens de wederpartij een aanspraak heeft op vergoeding van de schade die hij heeft geleden en zal lijden ten gevolge van het door de wederpartij veroorzaakte ongeval. Onder deze schade zijn in beginsel begrepen de kosten van de gevraagde aanpassingen aan de woning en de auto en van de rolstoel en de handbike. Toepassing van artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening leidt derhalve tot weigering van de gevraagde voorzieningen.
4.3.2. In artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Wvg is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders zorg draagt voor de verlening van woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen ten behoeve van de deelneming aan het maatschappelijk verkeer van in de gemeente woonachtige gehandicapten. In artikel 2, eerste lid, tweede volzin, van de Wvg is bepaald dat de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Wvg daartoe bij verordening regels vaststelt.
4.3.3. Anders dan voorheen - bijvoorbeeld in de in onderdeel 3.2.2 bedoelde uitspraak van 28 mei 1999 - is de Raad thans van oordeel dat het in strijd met de in artikel 2, eerste lid, van de Wvg neergelegde opdracht aan het gemeentebestuur moet worden geacht, indien in een gemeentelijke verordening wordt bepaald dat geen voorziening wordt toegekend voor zover op grond van enige privaatrechtelijke verbintenis aanspraak op de voorziening bestaat. De Raad acht daarbij doorslaggevend, dat artikel 2 eerste Pro lid, van de Wvg een algemene op de gemeentebesturen rustende zorgplicht voor de verstrekking van met name genoemde voorzieningen aan gehandicapten inhoudt. Slechts voor een nauw omschreven categorie van gevallen (zij die verblijven in een AWBZ-instelling) geldt deze zorgplicht ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wvg niet. Artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening - voor zover hier van belang - komt er feitelijk op neer dat een privaatrechtelijke verbintenis fungeert als een voorliggende voorziening, als gevolg waarvan de zorgplicht wordt verschoven naar een privaatrechtelijke derde. Een dergelijke categoriale en fundamentele uitsluiting, waarin de Wvg zelf - ook in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a - niet voorziet, verdraagt zich naar het oordeel van de Raad niet met de hiervoor bedoelde algemene wettelijke zorgplicht en is daarom onverbindend.
4.3.4. De argumenten die het College heeft aangevoerd ter onderbouwing van de rechtmatigheid van het in artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening bepaalde, overtuigen de Raad niet. Het beleidsuitgangspunt dat de kosten van de voorziening moeten worden toegerekend aan de individuele veroorzaker ervan, vindt geen steun in de Wvg. Overigens wordt dit beleidsuitgangspunt ook niet consequent toegepast, omdat aan de gehandicapte die zelf debet is aan het ontstaan van zijn handicap, de kosten van als gevolg daarvan noodzakelijk geworden voorzieningen niet worden toegerekend. De Raad overweegt voorts, dat voor zover artikel 6:107 van Pro het Burgerlijk Wetboek al niet aan de gemeente Helmond een grondslag biedt voor een verhaalsactie op de wederpartij, het ontbreken van een dergelijke grondslag geen juridische rechtvaardiging vormt voor een bepaling als neergelegd in artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Het is aan de wetgever om zonodig in een specifiek regresrecht te voorzien. De Raad onderkent verder dat de aanspraak op een voorziening krachtens de Wvg niet naar dezelfde maatstaven wordt beoordeeld als de civielrechtelijke aanspraak op vergoeding van schade, maar het is aan appellant om daarin zijn keuze te bepalen. In elk geval kan dit verschil geen gevolg hebben voor (de omvang van) de wettelijke zorgplicht van het College.
4.3.5. Voor de goede orde merkt de Raad in algemene zin nog op, dat in het in onderdeel 4.3.3 overwogene niet ligt besloten dat het ook in strijd is met de Wvg om - zoals bijvoorbeeld in de gemeente Helmond is geschied - in een gemeentelijke verordening te bepalen dat geen voorziening wordt toegekend voor zover, in de terminologie van artikel 2 van Pro de Wet maatschappelijke ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat, dan wel dat geen voorziening wordt toegekend indien de aangevraagde voorziening voor een persoon als de aanvrager algemeen gebruikelijk is. Daarbij wijst de Raad erop, dat in het kader van de beoordeling of een aangevraagde voorziening algemeen gebruikelijk is, onder omstandigheden - wel - betekenis kan toekomen aan het gegeven dat op grond van een privaatrechtelijke verbintenis (waaronder een verbintenis uit overeenkomst) aanspraak op de voorziening kan worden gemaakt. De Raad verwijst in dat verband naar hetgeen hij heeft overwogen in zijn uitspraken van 21 november 2006 (LJN: AZ3136) en 20 december 2006 (LJN: AZ5998). In gevallen als het voorliggende is dit echter uitdrukkelijk niet aan de orde.
4.3.6. Aangezien artikel 1:2, derde lid, aanhef en onder b, van de Verordening - voor zover hier van belang - niet de grondslag kan vormen voor de afwijzing van de gevraagde aanpassingen aan de woning en de auto, en evenmin voor de beperkende voorwaarden die aan de toekenning van de rolstoel en de handbike zijn gesteld, berust het besluit van 16 juli 2003 - in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb - niet op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat, met vernietiging van de aangevallen uitspraak - ook - voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 16 december 2003 ongegrond is verklaard, het beroep gegrond dient te worden verklaard en het besluit van 16 december 2003 dient te worden vernietigd.
4.4.1. Het College zal een nieuw besluit op de bezwaren van appellant dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ter voorlichting van partijen merkt de Raad op, dat indien een door appellant gevraagde voorziening inmiddels is aangebracht op kosten van de wederpartij, er geen sprake meer is van op te heffen beperkingen (in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvg) op het gebied van wonen of vervoer, zodat er in dat geval geen grond is voor toekenning van die voorziening. Appellant dient daarom op een concreet verzoek van het College om inzage te geven in de stukken omtrent de schadeafwikkeling, volledige opening van zaken te geven.
4.4.2. Het College dient bij het nieuw te nemen besluit tevens opnieuw te beslissen op het verzoek om vergoeding van de kosten van de behandeling van de bezwaren.
4.4.3. Ook dient het College zich bij het nieuw te nemen besluit uit te laten over de gevraagde schadevergoeding. Daarbij ligt het op de weg van appellant om dit verzoek concreet te onderbouwen.
4.5. De Raad ziet ten slotte aanleiding het College te veroordelen in de proceskosten van appellant, begroot op € 644,-- in beroep en op eveneens € 644,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 16 juli 2003;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op de bezwaren neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.288,--, te betalen door de gemeente Helmond;
Bepaalt dat de gemeente Helmond aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 133,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en L.F.M. Verhey als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van R.L. Rijnen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2007.
(get.) T.G.M. Simons.
(get.) R.L. Rijnen.
JK/122007