Uitspraak
10/771 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], verblijvende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2010, 09/5670 en 10/35 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 22 juni 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2010. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Fischer en mr. A. Busser, werkzaam bij Amnesty International, als medegemachtigde van appellant. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge en mr. M.A.H. van der Hijden, beiden werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is geboren in 1982. Hij heeft de nationaliteit van Eritrea. Op 11 februari 2002 heeft hij een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd aangevraagd. Bij besluit van 23 december 2005 heeft de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de Minister) deze aanvraag afgewezen. Dit besluit berust op het standpunt van de Minister dat artikel 1(F) van het Vluchtelingenverdrag (hierna: artikel 1(F)) op appellant van toepassing is. Bij dit besluit heeft de Minister zich voorts op het standpunt gesteld dat appellant niet naar zijn land van herkomst zal worden uitgezet omdat hij aldaar op dat moment het risico liep te worden onderworpen aan een door artikel 3 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verboden behandeling. Het beroep van appellant tegen dit besluit is bij uitspraak van 5 april 2007 door de rechtbank ’s-Gravenhage, zittingsplaats Assen, ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 18 juli 2007 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) de uitspraak van de rechtbank bevestigd.
1.2. Op 2 september 2008 heeft appellant opnieuw een aanvraag ingediend om een verblijfsvergunning asiel. Bij besluit van 9 september 2008 heeft de Staatssecretaris van Justitie deze aanvraag afgewezen met toepassing van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Bij uitspraak van 27 april 2009 heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep van appellant tegen het besluit van 9 september 2008 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 juni 2009 heeft de Afdeling deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.
1.3. Op verzoek van Amnesty International, Afdeling Nederland (hierna: Amnesty) heeft J.E. Jansen, arts bij de Medische Onderzoeksgroep van Amnesty (hierna: de arts) appellant medisch onderzocht. De arts heeft daarbij onder meer stukken uit de asielprocedure van appellant, documentatie over (de veiligheidssituatie in) Eritrea en medische stukken van appellant geraadpleegd. In zijn rapport van 2 december 2008 heeft de arts de bevindingen en conclusies van zijn onderzoek aldus samengevat:
“Betrokkene is op 9 jarige leeftijd zijn vader kwijtgeraakt en werd als 15 jarige geronseld als kindsoldaat in Eritrea, waarbij de training hem fysiek en psychisch zwaar belastte en de "straffen" het effect van martelingen hadden. In de eerste keer aan het front werd hij geconfronteerd met het traumatische verlies van zijn kameraden, bij een tweede keer werd hij gewond aan hals, borstkast en heup, waardoor hij na revalidatie niet meer zwaar fysiek belast kon worden. Hij werd onder bedreiging met de dood gedwongen logistieke- en bewakingsactiviteiten te verrichten bij de militaire politie. Tijdens een verlof is hij wegens protest bij de lokale autoriteiten over het onrecht zijn moeder aangedaan gearresteerd en gedurende 2 maanden gevangen, geschopt en geslagen en met de dood bedreigd. Na zijn vrijlating is hij gedeserteerd en het land uit gevlucht, wetende, dat hij bij terugkeer gedood zal worden. Betrokkene heeft duidelijke lichamelijke schade van de opgelopen verwondingen en lijdt psychisch zeer onder het gebeurde en zijn uitzichtloze situatie. De lichamelijke en psychische klachten zijn duidelijk voortgekomen uit de gestelde asielmotieven.”
1.4. Op 4 november 2009 heeft appellant een aanvraag gedaan om bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van diezelfde datum heeft het College die aanvraag afgewezen op de grond dat appellant niet in het bezit is van een geldige verblijfsvergunning.
1.5. Op 9 december 2009 heeft drs. M.J. Spaans, als GZ-psycholoog werkzaam bij Kenter Psychodiagnostiek Amsterdam (hierna: de psycholoog) appellant onderzocht in verband met de vraagstelling of een relatie bestaat tussen de klachten van appellant en het ontbreken van zorg. Appellant was hiertoe aangemeld voor een zogenoemde quick scan van psychische klachten met het oog op de juridische procedure tegen de gemeente Amsterdam over opvang en bijstand. De psycholoog heeft geconcludeerd dat voldaan is aan de criteria van een posttraumatische stress stoornis. De klachten zijn van dien aard dat behandeling geadviseerd wordt. Er wordt geen direct verband verondersteld tussen de klachten en het ontbreken van zorg. De oorsprong van de klachten ligt in het verleden. Wel kan er gesproken worden van secundaire traumatisering: de klachten worden in stand gehouden en versterkt door de uitzichtloze situatie van appellant.
1.6. Bij besluit van 30 december 2009 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 4 november 2009 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat appellant voor toepassing van de WWB niet met een Nederlander gelijk kan worden gesteld omdat hij niet beschikt over een verblijfsvergunning. Verder is overwogen dat weigering van bijstand niet in strijd is met de artikelen 3 en 8 van het EVRM.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) - voor zover hier van belang - het beroep tegen het besluit van 30 december 2009 ongegrond verklaard.
3.1. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd, voor zover daarbij het beroep ongegrond is verklaard. Hij voert aan dat het niet verstrekken van een bijstandsuitkering in zijn situatie in strijd is met het recht op privéleven/private life, zoals neergelegd in artikel 8 van Pro het EVRM. Hij heeft er op gewezen dat hem zijn privéleven onmogelijk gemaakt wordt, omdat hem de voorwaarden om te kunnen bestaan, zoals voedsel, kleding en beschutting worden onthouden. Appellant kan niet terugkeren naar zijn land van herkomst, kan ook nergens anders heen, heeft geen opvang meer op grond van de Wet COA, mag niet werken en heeft geen familie in Nederland op wie hij kan terugvallen. Appellant zwerft door Amsterdam en is iedere dag onzeker over waar hij kan eten en slapen. Appellant heeft voorts gewezen op zijn geestelijke en lichamelijke toestand. In dit verband heeft hij een nader rapport van de arts overgelegd, gedateerd 23 maart 2010, waarin deze constateert dat de geestelijke en lichamelijke toestand van appellant sinds zijn eerdere rapportage is verslechterd.
3.2. Het College heeft in verweer betoogd dat, ook indien sprake is van een positieve verplichting in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM, dit nog niet leidt tot de conclusie dat aan het koppelingsbeginsel, onder meer neergelegd in de artikelen 11 en 16 van de WWB, voorbij moet worden gegaan. Daarbij heeft het College een beroep gedaan op de uitspraak van de Raad van 19 april 2010, LJN BM1992 en betoogd dat in een dergelijk geval een op de situatie van betrokkene toegesneden voorziening moet worden geboden, die - zo begrijpt de Raad - een andere dan bijstandsverlening kan zijn.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Niet in geschil is dat appellant als niet-toegelaten vreemdeling geen rechthebbende is op bijstand zoals bepaald in artikel 11 van Pro de WWB, en dat aan hem deswege in verband met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de WWB, ook niet wegens zeer dringende redenen als bedoeld in het eerste lid van die bepaling bijstand kan worden verleend. Zijn geestelijke en lichamelijke toestand, zoals beschreven in de rapporten van de arts en de psycholoog zijn evenmin in geschil. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat appellant ook geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland op grond van artikel 8, aanhef en onder f, g of h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) wegens een nog lopende vreemdelingenrechtelijke procedure. Het geschil spitst zich uitsluitend toe op de vraag of de weigering van het College appellant in deze situatie bijstand te verstrekken een schending van artikel 8 van Pro het EVRM oplevert. Daarbij is de beoordelingsperiode, gelet op de datum van aanvraag en het primaire besluit, de dag 4 november 2009.
4.2. Artikel 8 van Pro het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:
“1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”
4.3. De Raad stelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 22 december 2008, LJN BG8789, voorop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EHRM) als the ‘very essence’ van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime ‘margin of appreciation’ toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91, LJN BD6647).
4.4. In het onderhavige geval acht de Raad beslissend dat, hoewel appellant op 4 november 2009 in een moeilijke situatie verkeerde, niet kan worden gezegd dat de weigering van bijstand tot effect had dat de normale ontwikkeling van zijn privéleven op die dag onmogelijk werd gemaakt. Daarbij komt grote betekenis toe aan de omstandigheid dat appellant toen geen rechtmatig verblijf had in Nederland. Niet in geschil is dat van appellant toen niet gevergd kon worden naar zijn land van herkomst terug te keren. Appellant heeft echter geen aanvraag gedaan om een verblijfsvergunning regulier onder de beperking “verblijf als vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken”. Anders dan appellant betoogt is die aanvraag niet bij voorbaat kansloos wegens de tegenwerping van artikel 1(F) in de asielprocedure. Daarbij is ten minste van belang dat appellant niet deswege ongewenst is verklaard met toepassing van artikel 67 van Pro de Vw 2000. Bij die stand van zaken heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat hij op 4 november 2009 slechts door een zwervend bestaan in Amsterdam zonder middelen zijn privéleven kan uitoefenen. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand geen blijk geeft van een ‘fair balance’ tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellant. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat appellants beroep op artikel 8 van Pro het EVRM dient te falen.
4.5. Bij deze stand van zaken kan het verweer van het College, dat onder meer de vraag oproept of, indien sprake zou zijn van een positieve verplichting van de staat als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM, appellant met het College het juiste bestuursorgaan benadert, onbesproken blijven.
4.6. Uit het vorenstaande vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten voor bevestiging in aanmerking komt.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.M.A. van der Kolk-Severijns en O.L.H.W.I. Korte als leden in tegenwoordigheid van R.L.G. Boot als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2010.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) R.L.G. Boot.
AV