Uitspraak
06/3649 WIW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 2 februari 2006, 05/1517 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Staatssecretaris)
Datum uitspraak: 2 oktober 2007
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De Staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.S.A. van der Schaal en drs. R. Veenman, beiden werkzaam bij de gemeente Almere. De Staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.E. Sipos, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Wet inschakeling werkzoekenden (hierna: WIW) stelt het gemeentebestuur voor het verstrekken van subsidie aan de persoon, bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de WIW, bij verordening regels vast.
1.2. Ingevolge artikel 18, tweede lid, aanhef en onder d, van de WIW kan de door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: Minister) vastgestelde subsidie van de verleende subsidie afwijken indien het gemeentebestuur niet heeft voldaan aan de bij of krachtens de WIW gestelde verplichtingen.
1.3. Bij brief van 14 juli 2000 heeft de Minister aan de gemeenten het Toetsingskader WIW 1998-2000 kenbaar gemaakt. Daarin is opgenomen dat, omdat de WIW diverse bepalingen bevat waarmee de gemeenten tot de inwerkingtreding van de wet geen ervaring hadden opgedaan, onder bepaalde voorwaarden enige coulance zal worden betracht bij de vaststelling van de subsidie over de jaren 1998, 1999 en 2000. Deze - aldus aangeduide - herstelmogelijkheid geldt alleen voor die jaren.
1.4. In een circulaire van de Minister van 8 februari 2001 (hierna: Circulaire) is naar aanleiding van tot dan toe bij gemeenten bestaande onduidelijkheid aangegeven dat in het kader van de WIW ook subsidie kan worden verstrekt voor onkostenvergoedingen.
1.5. In bijlage A, onder 3c, van het op 21 november 2001 door de Minister aan de gemeenten bekendgemaakte Toetsingskader WIW 2001 is opgenomen dat geen vergoeding wordt verstrekt voor subsidie die de gemeente aan een persoon heeft verstrekt op grond van artikel 3, eerste en tweede lid, van de WIW zonder dat deze subsidie is gebaseerd op een gemeentelijke verordening.
1.6. De in artikel 18, tweede lid, aanhef en onder d, van de WIW opgenomen bevoegdheid is voor het jaar 2002 nader uitgewerkt in beleidsregel 4, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1e , van de Beleidsregels vaststelling subsidie Wet inschakeling werkzoekenden voor het jaar 2002 (hierna: Beleidsregels 2002), vastgesteld op 25 september 2002 en bekendgemaakt op 27 september 2002. Daarin is bepaald dat de verleende subsidie voor het jaar 2002 lager wordt vastgesteld met het bedrag dat in strijd met de bij of krachtens de WIW opgelegde verplichtingen aan subsidie is verstrekt, hetgeen onder andere het geval is indien niet is voldaan aan het in artikel 3, tweede lid, van de WIW opgenomen voorschrift.
1.7. Bij besluit van 27 augustus 2003 heeft de Staatssecretaris de aan de gemeente Almere in het kader van de WIW toegekende subsidie over het jaar 2001 vastgesteld. Daarbij heeft de Staatssecretaris ook die door appellant in 2001 verstrekte subsidies die niet op een verordening zijn gebaseerd, voor vergoeding in aanmerking gebracht. In het besluit is vermeld dat uitsluitend voor het jaar 2001 deze coulance wordt betracht en dat voor het jaar 2002 (en de jaren daarna) de regels strikt zullen worden toegepast.
2. Bij besluit van 23 september 2004, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 12 augustus 2005, heeft de Staatssecretaris, voor zover hier van belang, de aan de gemeente Almere in het kader van de WIW verleende subsidie scholing en activering voor het jaar 2002 in afwijking van de door appellant verantwoorde bedragen overeenkomstig de Beleidsregels 2002 lager vastgesteld met een bedrag van € 197.043,--. Aan de verlaging is ten grondslag gelegd dat in de Verordening subsidiebeleid WIW en vrijlating Abw, IOAW en IOAZ van de gemeente Almere (hierna: Verordening) in strijd met het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de WIW niet is voorzien in het verstrekken van subsidie voor kinderopvang, reiskosten en scholingskosten.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 12 augustus 2005 ongegrond verklaard.
4.1.1. Appellant heeft er in hoger beroep primair op gewezen dat de Verordening medio 2003 is gewijzigd en dat sindsdien uitdrukkelijk is voorzien in subsidiëring van de hier aan de orde zijnde kostensoorten. Doordat aan deze wijziging terugwerkende kracht is verleend tot 1 januari 2002 is volgens appellant alsnog - ook voor het jaar 2002 - voldaan aan de verplichting dat het gemeentebestuur voor het verstrekken van subsidie op grond van de WIW bij verordening regels vaststelt.
4.1.2. Subsidiair heeft appellant aangevoerd dat sprake is van willekeurige beëindiging van de met betrekking tot voorgaande jaren betrachte coulance.
4.2. De Staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat uit een oogpunt van rechtszekerheid voorbij dient te worden gegaan aan de terugwerkende kracht die is toegekend aan de wijziging van de Verordening medio 2003. Voorts is de Staatssecretaris van mening dat het gemeentebestuur tijdig is geïnformeerd over de wettelijke verplichting om in de gemeentelijke verordening te voorzien in een subsidiegrondslag, alsmede over de consequenties in geval van nalatigheid. Hij acht zich in het licht daarvan niet gehouden de eerder betrachte coulance te continueren.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1. De Raad stelt allereerst vast dat in het jaar 2002 een grondslag voor het verstrekken van subsidie voor kinderopvang, reiskosten en scholingskosten in de Verordening ontbrak en dat deze eerst medio 2003, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2002, in de Verordening is opgenomen.
5.1.2. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat in een geval als het onderhavige, waarin het gaat om het bij verordening voorzien in een wettelijke grondslag voor het verlenen van subsidies, geen geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel verbiedt daaraan terugwerkende kracht te verlenen nu daarvan slechts het gevolg kan zijn dat belanghebbenden daaraan aanspraken kunnen ontlenen.
5.1.3. Daar echter waar het gaat om de beoordeling of een bestuursorgaan, zoals in dit geval appellant, in een jaar waarin nog geen verordening was vastgesteld die in een grondslag voor het verlenen van subsidies voorziet, rechtmatig uitgaven heeft gedaan ten titel van verleende subsidies, kan die terugwerkende kracht niet leiden tot de feitelijke vaststelling dat de door appellant verleende subsidies en de door de gemeente uit hoofde daarvan verrichte betalingen op een wettelijke grondslag in de verordening hebben berust. Een tegengestelde benadering zou ertoe leiden dat het voor een gemeente mogelijk zou zijn om zelf, met terugwerkende kracht, het niet voldoen aan een wettelijke subsidievoorwaarde te herstellen. Mede gelet op de wenselijkheid van een voor de Staatssecretaris inzichtelijk en controleerbaar stelsel van subsidiëring en van duidelijkheid vooraf over de geldstroom waaruit de hier aan de orde zijnde kostensoorten worden gefinancierd, acht de Raad dit - met de Staatssecretaris - niet aanvaardbaar.
5.1.4. Uit het in de onderdelen 5.1.1, 5.1.2 en 5.1.3 overwogene volgt dat de Staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de gemeente Almere in het jaar 2002 subsidies zijn verleend en betalingen zijn gedaan zonder wettelijke grondslag en dat hij gelet op artikel 18, tweede lid, aanhef en onder d, van de WIW bevoegd was om de aan de gemeente Almere over dat jaar verleende subsidie op een lager bedrag vast te stellen dan het bedrag van de verleende subsidie. De in onderdeel 4.1.1 weergegeven grief van appellant slaagt daarom niet.
5.2.1. De in onderdeel 4.1.2 weergegeven grief begrijpt de Raad - ambtshalve de rechtsgronden aanvullend - aldus, dat appellant van mening is dat de Beleidsregels 2002 in zoverre onrechtmatig zijn.
5.2.2. Zoals appellant zelf ook heeft aangegeven, was de coulance die de Staatssecretaris vanaf de inwerkingtreding van de WIW (in 1998) tot en met het jaar 2000 heeft betracht, ingegeven door andere motieven en derhalve van een andere orde. Appellant kan zich reeds daarom niet met vrucht beroepen op het destijds geldende Toetsingskader WIW 1998-2000.
5.2.3. Gegeven de rechtstreeks uit de WIW voortvloeiende verordeningsplicht van het gemeentebestuur, had het vanaf het verschijnen van de Circulaire op 8 februari 2001 voor appellant duidelijk kunnen zijn dat voor het kunnen verstrekken van subsidie voor kinderopvang, reiskosten en scholingskosten op grond van de WIW aanpassing van de Verordening noodzakelijk was. In het Toetsingskader WIW 2001 zijn de gemeenten daarop nog eens uitdrukkelijk gewezen. Noch in de Circulaire, noch in het Toetsingskader WIW 2001 heeft het gemeentebestuur van Almere echter aanleiding gezien om de Verordening aan te passen. Het is daartoe pas overgegaan nadat uit het besluit van 27 augustus 2003 duidelijk was geworden dat voor het jaar 2001 - toch - nog wel coulance zou worden betracht, maar vanaf het jaar 2002 niet meer. Niet valt in te zien waarom de Verordening niet eerder is aangepast. Ook na het bekend worden van het Toetsingskader WIW op 21 november 2001 restte voldoende tijd om de vereiste aanpassing vóór 1 januari 2002 tot stand te brengen. Het gegeven dat de Staatssecretaris bij het besluit van 27 augustus 2003 - alsnog - coulance heeft betracht over het jaar 2001 maar niet ook over het jaar 2002, leidt de Raad niet tot een ander oordeel. Anders dan voor het jaar 2002 (en de jaren daarna) het geval was, kan immers voor het jaar 2001 worden gezegd dat de gemeenten vóór het begin van dat jaar redelijkerwijs niet op de hoogte konden zijn van de verordeningsplicht met betrekking tot de hier aan de orde zijnde kostensoorten.
5.2.4. Uit het in de onderdelen 5.2.1 tot en met 5.2.3 overwogene volgt dat ook de in onderdeel 4.1.2 weergegeven grief van appellant niet slaagt.
5.3. De aangevallen uitspraak komt, met enige verbetering van de gronden, voor bevestiging in aanmerking.
5.4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen grond.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en R.M. van Male en J.N.A. Bootsma als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van S.R. Bagga als griffier, uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2007.
(get. ) T.G.M. Simons
(get.) S.R. Bagga
IJ