Uitspraak
06/4528 ANW
07/1309 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], Spanje (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2006, 04/2890 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb)
Datum uitspraak: 30 juli 2009
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Hangende het hoger beroep heeft de Svb de Raad ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit op bezwaar van 20 februari 2007 doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2009. Appellante heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. De Roy Van Zuydewijn. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.W. Nicolaas en mr. O.F.M. Vonk.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Appellante heeft de Spaanse nationaliteit en is geboren [in] 1952. Zij heeft bij de Svb een nabestaandenuitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (ANW) aangevraagd in verband met het overlijden van haar [echtgenoot] [in] 2001. De overleden echtgenoot van appellante is in Nederland werkzaam geweest, waarna aan hem een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering is toegekend. Hij is vervolgens naar Spanje teruggekeerd. Met ingang van 1 januari 2000 heeft [echtgenoot] zich vrijwillig verzekerd voor de ANW. Desgevraagd heeft appellante bij brief van 3 december 2001 aangegeven dat zij in verband met kloven in haar handen, spataderen, allergie, vermoeidheid en duizeligheid arbeidsongeschikt is.
1.3. De Svb heeft het uitkeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) verzocht te adviseren omtrent de door appellante gestelde arbeidsongeschiktheid. Op 18 juli 2002 heeft de verzekeringsarts T. Mol gerapporteerd dat appellante voltijds belastbaar is, maar beperkingen heeft voor lang lopen en staan, voor grove krachten op haar handen en voor het werken met vloeistoffen en chemicaliën. Mol heeft de beperkingen van appellante opgenomen in een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) van 21 augustus 2002. Op 9 september 2002 heeft de arbeidsdeskundige J. Zoetelief rapport uitgebracht. Hij heeft een aantal functies geselecteerd die appellante met de voor haar geldende beperkingen kan vervullen. Zoetelief heeft vervolgens geconcludeerd dat appellante op 23 augustus 2001 in staat was tot werk waarmee zij meer dan 55 % kon verdienen van hetgeen gezonde gelijksoortigen verdienen. Op basis van deze rapporten heeft het Uwv de Svb geadviseerd dat appellante op datum onderzoek ten gevolge van ziekte of gebreken vermoedelijk in staat is 55 % te verdienen van hetgeen lichamelijk en geestelijk gezonden die overigens in gelijke omstandigheden verkeren, kunnen verdienen.
1.4. Op basis van het advies van het Uwv heeft de Svb bij besluit van 13 december 2002 geweigerd appellante een uitkering ingevolge de ANW toe te kennen, onder de overweging dat zij noch een ongehuwd kind verzorgt dat jonger is dan 18 jaar, noch meer dan 45% arbeidsongeschikt is, noch geboren is vóór 1950.
1.5. Bij besluit van 25 mei 2004 (hierna: het bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 december 2002 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de Svb opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante. De rechtbank heeft geoordeeld dat, gelet op door appellante gegeven informatie over haar klachten in relatie met de door haar ingezonden medische stukken, het voor de verzekeringsarts niet noodzakelijk was appellante in persoon te onderzoeken. De rechtbank heeft voorts geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Svb van onjuiste medische beperkingen is uitgegaan en heeft de arbeidskundige grieven van appellante, inhoudende dat in Spanje voorkomende functies moeten worden geduid en dat functies zijn geduid van een te hoog opleidingsniveau, verworpen. De rechtbank heeft het bestreden besluit vervolgens wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigd op de grond dat alle aan de schatting ten grondslag gelegde functies een actualiseringsdatum kennen die is gelegen na de datum in geding, zodat deze functies in deze vorm niet aan het bestreden besluit ten grondslag hadden mogen worden gelegd. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de Svb zich er bij het te nemen besluit op bezwaar rekenschap van dient te geven dat de aan een besluit als het onderhavige ten grondslag liggende arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, gelet op de rechtspraak van de Raad inzake het CBBS-systeem, deugdelijk wordt toegelicht en gemotiveerd, zodat voldoende inzicht wordt geboden in en een voldoende mogelijkheid tot toetsing wordt verschaft van de verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundige grondslagen en uitgangspunten waarop het besluit berust.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd en opnieuw aangevoerd dat de verzekeringsarts ten onrechte een FML heeft opgesteld zonder appellante persoonlijk te onderzoeken. In de FML is voorts onvoldoende rekening gehouden met het feit dat appellante energetisch zwaar beperkt is en zijn ook de klachten aan haar handen onvoldoende tot uitdrukking gebracht. Appellante heeft nog aangevoerd dat haar in Spanje een pro rata weduwenpensioen is toegekend, zodat haar op grond van het internationale pro rata systeem een ANW-pensioen toekomt. Voorts heeft appellante gesteld dat de rechtbank ten onrechte haar grief heeft verworpen dat geen Nederlandse maar Spaanse functies moeten worden geduid. Ten slotte heeft appellante gesteld dat de rechtbank het besluit op bezwaar ten onrechte niet heeft vernietigd wegens gebreken in de afhandeling van het bezwaar, nu haar bezwaren niet zijn voorgelegd aan een bezwaarverzekeringsarts en een bezwaararbeidsdeskundige.
4. 1. Naar aanleiding van de aangevallen uitspraak heeft de Svb het Uwv verzocht om een nieuw onderzoek in te stellen naar de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante en hierbij rekening gehouden met hetgeen de rechtbank heeft overwogen. Op 28 september 2006 heeft het Uwv aan de Svb gerapporteerd dat appellante onverminderd in staat is te achten om ten minste 55% te verdienen van hetgeen gezonde personen met een gelijksoortige opleiding en ervaring gewoonlijk verdienen. Daarbij is een rapportage overgelegd van de arbeidsdeskundige A.J. Wollaert van 5 september 2006. Deze heeft de maatman van appellante gesteld op de soortgelijke gezonde die met een 38-urige werkweek het wettelijk minimumloon kan verdienen. Voorts is Wollaert - na raadpleging van het historisch archief - tot de conclusie gekomen dat eerste drie functies van de met behulp van het CBBS opgestelde arbeidsmogelijkhedenlijst ook voorkwamen op de datum in geding. Ten slotte heeft Wollaert de geduide functies nader beoordeeld en gemotiveerd teneinde te voldoen aan de in de jurisprudentie van de Raad met betrekking tot een functieduiding op basis van het CBBS gestelde eisen. Daarbij is de functie van terreinwerker/hovenier als niet passend komen te vervallen.
4.2. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de Svb een nieuw besluit op bezwaar van 20 februari 2007 genomen, waarbij het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 december 2002 opnieuw ongegrond is verklaard. Appellante heeft aangegeven zich ook met dit besluit niet te kunnen verenigen.
5.1. De Raad overweegt het volgende.
5.2. Aangezien de Svb met het besluit van 20 februari 2007 niet geheel aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen, wordt ingevolge de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
5.3. Op grond van artikel 14, eerste lid, van de ANW, voor zover hier van belang, heeft recht op een nabestaandenuitkering de nabestaande die arbeidsongeschikt is op en sedert de dag van overlijden van de verzekerde en wiens arbeidsongeschiktheid na die dag ten minste drie maanden voortduurt.
5.4. Artikel 11 van Pro de ANW luidt:
“1. Arbeidsongeschikt is degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebreken niet in staat is om met arbeid 55% te verdienen van hetgeen gezonde personen met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar hij arbeid verricht of het laatst heeft verricht, of in de omgeving daarvan, met arbeid gewoonlijk verdienen.
2. In het eerste lid wordt onder de eerstgenoemde arbeid verstaan alle algemeen geaccepteerde arbeid waartoe die persoon met zijn krachten en bekwaamheden in staat is.”
5.5. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 23 maart 2007 (LJN BA1702) heeft de wetgever met deze bepaling kennelijk beoogd aan te sluiten bij de omschrijving van het begrip arbeidsongeschiktheid in de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen en de inmiddels ingetrokken Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (tezamen: de arbeidsongeschiktheidswetten) en ligt het dan ook voor de hand bij de toepassing van artikel 11 van Pro de ANW zo mogelijk aansluiting te zoeken bij de regelgeving en de jurisprudentie met betrekking tot het begrip arbeidsongeschiktheid in de arbeidsongeschiktheidswetten. Dit zal bijvoorbeeld niet mogelijk zijn waar bij het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten van de bepalingen van de arbeidsongeschiktheidswetten wordt afgeweken, nu de ANW voor een dergelijke afwijking geen basis kent. Voorts dienen bij de toepassing van artikel 11 van Pro de ANW doel en strekking van deze wet als uitgangspunt te gelden.
5.6. Appellante heeft aangegeven dat de medische beoordeling onzorgvuldig is geweest, omdat de verzekeringsarts haar niet persoonlijk heeft onderzocht. De Raad is van oordeel dat een zorgvuldig medisch onderzoek, uitgevoerd door een verzekeringsarts in het kader van een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, doorgaans onder meer dient te berusten op een persoonlijk onderzoek van de verzekerde. Het nalaten van een eigen persoonlijk en lichamelijk onderzoek door een verzekeringsarts brengt echter niet zonder meer met zich mee dat het onderzoek door die arts niet voldoende zorgvuldig is. Zulks hangt af van het geheel van de in een voorliggend geval beschikbare medische gegevens. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat in de omstandigheden van dit geval een noodzaak voor de verzekeringsarts aanwezig was om appellante persoonlijk (lichamelijk) te onderzoeken. In het geval van appellante waren reeds voldoende gegevens beschikbaar en is ook anderszins niet kunnen blijken van de noodzaak voor de verzekeringsarts om een eigen persoonlijk (en lichamelijk) onderzoek in te stellen.
5.7. Appellante heeft voorts gesteld dat in de bezwaarfase geen deugdelijke heroverweging heeft plaatsgevonden, omdat haar bezwaren tegen het besluit van 13 december 2002 niet zijn voorgelegd aan een bezwaarverzekeringsarts en een bezwaararbeidsdeskundige. De Svb heeft ter zitting van de Raad aangegeven dat het beleid ter zake inhoudt dat, in het geval dat het arbeidsongeschiktheidsonderzoek wordt verricht door het Uwv, indien medische bezwaren zijn geformuleerd, deze bezwaren worden voorgelegd aan een bezwaarverzekeringsarts en dat indien arbeidskundige bezwaren zijn geuit, deze worden voorgelegd aan een bezwaararbeidsdeskundige. De Raad is van oordeel dat de Svb met dit beleid een aanvaardbare invulling heeft gegeven aan artikel 7:11, eerste lid, van de Awb. De Raad stelt echter vast dat de Svb in het onderhavige geval niet in overeenstemming met het eigen beleid heeft gehandeld. De beoordeling van de verzekeringsarts is gebaseerd op de door appellante in het kader van haar aanvraag overgelegde medische stukken. Appellante heeft bij haar bezwaarschrift echter ook nog andere medische stukken overgelegd, die door de vertaler van de Svb niet zijn vertaald en ook niet aan een arts ter beoordeling zijn voorgelegd. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat er geen aanleiding is de medische grondslag voor onjuist te houden, zodat de aangevallen uitspraak, evenals het ter uitvoering daarvan genomen besluit van 20 februari 2007, reeds deswege voor vernietiging in aanmerking komt. Met het oog op het door de Svb opnieuw te nemen besluit op bezwaar overweegt de Raad voorts ten overvloede nog het volgende.
5.8. Appellante heeft gesteld dat haar op grond van het internationale pro-rata systeem in ieder geval een pro-rata weduwenpensioen dient te worden toegekend. De gemachtigde van appellante heeft ter zitting van de Raad desgevraagd aangegeven dat zij deze stelling niet nader kan onderbouwen, zodat de Raad deze stelling deswege onbesproken laat.
5.9. Appellante heeft voorts gesteld dat haar verdiencapaciteit ten onrechte is gerelateerd aan de Nederlandse arbeidsmarkt. Meer specifiek heeft zij zich op het standpunt gesteld dat aan de beoordeling in Spanje op de arbeidsmarkt voorkomende functies ten grondslag dienen te liggen. Zoals onder 5.5 is overwogen, dient bij de uitvoering van artikel 11 van Pro de ANW zo veel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid volgens de arbeidsongeschiktheidswetten. Bij die beoordeling wordt de verdiencapaciteit van de betrokkene vastgesteld aan de hand van de geschiktheid voor functies in Nederland, ook als die betrokkene zich in het buitenland bevindt. De Raad vermag niet in te zien dat hierbij voor de uitvoering van artikel 11 van Pro de ANW geen aansluiting kan worden gezocht. Hij merkt daarbij nog op dat de ANW doel heeft een voorziening op minimumniveau te bieden en dat voor de beoordeling van de aanspraken ingevolge deze wet dat minimumniveau uitgangspunt dient te zijn. Hij verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 3 juli 2008 (LJN BD6782). Het gaat daarbij om het minimumniveau naar Nederlandse maatstaven en het ligt derhalve voor de hand ook de resterende verdiencapaciteit naar Nederlandse maatstaven, dat wil zeggen aan de hand van functies in Nederland te bezien. De Raad laat hierbij nog daar dat de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid aan de hand van functies en wettelijk minimumloon - zo dat al bestaat - in het woonland van de betrokkene uitvoeringstechnisch zeer complex zou zijn.
5.10. De Raad wijst er ten slotte op dat appellante heeft aangevoerd dat zij geen lagere schoolopleiding heeft gevolgd, zodat aan haar functies zijn geduid met een te hoog opleidingsniveau. Bij de voorbereiding van het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit op bezwaar van 20 februari 2007, heeft de arbeidsdeskundige A.J. Wollaert dit onderdeel van het bezwaar van appellante niet besproken. Ook dit gebrek dient door de Svb in het opnieuw te nemen besluit op bezwaar te worden hersteld.
5.11. Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in de bestuurlijke en in de rechterlijke fase. Voor de wijze van beoordeling van dit verzoek verwijst de Raad in de eerste plaats naar zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009).
5.12. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door de Svb op 25 februari 2003 van het eerste bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn zes jaar en bijna vijf maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door de Svb vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 25 februari 2003 tot het besluit van 25 mei 2004 een jaar en drie maanden geduurd, heeft de behandeling van het beroep bij de rechtbank vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 2 juli 2004 tot de uitspraak op 26 juni 2006 bijna twee jaar geduurd en heeft de behandeling van het hoger beroep door de Raad vanaf de ontvangst van het hoger-beroepschrift op 3 augustus 2006 tot deze uitspraak bijna drie jaar geduurd. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is overschreden.
5.13. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet worden beslist omtrent het verzoek van appellante om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij naast het Uwv de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
6. De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in beroep en op € 644,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, in totaal € 1.288,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen de besluiten van 25 mei 2004 en 20 februari 2007 gegrond en vernietigt die besluiten;
Bepaalt dat de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep tot een bedrag groot € 1288,-;
Bepaalt dat de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen aan appellant het betaalde griffierecht van € 142,- vergoedt;
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder de nummers 09/4188, 09/4190, 09/4191 en 09/4192 Beslu(SV) ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van B.E. Giesen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2009.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) B.E. Giesen.
DW