Uitspraak
09/2713 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant)
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zutphen van 8 april 2009, 09/471 en 09/370 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn (hierna: College).
Datum uitspraak: 19 april 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Oosting, advocaat te Utrecht, hoger beroep ingesteld en de Raad verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 7 juli 2009 (LJN BJ2809) heeft de voorzieningenrechter van de Raad het verzoek van appellant om toepassing van artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) toegewezen in de zin dat is bepaald dat met ingang van 18 mei 2009 aan verzoeker voorschotten ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) worden verstrekt ter hoogte van € 500,00 per maand.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 december 2009. Namens appellant is verschenen mr. Oosting, alsmede A.A.M. Ruiter, sociaal psychiatrisch verpleegkundige in dienst van GGNet. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.P. van der Sluis, werkzaam bij de gemeente Apeldoorn.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2. Appellant, geboren in 1972 en afkomstig uit Turkije, heeft bij besluit van de ministerraad van de republiek Turkije van 18 december 1994 zijn Turkse nationaliteit verloren. Hij verblijft sinds de jaren negentig in Nederland zonder vergunning tot verblijf.
1.3. Bij besluit van 16 juni 2004 heeft de Staatsecretaris van Justitie (hierna: Staatssecretaris) de aanvraag van appellant van 1 november 2002 om hem een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking: “het ondergaan van een medische behandeling” toe te kennen, afgewezen. Bij besluit van 30 augustus 2007 heeft de Staatssecretaris het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 juni 2004 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 6 januari 2009, 07/34080 en 07/34083, heeft de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep van appellant tegen het besluit van 30 augustus 2007 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de Staatssecretaris opgedragen binnen een termijn van zes weken na verzending van de uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van appellant met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. Tevens heeft de voorzieningenrechter van genoemde rechtbank bij die uitspraak de Staatssecretaris verboden appellant uit Nederland te verwijderen tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist. Ten tijde van de zitting van de Raad had de Staatssecretaris nog geen nieuw besluit op bezwaar genomen.
1.4. Bij besluit van 14 juli 2006 heeft de Staatssecretaris ambtshalve beslist dat appellant niet in het bezit wordt gesteld van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000). Bij besluit van 2 januari 2008 heeft de Staatssecretaris het bezwaar van appellant tegen het besluit van 14 juli 2006 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 24 oktober 2008, 08/616 en 08/617, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage het beroep van appellant tegen het besluit van 2 januari 2008 gegrond verklaard, voor zover daarbij is geweigerd appellant een vergunning te verlenen onder de beperking: “buiten zijn schuld Nederland niet kunnen verlaten” en de Staatssecretaris opgedragen binnen zes weken na verzending van de uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaarschrift van appellant met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De voorzieningenrechter heeft daarbij het verzoek van appellant om een voorlopige voorziening toegewezen en de Staatssecretaris verboden appellant uit Nederland te verwijderen tot vier weken nadat op het bezwaar is beslist. Bij besluit van 10 maart 2009 heeft de Staatssecretaris het bezwaar tegen het besluit van 14 juli 2006 opnieuw ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen het besluit van 10 maart 2009 beroep ingesteld en heeft tevens verzocht om een voorlopige voorziening. Namens appellant is ter zitting van de Raad verklaard dat de rechtbank Utrecht dit beroep op 23 september 2009 ter zitting heeft behandeld en dat de rechtbank in november 2009 de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken heeft verlengd.
1.5. Ten tijde in dit geding van belang, en ook nog ten tijde van de zitting van de Raad, vond appellant onderdak bij [naam instelling], een instelling in [plaatsnaam] waar onder meer dak- en thuislozen worden opgevangen. Het College heeft buiten het kader van de WWB om ten behoeve van appellant een voorziening getroffen. Deze houdt in dat een machtiging is afgegeven voor de opvang en het verblijf van appellant in [naam instelling] en dat de kosten hiervan door het College worden betaald ten laste van de algemene middelen van de gemeente Apeldoorn. Appellant brengt in [naam instelling] de nacht door op een slaapzaal.
1.6. Appellant heeft - teneinde op adequate wijze in zijn onderdak te voorzien - op 10 november 2008 een aanvraag om bijstand op grond van de WWB ingediend. Daarop heeft de Dienst Samenleving Apeldoorn contact opgenomen met de gemachtigde van appellant en aangegeven dat appellant - gelet op zijn verblijfsrechtelijke status - niet valt onder het toepassingsbereik van de WWB, maar dat aan hem onderdak in [naam instelling] kan worden geboden en een weekgeld van € 15,-- kan worden verstrekt. De gemachtigde van appellant heeft daarop aangegeven dat hij een spoedvoorziening op grond van de WWB wenst af te dwingen en verzocht een besluit op de aanvraag WWB te nemen. Bij besluit van 15 december 2008 heeft het College deze aanvraag afgewezen op de grond dat appellant niet de Nederlandse nationaliteit heeft, noch met een Nederlander kan worden gelijkgesteld.
1.7. Bij besluit van 26 februari 2009 heeft het College het bezwaar van appellant tegen het besluit van 15 december 2008 ongegrond verklaard. Het College heeft daartoe onder meer overwogen dat de afwijzing van de aanvraag om bijstand niet in strijd is met het respect voor het privéleven van appellant, zoals dat is neergelegd in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de voorzieningenrechter het verzoek van appellant om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen en het beroep van appellant tegen het besluit van 26 februari 2009 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de voorzieningenrechter het beroep van appellant op onder meer artikel 8 van Pro het EVRM verworpen.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen deze uitspraak gekeerd, voor zover daarbij zijn beroep ongegrond is verklaard. Hij heeft aangevoerd dat in zijn geval zeer dringende redenen noodzaken tot het verlenen van bijstand op grond van artikel 16, eerste lid, van de WWB en dat ten aanzien van hem artikel 16, tweede lid, van de WWB buiten toepassing moet blijven wegens strijd met artikel 8 van Pro het EVRM. Volgens appellant is de voor hem beschikbare opvang op een slaapzaal schadelijk voor zijn gezondheid en dient hij - vanuit medisch perspectief - met een uitkering op grond van de WWB in de gelegenheid te worden gesteld zelfstandig woonruimte te huren. Ter onderbouwing daarvan heeft appellant brieven van GGNet van 2 december 2008,
27 maart 2009 en 11 juni 2009 overgelegd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De Raad stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van de Raad de te beoordelen periode in geval van een aanvraag om bijstand in beginsel de periode bestrijkt vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Dat brengt mee dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 10 november 2008 tot en met 15 december 2008.
4.2. Niet in geding is dat appellant geen vreemdeling is in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Als gevolg hiervan valt appellant onder artikel 16, tweede lid, van de WWB en kan aan hem zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dat artikel, geen uitkering ingevolge de WWB worden toegekend. De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001 (LJN AB2276), geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden toegekend die aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften die zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. Behoudens een categorie van in dit geding niet van belang zijnde overgangsgevallen en de situatie van rechtmatig in Nederland verblijvende kinderen, welke aan de orde was in de uitspraak van de Raad van 24 januari 2006 (LJN AV0197), heeft de Raad het ter verwezenlijking van de doelstellingen van de koppelingswetgeving binnen het kader van de opeenvolgende bijstandswetten gehanteerde middel steeds aanvaardbaar geacht.
4.3. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 22 december 2008 (LJN BG8776) heeft overwogen, merkt het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the “very essence” van het EVRM aan. Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Dit artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging in het privéleven te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht op eerbiediging van het privéleven inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen. De Raad wijst in dit verband onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. versus het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
4.4. Uit de beschikbare gegevens komt naar voren dat appellant ten tijde hier van belang en, onverminderd de door de voorzieningenrechter van de Raad bij zijn uitspraak van
7 juli 2009 getroffen voorlopige voorziening, ook thans nog opvang en onderdak vindt bij [naam instelling] en dat hij daar de nacht doorbrengt op een slaapzaal. Indien appellant tijdig aangeeft dat hij de nacht bij [naam instelling] wil doorbrengen is daar voor hem steeds een bed op een slaapzaal beschikbaar. Verder wordt door het College aan appellant een weekgeld verstrekt van € 15,--.
4.5. In de in overweging 3 genoemde brief van GGNet van 11 juni 2009, die is ondertekend door A.A.M. Ruiter, sociaal-psychiatrisch verpleegkundige, en P.L. de Vries, psychiater, geneesheer directeur, wordt onder meer vermeld dat appellant een lange psychiatrische voorgeschiedenis heeft, dat de voor appellant beschikbare opvang op een slaapzaal in [naam instelling] een onhoudbare situatie oplevert waaraan hij zowel lichamelijk als geestelijk ten gronde gaat en dat, indien de huidige situatie blijft bestaan, de kans op psychotische decompensatie zeer groot is. Appellant zou al zeer gebaat zijn bij een eenpersoonskamer bij [naam instelling]. De gemachtigde van het College heeft ter zitting van de Raad verklaard dat het College niet kan bewerkstelligen dat aan appellant een eenpersoonskamer in [naam instelling] ter beschikking wordt gesteld. De daar voorhanden eenpersoonskamers worden door [naam instelling] uitsluitend beschikbaar gesteld aan personen die daarvoor op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) zijn geïndiceerd. Sociaal-psychiatrisch verpleegkundige A.A.M. Ruiter heeft ter zitting van de Raad verklaard dat appellant door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) is verwezen naar het Centrum indicatiestelling zorg (hierna: CIZ). Het CIZ heeft
- om hem onbekende redenen - geweigerd een indicatie af te geven. Ruiter heeft voorts verklaard dat hij AWBZ-zorg niet noodzakelijk acht, maar dat appellant niet op een slaapzaal kan worden opgevangen omdat dit hem volledig ontregelt.
4.6. De Raad stelt vast dat appellant gedurende de periode van 10 november 2008 tot en met 15 december 2008 rechtmatig in Nederland verbleef op grond van de door de voorzieningenrechter van de rechtbank ’s-Gravenhage bij de in overweging 1.4 genoemde uitspraak van 24 oktober 2008 getroffen voorlopige voorziening. De Raad is van oordeel dat uit de hiervoor in overweging 3 genoemde brieven van GGNet blijkt dat appellant, gelet op zijn lange psychiatrische voorgeschiedenis en zijn ten tijde van belang bestaande, naar objectief medische maatstaf vastgestelde, psychische gezondheidstoestand, tot de categorie van kwetsbare personen behoort die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven. Voorts komt de Raad op basis van deze brieven tot de conclusie dat de voor appellant beschikbare nachtopvang in [naam instelling], waarbij appellant de nacht op een slaapzaal moet doorbrengen, schadelijk is voor zijn gezondheid. Naar het oordeel van de Raad hebben voornoemde omstandigheden tot gevolg dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van appellant onmogelijk wordt gemaakt (vgl. het arrest van het EHRM van 3 mei 2001, in de zaak Domenech Pardo versus Spanje, nr. 55996/00) en is er sprake van een zodanige aantasting van de hierboven in overweging 4.3 beschreven “very essence” van artikel 8 van Pro het EVRM dat er een positieve verplichting op de staat berust om te voorzien in een voor appellant adequate opvang.
4.7. In hetgeen onder 4.6 is overwogen ligt echter naar het oordeel van de Raad niet besloten dat aan appellant, met voorbijgaan aan het in artikel 16, tweede lid, van de WWB neergelegde koppelingsbeginsel, op grond van artikel 16, eerste lid, van de WWB bijstand behoort te worden toegekend. De positieve verplichting van de staat in de gegeven omstandigheden recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM dient naar het oordeel van de Raad met inachtneming van voornoemde “margin of appreciation” en het primaat van de wetgever, met op de situatie van appellant toegesneden voorzieningen gestalte te worden gegeven. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat de wetgever de categorieën vreemdelingen die door de werking van artikel 11 van Pro de WWB geen recht op bijstand hebben, met het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de WWB, uitdrukkelijk ook buiten het bereik van de in artikel 16, eerste lid, van de WWB opgenomen hardheidsclausule heeft gebracht. Bij de wijze waarop aan artikel 8 van Pro het EVRM recht moet worden gedaan dient de beperkte doelstelling van de WWB dan ook voorop te staan. De Raad ziet dit oordeel ook bevestigd in het feit dat de Minister van Justitie naar aanleiding van de onder 4.2 genoemde uitspraak van de Raad van 24 januari 2006 (LJN AV0197), met ingang van 1 januari 2007 de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen heeft gewijzigd (Rvb, Stcrt. 2006, 253, p.13). Uit de toelichting op deze wijziging is af te leiden dat de Minister van Sociale zaken en Werkgelegenheid heeft geoordeeld dat de desbetreffende categorie minderjarige vreemdelingen niet past in de systematiek van de WWB en ervoor gekozen om in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden te voorzien via de Rvb, als passende en toereikende voorliggende voorziening.
4.8. De positieve verplichting van de staat om in de omstandigheden van appellant recht te doen aan artikel 8 van Pro het EVRM rust naar het oordeel van de Raad op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorliggende voorzieningen als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de WWB. De Raad wijst in dit verband op de uitleg die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak van 28 maart 2007 (LJN BA4652) heeft gegeven aan artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: Wet COA). Op grond van deze uitleg heeft het COA de publiekrechtelijke bevoegdheid - en gehoudenheid - om in zeer bijzondere omstandigheden buiten de in de Rva 2005 voorziene gevallen opvang te bieden. De Raad wijst in dit verband
- vergelijkenderwijs - op de ter uitvoering van de motie Spekman c.s. van 17 december 2008 (TK 2008-2009, 30 846, nr. 4) door de Staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer gezonden brief van 7 december 2009. In deze brief is aangegeven dat - eerst bij wijze van proef - per 1 januari 2010 zal worden gestart met de opvang van asielzoekers, die een verblijfsaanvraag op medische gronden doen. De Raad verwijst in dit verband voorts naar de uitspraak van de Raad van heden met het registratienummer 09/1082 (LJN BM0956) waaruit blijkt dat aan een vreemdeling, die in het licht van artikel 8 van Pro het EVRM in vergelijkbare omstandigheden verkeert als appellant - de in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) bedoelde maatschappelijke opvang niet kan worden onthouden, indien komt vast komt te staan dat hij niet in aanmerking komt voor een opvangvoorziening als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder h, van de Rva 2005, en de Wet COA derhalve niet is aan te merken als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wmo.
4.9. Uit het voorgaande volgt dat de Raad geen aanleiding ziet artikel 16, tweede lid, van de WWB wegens strijd met artikel 8 van Pro het EVRM buiten toepassing te laten. Het hoger beroep van appellant slaagt niet, zodat de aangevallen uitspraak - voor zover aangevochten en onder aanvulling van de gronden - voor bevestiging in aanmerking komt.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en R.M. van Male en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van W. Altenaar als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2010.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) W. Altenaar.
IJ