Uitspraak
09/328 t/m 09/334 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 5 januari 2009, 07/157, 07/302, 07/338, 07/1167, 07/1235, 08/119 en 08/830 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (hierna: college)
Datum uitspraak: 21 oktober 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2010. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.A.C. van de Wiel, advocaat te Groningen, en door E. Groenwold, werkzaam bij de gemeente Groningen.
II. OVERWEGINGEN
1. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1. Appellant vervulde tot 1 juli 2005 de functie van arbocoördinator Onderwijs, Cultuur, Sport en Welzijn (hierna: OCSW) bij de gemeente Groningen. Een eerder besluit van 20 april 2005 waarbij deze functie met ingang van 1 december 1999 is gewaardeerd en ingedeeld in salarisschaal 10, is op 3 oktober 2006 door de rechtbank vernietigd. Ter uitvoering van die uitspraak heeft het college op 20 december 2007 een nieuw besluit genomen, waarbij die functie opnieuw is gewaardeerd en ingedeeld in salarisschaal 10 (besluit 1).
1.2. Appellant had inmiddels in april 2005 het college verzocht om een nieuwe beschrijving en waardering van de functie van arbocoördinator. Hierbij heeft appellant onder meer gewezen op het feit dat de Arbowet ’98 intussen gewijzigd was. Het college heeft deze verzoeken afgewezen. Appellant heeft beroep ingesteld tegen de weigering van het college een besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek een nieuwe functiebeschrijving op te stellen (besluit 2). Het bezwaar tegen de afwijzing van zijn verzoek om een nieuwe functiewaardering is door het college niet-ontvankelijk verklaard (besluit 3).
1.3. Met ingang van 1 juli 2005 is appellant benoemd tot coördinerend preventie-medewerker OCSW. Hoewel deze functie is ingedeeld in salarisschaal 11, is appellant per 1 juli 2005 ingeschaald in de uitloopschaal 11a, trede 9. Appellant heeft het college verzocht hem per 1 juli 2005 te plaatsen in trede 11 in plaats van trede 9. Dit verzoek is door het college bij besluit van 23 november 2005 afgewezen. De hiertegen door appellant gemaakte bezwaren zijn bij besluit van 20 maart 2007 ongegrond verklaard (besluit 4). Op 1 januari 2007 is appellant met FPU-ontslag gegaan.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak - voor zover in hoger beroep van belang - appellant niet-ontvankelijk verklaard in zijn beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3. Het beroep tegen besluit 4 is ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) afgewezen.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
3.1. Het hoger beroep van appellant richt zich tegen de niet-ontvankelijkverklaring door de rechtbank van zijn beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3. Verder heeft appellant hoger beroep ingesteld tegen de afwijzing door de rechtbank van zijn verzoeken om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn in de procedures tegen de besluiten 1 tot en met 4.
3.2. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, gelet op het verhandelde ter zitting, de indeling van de functie van arbocoördinator met ingang van 1 december 1999 niet langer in geschil is en dat inhoudelijk, naast het verzoek om schadevergoeding, uitsluitend de trede-indeling per 1 juli 2005 ter beoordeling voorligt. Deze grief slaagt. Uit het proces-verbaal van die zitting kan de Raad niet afleiden dat appellant zijn beroep daartoe heeft beperkt.
3.3. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor zover appellant daarbij niet-ontvankelijk is verklaard in zijn beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3, niet in stand kan blijven. Nu deze zaken naar het oordeel van de Raad geen nadere behandeling door de rechtbank behoeven, zal hij deze zaken zonder terugwijzing afdoen.
4.1. Bij besluit 1 heeft het college de functie van arbocoördinator gewaardeerd, zoals beschreven in de functiebeschrijving van 12 november 2003. De Raad onderschrijft het standpunt van het college dat deze functiebeschrijving in rechte onaantastbaar is geworden. De door appellant op het zogenoemde mensblad geuite kritiek richtte zich ook niet zozeer tegen het daarin neergelegde takenpakket - appellant heeft ook ter zitting aangegeven zich in de omschrijving daarvan te kunnen vinden - maar veeleer op de daarin neergelegde beschrijving van de niveaubepalende elementen. Deze opmerkingen van appellant zijn door het college - terecht - meegenomen bij de waardering van de functie.
4.2. Voor zover de grieven van appellant zich richten tegen de wijze van totstandkoming van besluit 1 overweegt de Raad dat hem niet is kunnen blijken dat de onderhavige waardering in strijd met het Reglement Functiewaardering van de gemeente Groningen is vastgesteld. Zo is de functie vergeleken met een voorbeeldfunctie, in dit geval die van specialistisch medewerker 3, en heeft er een zogenaamde horizontale vergelijking plaatsgevonden. De keuze van de voorbeeldfunctie is door appellant niet gemotiveerd betwist. De horizontale vergelijking vindt plaats om te bezien of de waardering van een bepaalde functie niet te zeer uit de pas loopt met de waardering van vergelijkbare functies bij andere diensten. Dat hiervan sprake was, heeft de Raad niet kunnen constateren. De toegekende waarderingen aan functies van arbocoördinator bij andere diensten varieert tussen niveau 7 en niveau 11a. Reeds hierom kan niet worden gezegd dat de functie van appellant “uit de pas loopt”. Een globale vergelijking als hier aan de orde gaat niet zo ver dat elk onderling verschil in waardering tussen de verschillende functies, moet worden verklaard.
4.3. Appellant heeft veelvuldig gewezen op Europese regelgeving. Volgens appellant is de Nederlandse overheid nalatig geweest met het implementeren van de Europese Richtlijn over arbeidsomstandigheden. Op grond van de Richtlijn had de arbocoördinator al lang vóór 2005 moeten zijn vervangen door een preventiemedewerker, met een zwaarder takenpakket en meer bevoegdheden dan de arbocoördinator, aldus appellant. Appellant meent dat het college dit bij de waardering van zijn functie had moeten betrekken. De Raad volgt appellant hierin echter niet en deelt het standpunt van het college, dat in dit geding (slechts) aan de orde is de waardering van de functie, zoals die daadwerkelijk is beschreven en aan appellant was opgedragen.
4.4. Wat betreft de inhoud van de functiewaardering richten de grieven van appellant zich tegen de toegekende scores voor de kenmerken “kennis”, “handelingsvrijheid”, “keuzemogelijkheden”, “contact” en “arbeidsomstandigheden”.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 1 december 2005, LJN 6117 en TAR 2006, 87) is de toetsing van de inhoud van de functiewaardering beperkt tot de vraag of gezegd moet worden dat de waardering op onvoldoende gronden berust. Dit laatste betekent dat eerst tot vernietiging van de omstreden waardering kan worden overgegaan indien deze als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat een andere waardering op zichzelf verdedigbaar is.
4.5. Kenmerk “kennis”
4.5.1. Voor de functie is vereist een HBO-niveau plus vakgerichte kennis en ervaring. Onder vakgerichte kennis schaart het college de voor de functie noodzakelijke kennis van wet- en regelgeving. Voorts is naar het oordeel van het college 3 à 4 jaar ervaring voldoende om de functie uit te oefenen. De Raad acht dit standpunt niet onhoudbaar. Het feit dat appellant zelf over een hoger opleidingsniveau beschikt, dan wel op een grotere ervaring kon bogen, doet hieraan niet af. De toegekende score van 23 punten is niet onhoudbaar.
4.6. kenmerk “handelingsvrijheid”
4.6.1. Appellant heeft gesteld dat zijn werkresultaat niet aan een eindcontrole kan worden onderworpen, omdat dit in strijd zou zijn met de wet. Om die reden zou hem op dit punt de maximale score van 18 toekomen. Het college erkent dat de wet de arbocoördinator mogelijkheden biedt om buiten de hiërarchische lijnen te treden, maar dat betekent volgens het college nog niet dat het werk van appellant in het geheel niet zou kunnen worden onderworpen aan een eindcontrole en dat de beoordeling van het werkresultaat slechts kan plaatsvinden op grond van uitwerking in de praktijk. Gelet op appellants relatief onafhankelijke positie ten aanzien van arbo-aangelegenheden heeft het college aan dit kenmerk 15 punten toegekend, een score precies tussen de hoogste en de op één na hoogste categorie. De Raad acht deze score niet onhoudbaar. Niet gezegd kan worden dat het werk van appellant in het geheel niet aan een eindcontrole kan worden onderworpen dan wel dat de omvang en de gecompliceerdheid van de vakinhoudelijke aspecten van appellants functie zodanig zijn dat ze niet meer inhoudelijk te beoordelen zijn binnen de organisatie.
4.7. Kenmerk “keuzemogelijkheden”
4.7.1. Hiervoor was een score van 12 punten toegekend, maar naar aanleiding van hetgeen appellant in bezwaar daartegen heeft aangevoerd, is voor dit kenmerk alsnog de maximale score van 18 punten toegekend. Dit punt behoeft derhalve geen verdere bespreking meer.
4.8. Kenmerk “contact”
4.8.1. Het college heeft hierbij overwogen dat de aard van de contacten in appellants functie voornamelijk bestaat uit het verkrijgen van medewerking en niet, zoals appellant voorstaat, uit het overbruggen van tegengestelde meningen. Dit laatste is volgens de toelichting slechts het geval indien er sprake is van controversiële situaties waarbij het gaat om ingewikkelde problematiek en veel onzekere factoren, waarbij men niet kan terugvallen op wetten, regelingen, verordeningen en dergelijke. Hiervan is volgens het college niet of nauwelijks sprake, omdat appellant in de uitoefening van zijn contacten wordt geruggesteund door wet- en regelgeving. Zo al sprake zou zijn van het overbruggen van tegengestelde meningen, dan zou dit slechts zeer incidenteel kunnen voorkomen, aldus het college. Alsdan zou dit een score opleveren van 18 punten, hetgeen minder is dan de 21 punten (de op één na hoogste score bij het verkrijgen van medewerking) die appellant nu zijn toegekend. De Raad kan het college hierin volgen. De toegekende score is niet onhoudbaar.
4.9. Kenmerk “arbeidsomstandigheden”
4.9.1. De Raad heeft vastgesteld dat de functiebeschrijving geen specifiek van toepassing zijnde arbeidsomstandigheden vermeldt en dat appellant op dit punt geen op- of aanmerkingen heeft geplaatst op het mensblad. Eerst later in de procedure heeft appellant aangegeven dat er zijns inziens wel sprake is van een psychische belasting in de functie. Hierbij heeft appellant gewezen op de procedure met betrekking tot de functiewaardering en op zijn persoonlijke ervaringen in het functioneren als arbocoördinator binnen de dienst OCSW. De Raad onderschrijft het standpunt van het college dat deze omstandig-heden, gezien ook de in de Regeling gegeven toelichting op dit punt, niet kunnen meewegen in een functiewaarderingsproces.
5.1. Appellant heeft het college in april 2005 verzocht een nieuwe functiebeschrijving en
-waardering vast te stellen. Voor zover appellant daarbij heeft gewezen op onjuistheden in het tot dan toe verlopen traject, overweegt de Raad dat die aan de orde zijn gekomen in de procedure tegen het besluit van 20 april 2005, uitmondende in de uitspraak van de rechtbank van 3 oktober 2006. Vervolgens heeft het college het besluit van 20 december 2007 genomen, waarvan de Raad hiervoor heeft geoordeeld dat de daarin neergelegde functiewaardering is gebaseerd op een juiste functiebeschrijving en ook overigens in stand kan blijven.
5.2. Voor zover appellant met zijn verzoeken heeft beoogd te stellen dat het college eerder dan met ingang van 1 juli 2005 een preventiemedewerker had moeten aanstellen, hetgeen naar de opvatting van appellant ertoe zou hebben geleid dat hij eerder als preventiemedewerker, met de daarbij behorende salarisschaal, zou zijn aangesteld, merkt de Raad op dat in deze procedure niet aan de orde is de vraag of en met ingang van welke datum het college een preventiemedewerker had dienen in te stellen. Overigens staan de besluiten waarbij appellant met ingang van 1 juli 2005 is aangesteld als preventie-medewerker en is ingeschaald in salarisschaal 11a, trede 9, rechtens vast.
5.3. Uit het vorenstaande volgt dat het college de verzoeken van appellant niet behoefde te honoreren en dat het beroep van appellant tegen de besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard moet worden.
6.1. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang alsmede de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.
6.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 25 maart 2009 (LJN BH9991), komt in een geval waarin een vernietiging van een besluit op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en - eventueel - een hernieuwde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig voor rekening van het bestuursorgaan. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is (geweest) van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die rechterlijke instantie de behandelingsduur heeft overschreden, niet voor rekening van het bestuursorgaan maar van de Staat (het ministerie van Veiligheid en Justitie).
6.3. Ten aanzien van de procedure met betrekking tot de waardering van de functie van arbocoördinator stelt de Raad vast dat die procedure is aangevangen op 9 december 2003, de datum waarop het college het bezwaarschrift tegen de functiewaardering heeft ontvangen. Tot de datum van deze uitspraak zijn zes jaar en ruim negen maanden verstreken. Hiermee is de redelijke termijn van vier jaar met 2 jaar en ruim 9 maanden overschreden. De eerste behandeling van het beroep door de rechtbank heeft niet langer dan anderhalf jaar geduurd. Ook de behandeling van het beroep tegen het besluit van 20 december 2007 heeft tot aan de datum van de uitspraak van deze Raad in totaal niet langer dan drie en een half jaar geduurd, zodat er geen overschrijding is van een redelijke behandelingsduur door de rechterlijke instantie. De Raad tekent hierbij aan dat, zoals hij ook reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 23 april 2009 (LJN BI3430), de periode tussen beroep tegen het uitblijven van een nieuwe beslissing op bezwaar en de nieuw genomen beslissing op bezwaar voor rekening komt van het college. Er is dan ook geen aanleiding tot vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase.
6.4. Nu niet is gebleken van bijzondere feiten en omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat er geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, leidt dit, uitgaande van een overschrijding van twee jaar en negen maanden en een vergoeding van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, tot een schadevergoeding van € 3.000,-.
6.5. Gelet op de samenhang tussen de diverse, grotendeels gelijktijdig, gevoerde procedures ziet de Raad geen aanleiding wegens overschrijding van de redelijke termijn in de overige procedures een vergoeding toe te kennen. Van zodanige extra spanning en frustratie dat op die grond een (aanvullende) vergoeding zou moeten worden toegekend, is naar het oordeel van de Raad geen sprake geweest.
7. De Raad acht tot slot termen aanwezig het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep. Deze kosten worden berekend op € 4,06 aan reiskosten in beroep en € 46,36 aan reiskosten in hoger beroep. Van andere, voor vergoeding in aanmerking komende kosten, is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten 1, 2 en 3 niet-ontvankelijk zijn verklaard en de verzoeken om schadevergoeding zijn afgewezen;
Verklaart het beroep tegen het besluit 1 gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
Verklaart de beroepen tegen de besluiten 2 en 3 ongegrond;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Veroordeelt het college tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 3.000,-;
Veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van € 50,42;
Bepaalt dat het college aan appellant het door hem (eenmaal) in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 359,-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en A.J. Schaap en T. van Peijpe als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2010.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) P.W.J. Hospel.
HD