Uitspraak
08/4535 WWB
08/4540 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 3 juli 2008, 07/1053 en 07/1054 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeesters en wethouders van de gemeente Dronten (hierna: College).
Datum uitspraak: 22 december 2008
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. In overleg met partijen heeft de Raad besloten het geding versneld te behandelen.
Mr. Fischer heeft vervolgens het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken.
Namens appellant zijn nog nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2008. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. Fischer, voornoemd. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W. Eelsing en J. Rog.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.2. Appellant is [in] 1986 geboren in Guinee. In 2002 is hij zonder papieren in Nederland aangekomen en aangemerkt als alleenstaande minderjarige asielzoeker (AMA). De asielaanvraag van appellant is onherroepelijk afgewezen. Tot maart 2006 heeft appellant leefgeld ontvangen via de stichting Nidos en vervolgens is hij financieel ondersteund door vrienden, familie en een kerkgemeenschap. Appellant volgt een horecaopleiding aan het ROC te Almere, maar hij kan de schoolkosten niet meer betalen. Appellant heeft in maart 2007 een aanvraag ingediend voor een uitkering krachtens de Wet werk en bijstand (WWB) om te kunnen voorzien in zijn levensonderhoud omdat hij in een acute noodsituatie verkeert en voorts heeft hij een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend ten behoeve van de kosten van onderwijs. Tussen partijen is niet in geschil dat appellant niet rechtmatig in Nederland verblijft.
1.3. Bij besluit van 7 mei 2007 heeft het College de aanvraag om bijstand voor levensonderhoud afgewezen omdat appellant ingevolge artikel 11, tweede lid, van de WWB niet behoort tot de kring van rechthebbenden.
1.4. Bij besluit van 29 maart 2007 heeft het College de aanvraag om bijzondere bijstand in de vorm van schoolkosten afgewezen op grond van de artikelen 11 en 16, tweede lid, van de WWB omdat appellant niet rechtmatig in Nederland verblijft.
1.5. In bezwaar heeft appellant in verband met zijn noodsituatie een beroep gedaan op artikel 13 van Pro het Europees Sociaal Handvest (ESH), de artikelen 11 en 12 van het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), alsmede op artikel 3 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Met betrekking tot het recht op onderwijs heeft appellant zich beroepen op artikel 13 van Pro het IVESCR en artikel 2 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP).
1.6. Bij afzonderlijke besluiten van 21 juni 2007 heeft het College de tegen de besluiten van 7 mei 2007 en 29 maart 2007 ingediende bezwaarschriften ongegrond verklaard. Hiertoe heeft het College overwogen dat een niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling ingevolge de artikelen 11 en 16 van de WWB geen recht heeft op bijstand, ook niet in geval van dringende redenen. Ook de omstandigheid dat sedert 20 april 2007 een besluit- en vertrekmoratorium geldt voor asielzoekers uit Guinee leidt niet tot een ander oordeel. Het College heeft appellant in dat verband nog gewezen op de mogelijkheid een beroep te doen op de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva).
2. De rechtbank heeft de namens appellant tegen de besluiten van 21 juni 2007 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daartoe is - kort samengevat - overwogen dat niet is gebleken dat in de situatie van appellant sprake is van een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 3 van Pro het EVRM. De door appellant aangehaalde verdragsartikelen uit het ESH en IVESCR kunnen niet worden aangemerkt als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet (Gw) en zijn in ieder geval onvoldoende concreet om tot een aanspraak op bijstand te concluderen. Voorts kan uit artikel 2 van Pro het EP niet worden afgeleid dat de overheid het volgen van onderwijs in alle gevallen dient te financieren, aldus de rechtbank.
3.1. Namens appellant is in de procedure onder meer het volgende naar voren gebracht. Tot zijn 18e jaar werd appellant als minderjarige asielzoeker onderhouden door stichtingen die gefinancierd worden door de Staat. Vervolgens was appellant volledig afhankelijk van de bedeling en moest hij ophouden met zijn studie aan het ROC omdat hij zijn boeken niet meer kon betalen. Appellant wil gezien zijn uitzichtloze situatie weg uit Nederland, maar dat is niet mogelijk, aanvankelijk omdat een vertrekmoratorium gold van 20 april 2007 tot 1 april 2008 en vervolgens omdat hij geen identiteitspapieren heeft. Ter zitting van de Raad is in dit verband nog meegedeeld dat appellant recentelijk contact heeft opgenomen met de Dienst Terugkeer en Vertrek van het Ministerie van Justitie om hem bij zijn terugkeer naar het land van herkomst te helpen. Voorts ondervindt appellant toenemende gezondheidsproblemen. Namens appellant is aangevoerd dat op de Staat een zorgplicht rust voor vreemdelingen die niet uit Nederland kunnen vertrekken. Hierbij is aangegeven dat een Rva-toelage is geweigerd dan wel te weinig is om van te leven en te wonen.
3.2. Namens appellant is een beroep gedaan op artikel 13 van Pro het ESH alsmede op de artikelen 11 en 12 van het IVESCR, welke artikelen volgens appellant bepaalde subjectieve (sociaal economische) rechten genereren waarop door appellant rechtstreeks een beroep kan worden gedaan en waardoor voor de overheid de verplichting bestaat ook aan de groep niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarigen die in een noodsituatie verkeren een recht op bijstand te verlenen. In dit verband is onder andere met betrekking tot het ESH nog gewezen op Conclusion no XVIII-1 van de European committee of social rights (ECSR) en de Decision on the Merits op klacht 14/2003 en met betrekking tot het IVESCR op de verschillende door het Committee on economic, social and cultural rights (CESCR) uitgebrachte General Comments, alsmede op de Concluding Observations van 1998 en 2006. Voorts is namens appellant betoogd dat indien appellant in de gegeven omstandigheden geen zorg wordt geboden, sprake is van een onmenselijke behandeling in de zin van artikel 3 van Pro het EVRM en dat de hierdoor opgeworpen belemmering in zijn persoonlijke ontwikkeling niet is te verenigen met het recht op privé-leven in de zin van artikel 8 van Pro het EVRM.
Wat betreft de aanvraag om bijzondere bijstand voor de schoolkosten is aangegeven dat appellant weliswaar niet de toegang tot het onderwijs op het ROC is ontzegd, maar dat hij geld nodig heeft voor boeken. Uit artikel 13 van Pro het IVESCR en artikel 2 van Pro het EP blijkt dat het recht op onderwijs voor een ieder dient te gelden. In de Memorie van Toelichting op de Koppelingswet is dan ook ten onrechte aangegeven dat artikel 2 van Pro het EP en artikel 13 van Pro het IVESCR geen belemmering vormen voor maatregelen om niet leerplichtige illegalen de toegang tot het onderwijs te ontzeggen. Ter onderbouwing van dit beroep is onder andere gewezen op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 10 november 2005, Sahin vs Turkije, nr. 44774/98, in welk arrest toetsing aan artikel 2 van Pro het EP heeft plaatsgevonden in de situatie die zich afspeelde in het universitair onderwijs en waarin op de Staat een positieve verplichting is neergelegd om het recht op onderwijs te effectueren.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Niet in geding is dat appellant geen vreemdeling is in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Als gevolg hiervan valt appellant onder de koppelingsregeling van artikel 16, tweede lid, van de WWB en kan aan hem zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dat artikel, geen uitkering ingevolge de WWB worden toegekend. De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), en gepubliceerd in RSV 2001, 188, geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De Raad heeft in het kader van deze toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 9 oktober 2006 (LJN AY9940), overweegt de Raad voorts dat hem niet is gebleken dat appellant ten tijde in geding alle wegen heeft bewandeld om zijn identiteit te laten vaststellen ten einde een terugkeer naar het land van herkomst mogelijk te maken, dan wel de onmogelijkheid van de terugkeer via de hiertoe geëigende procedures te doen vaststellen. De Raad heeft hierbij in aanmerking genomen dat appellant blijkens het ter zitting gestelde zich eerst recentelijk heeft gewend tot de Dienst Terugkeer en Vertrek voor bemiddeling bij de terugkeerprocedure. Voor zover er op enig moment sprake was van een situatie dat terugkeer niet mogelijk was op grond van een afgekondigd vertrekmoratorium, bestond op grond van een voorliggende voorziening aanspraak op verstrekkingen. De omstandigheid dat appellant vanwege bepaalde uitsluitingsgronden niet voor een voorliggende voorziening in aanmerking komt die gezien zijn aard en doel toereikend en passend wordt geacht te zijn, doet geen recht op bijstand ontstaan.
4.2. Ook het beroep van appellant op diverse verdragsbepalingen kan geen doel treffen. De Raad heeft reeds in eerdere uitspraken overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 juni 2004, RSV 2004, 298) dat de door appellant in dit geding aangehaalde bepalingen van het ESH en het IVESCR niet een ieder kunnen verbinden in de zin van artikel 94 van Pro de Gw. Bij deze vaststelling zijn zowel de bewoordingen als de strekking van deze bepaling in aanmerking genomen alsmede hetgeen ter zake in algemene zin in de Memorie van Toelichting bij de wetten tot goedkeuring van deze verdragen is opgemerkt. De Raad ziet in hetgeen namens appellant met betrekking tot bedoelde verdragsbepalingen is aangevoerd, waaronder zijn verwijzing naar diverse stukken, onvoldoende basis om een afwijkend standpunt in te nemen in die zin dat die bepalingen thans wel als een ieder verbindende bepalingen in de zin van artikel 94 van Pro de Gw moeten worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Raad is in genoemde verdragsartikelen sprake van algemeen omschreven sociale doelstellingen waaruit geen onvoorwaardelijk en nauwkeurig bepaalbaar subjectief recht in de vorm van een (afdwingbare) aanspraak op bijstand valt te ontlenen.
4.3. Ten aanzien van het beroep dat namens appellant is gedaan op artikel 8 van Pro het EVRM oordeelt de Raad als volgt.
De Raad stelt voorop dat het EHRM als the “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
In het onderhavige geval acht de Raad primair van belang dat appellant ten tijde hier in geding weliswaar in een moeilijke situatie verkeerde, maar dat niet kan worden gezegd dat de weigering van bijstand tot effect had dat de normale ontwikkeling van zijn privé-leven onmogelijk werd gemaakt. Daar komt bij dat appellant niet-legaal in Nederland verbleef, terwijl - zoals hierboven reeds is overwogen - niet is gebleken dat het voor appellant niet mogelijk was terug te keren naar het land van herkomst. Naar het oordeel van de Raad kan in die omstandigheden in redelijkheid niet worden volgehouden dat de weigering van bijstand geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen betrokken bij de weigering van bijstand en de particuliere belangen van appellant. Het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM slaagt dan ook niet.
4.5. Het recht op onderwijs wordt naar nationaal recht - als uitzondering op het koppelingsbeginsel - gegarandeerd voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen in de leerplichtige leeftijd. Dienaangaande kan de Raad appellant volgen in zijn betoog dat deze beperking van het recht op onderwijs door een onderscheid naar leeftijd te maken geen steun vindt in de jurisprudentie van het EHRM met betrekking tot het toepassingsbereik van artikel 2 van Pro het EP, zoals bijvoorbeeld aan de orde in het eerder genoemde arrest Sahin vs Turkije van 10 november 2005 en ook in het arrest van het EHRM inzake Eren vs. Turkije van 7 februari 2006, nr. 60856/00, in welke arresten het recht op universitair onderwijs voorwerp was van het geschil. De Raad ziet hierin echter geen positieve verplichting van de Staat om binnen het kader van de bijstandswetgeving bijzondere bijstand te verstrekken aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende meerderjarige vreemdelingen, juist waar deze vreemdelingen ook niet voor algemene bijstand in aanmerking komen. Daarbij wijst de Raad er nog op dat meerderjarige scholieren een beroep kunnen doen op een aan de bijstand voorliggende voorziening welke in beginsel aan bijstandsverlening in de weg zou staan voor de door appellant gevraagde schoolkosten.
4.6. Gelet op bovenstaande heeft het College op goede gronden de aanvragen van appellant om bijstand afgewezen. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. de Mooij als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier, uitgesproken in het openbaar op 22 december 2008.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) W. Altenaar.
WA