Uitspraak
09/2674 WWB
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 2 april 2009, 08/31, 08/716 en 08/1320 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het dagelijks bestuur van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (hierna: dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 20 december 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T. Bijlsma, advocaat te Bolsward, hoger beroep ingesteld en nog nadere stukken ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting, gevoegd met het onderzoek in de gedingen met registratienummers 09/2800 WWB en 09/2801 WWB, heeft plaatsgevonden op 1 februari 2011. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. G.J.P.M. Grijmans en
drs. E.A. Beswerda, kantoorgenoten van mr. Bijlsma. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door F.B. Visser, werkzaam bij de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (hierna: de Dienst). Voorts zijn verschenen D. de Rooij en drs. J. Algra, sociaal rechercheurs van de Sociale Recherche Fryslân (hierna: sociale recherche). Het onderzoek ter zitting is geschorst voor overleg tussen partijen om tot een schikking te komen. Nadien hebben partijen nog nadere stukken ingediend, inhoudende berekeningen ten aanzien van de terugvordering in geschil. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 10 mei 2011. Appellante is verschenen, bijgestaan door drs. Beswerda en [naam zwager], haar zwager. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door F.B. Visser. Voorts zijn verschenen D. de Rooij en
M. Akkerman, sociaal rechercheurs van de sociale recherche.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante ontving sinds 1 mei 1986 bijstand, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB), naar de norm voor een alleenstaande.
1.2. Op 15 maart 2006 heeft de Dienst een anonieme telefonische melding ontvangen dat appellante inkomsten uit arbeid niet opgaf aan de Dienst. Deze tip hield in dat appellante sinds 1997 bij de heer [S.] (hierna S), met een bepaald beroep en adres, drie ochtenden in de week drie uur werkt en iedere avond van 17.00 uur tot 18.30 eten kookt bij deze weduwnaar. Voorts is vermeld dat appellante al ongeveer drie of vier jaar op de kinderen van de familie [V.] (hierna V) past. Er worden ook lichte huishoudelijke werkzaamheden verricht en het betreft bijna iedere doordeweekse middag. Naar aanleiding hiervan heeft een bijzonder controleur van de afdeling Handhaving, Controle en Consult een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan de appellante verleende bijstand. Daarbij heeft hij dossieronderzoek verricht, registers geraadpleegd en waarnemingen gedaan in de periode 10 april 2006 tot en met 3 mei 2006. Op grond van de tip en de waarnemingen heeft de controleur het zeer aannemelijk gevonden dat appellante structureel ‘zwarte’ arbeid verricht bij S en aannemelijk dat zij ‘zwarte’ arbeid verricht bij V, beiden wonende te [woonplaats] op bekende adressen. Hij begrootte dat het benadelingsbedrag meer dan € 6.000,-- zou zijn. Daarom is besloten dit onderzoek over te dragen aan de sociale recherche. Een en ander is vastgelegd in een rapport van 11 mei 2006 dat door de controleur is ondertekend.
1.3. De sociaal rechercheurs Algra en De Rooij hebben het onder 1.2 bedoelde onderzoek voortgezet. Daartoe hebben zij dossieronderzoek verricht, registers geraadpleegd, waarnemingen verricht en ten slotte met toestemming van de officier van justitie in de periode van 17 januari 2007 tot en met 8 februari 2007 stelselmatige observaties verricht. Voorts hebben de sociaal rechercheurs getuigen gehoord, waaronder S en V, buurtonderzoek verricht en appellante tweemaal verhoord. Zij hebben hun bevindingen vastgelegd in een rapport van 20 maart 2007, dat door Algra is ondertekend.
1.4. Bij brief van 4 april 2007 heeft het dagelijks bestuur aan appellante meegedeeld dat een onderzoek gaande is naar de rechtmatigheid van de aan haar verleende bijstand. Daarbij is opgemerkt dat uit het rapport van de sociale recherche blijkt dat appellante sinds januari 1999 inkomsten geniet uit werkzaamheden bij de heer S en de familie V en dat appellante die inkomsten niet heeft opgegeven. Bij deze brief heeft het dagelijks bestuur appellante tot 20 april 2007 de mogelijkheid geboden om schriftelijk een overzicht te verstrekken van gegevens betreffende de periode 1 januari 1999 tot en met
31 maart 2007 waaruit blijkt op welke dagen en welke uren appellante bij S en V heeft gewerkt, waaruit de werkzaamheden bestonden en welke inkomsten zij daarbij verkregen heeft. In een telefoongesprek en een brief van 19 april 2007 heeft appellante om uitstel gevraagd in verband met een massagecursus en de oefensessies die daarbij horen en andere afspraken.
1.5. Bij besluit van 23 april 2007 heeft het dagelijks bestuur het recht op bijstand met ingang van 1 april 2007 met toepassing van artikel 54, eerste lid, van de WWB opgeschort. Op 27 april 2007 heeft appellante een inkomstenformulier, een mutatieformulier en een toelichting ingeleverd volgens welke zij geen aanvullende inkomsten geniet. De toelichting luidt: Mijn inkomsten bestaan alleen uit mijn maandelijkse uitkering van de sociale dienst. Mijn werkzaamheden bestaan uit vrijwilligerswerk / liefdadigheid / naastenliefde en hobby. Ook geef ik massagebehandelingen om te oefenen voor mijn examen manueel praktizijn. Voor al deze werkzaamheden ontvang ik geen geld.”
1.6. Bij besluit van 15 mei 2007 heeft het dagelijks bestuur de bijstand over de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 maart 2007 (hierna periode I) met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB ingetrokken en de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand over die periode teruggevorderd met toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB tot een bedrag van € 118.970,14. Dit besluit berust op de grond dat door schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet is vast te stellen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.7. Bij besluit van 4 juni 2007 heeft het dagelijks bestuur appellante meegedeeld dat een rechtmatigheidsonderzoek is verricht naar haar recht op bijstand en dat de bijstandsverlening vanaf 1 april 2007 wordt voortgezet.
1.8. Bij brieven van 25 juli 2007 heeft het dagelijks bestuur aan S en V verzocht schriftelijk mee te delen of appellante voor hen onbetaalde werkzaamheden verricht, welke die zijn en hoeveel uren en welke dagdelen het betreft. S en V hebben die vragen schriftelijk beantwoord. S heeft verklaard dat appellante door de weeks dagelijks een uur onbetaalde werkzaamheden verricht zoals koken en boodschappen doen. V heeft verklaard dat appellante wekelijks onbetaald een middag “oma” is voor hun zoon en avondeten maakt en voorts opgeroepen kan worden bij ziekte en ziekenhuisopnamen.
1.9. Bij besluit van 29 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur appellante bericht dat haar bijstand met ingang van 1 september 2007 maandelijks wordt gekort met een bedrag van € 282,75. Dit bedrag komt overeen met het nettominimumloon voor de negen uur in de week die appellante onbetaald werk verricht voor S en V. Dit werk moet als productieve arbeid in het economisch verkeer worden beschouwd. Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.10. Bij besluit van 19 oktober 2007 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante over de periode van 1 april 2007 tot en met 31 augustus 2007 (hierna: periode II) met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB herzien op de grond dat appellante wekelijks negen uur werkzaamheden heeft verricht bij de S en V. In verband daarmee heeft het dagelijks bestuur een bedrag van € 1.452,65 van appellante teruggevorderd met toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB als ten onrechte gemaakte kosten van bijstand. Ook tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.11. Bij besluit van 21 november 2007 (hierna: besluit I) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 15 mei 2007 ongegrond verklaard. Bij besluit van 20 februari 2008 (hierna: besluit II) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 29 augustus 2007 ongegrond verklaard. Bij besluit van 14 mei 2008 (hierna: besluit III) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 19 oktober 2007 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten I, II en III ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Zij voert aan dat zij geen inkomsten genoten heeft. Haar activiteiten behoren immers tot vriendendiensten en hebben geen waarde in het economisch verkeer. Verder kan niet worden afgegaan op de verklaringen van S en V tegenover de sociale recherche. Haar eigen verklaring is tot stand gekomen onder ontoelaatbare druk. Ten aanzien van besluit II heeft zij voorts aangevoerd dat zij haar inlichtingenverplichting dus niet heeft geschonden. Subsidiair heeft zij betoogd dat het recht op bijstand wel kan worden vastgesteld, omdat uitgegaan moet worden van een beperkt aantal uren per week tegen een beperkt uurloon. Ten aanzien van besluit III heeft zij nog aangevoerd dat het dagelijks bestuur niet adequaat is omgegaan met hetgeen appellante over haar activiteiten had meegedeeld.
4. Ter zitting hebben partijen een gedeeltelijke schikking bereikt. Het dagelijks bestuur heeft het besluit van 19 oktober 2007 tot herziening en gedeeltelijke terugvordering van de bijstand over periode II ingetrokken. Daarop heeft appellante het hoger beroep, gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de beroepen tegen de besluiten II en III ongegrond zijn verklaard, ingetrokken. Het betreft de zaken met de registratienummers 09/2800 WWB en 09/2801 WWB. In die zaken hebben partijen afgezien van een proceskostenveroordeling over en weer.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor de van belang zijnde wettelijke bepalingen verwijst naar de aangevallen uitspraak. De omvang van het geding is gelet op de getroffen schikking beperkt tot de vraag of de intrekking en terugvordering van bijstand over periode I in rechte standhoudt.
5.1. Appellante heeft aangevoerd dat zij niet aan de door haar tegenover de sociale recherche afgelegde verklaringen mag worden gehouden. Zij stelt daartoe het volgende. De verklaringen zijn tot stand gekomen onder ontoelaatbare druk. Appellante kon haar zoon, die kort nadien zou worden uitgezonden naar Afghanistan, alleen nog maar uitgebreid zien op de dag volgend op die van de verklaring. Appellante heeft om maar in vrijheid te worden gesteld alles verklaard wat de sociaal rechercheurs wilden. De officier van justitie heeft blijkens een krantenbericht van de strafzitting excuses aangeboden voor de wijze waarop appellante is verhoord. Zij is vervolgens door de rechtbank vrijgesproken.
5.2. De Raad ziet geen aanleiding in dit geval af te wijken van zijn vaste rechtspraak dat van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur afgelegde en ondertekende verklaring mag worden uitgegaan en dat aan een latere intrekking van die verklaring geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij haar verklaring niet in vrijheid dan wel onder onaanvaardbare druk heeft afgelegd. In dit verband tekent de Raad aan dat de verklaringen van appellante van 15 en 16 maart 2007 gedetailleerd zijn en overeenstemmen met de verklaringen van getuigen en waarnemingen. Voorts heeft appellante enige van haar verklaringen op onderdelen bijgesteld, nadat zij was geconfronteerd met de uit het onderzoek verkregen gegevens. Verder is duidelijk welke vragen zijn gesteld en wat appellante daarop heeft geantwoord. Dat de zorg van appellante of zij haar zoon nog wel uitgebreid zou kunnen zien voor diens vertrek, een doorslaggevende rol speelde tijdens de verhoren, blijkt niet uit de processen-verbaal van verhoor en gehoor van getuigen, terwijl wel blijkt van de zorg van appellante om haar hond en de activiteiten die zij gewoonlijk voor S verrichtte. Omtrent de (on)mogelijkheid om haar zoon te zien heeft appellante voorts niet onderbouwd gesteld. Het enkele krantenbericht over de verklaring van officier van justitie ter zitting acht de Raad ook onvoldoende om aan te nemen dat de verhoren van appellante op ontoelaatbare wijze hebben plaatsgevonden. Een nadere verklaring van deze officier van justitie heeft appellante niet kunnen verkrijgen, omdat deze nu langdurig ziek is, zo is ter zitting meegedeeld.
5.3. Voort is de Raad met de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur heeft mogen vasthouden aan de verklaringen van S en V, zoals die tegenover de sociale recherche zijn afgelegd, door hen zijn ondertekend en in een proces-verbaal zijn opgenomen. Naar vaste rechtspraak mag, ook indien later van een afgelegde verklaring wordt teruggekomen, in het algemeen worden uitgegaan van de juistheid van de aanvankelijk tegenover een sociaal rechercheur afgelegde en vervolgens ondertekende verklaring, tenzij sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke omstandigheden zich voordoen ten aanzien van de getuigenverklaringen. De Raad wijst op de uitvoerige en gedetailleerde verklaring die S en V in eerste instantie hebben afgelegd. In hun latere schriftelijke verklaringen hebben deze getuigen de situatie wel anders voorgesteld, maar daarin ziet de Raad onvoldoende grond om aan de juistheid van de eerdere verklaring te twijfelen.
5.4. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de activiteiten van appellante voor S en V, in aanmerking genomen de aard, de omvang, de duur en het terugkerende karakter van deze werkzaamheden, moeten worden gekwalificeerd als op geld waardeerbare werkzaamheden die van belang zijn voor het recht op bijstand. Daartoe is van belang dat het ging om structurele activiteiten op vaste dagen en uren waaromtrent met S en V afspraken waren gemaakt. Die werkzaamheden omvatten licht huishoudelijk werk, boodschappen doen, koken en oppassen op een kind. Uit de onder 1.8 opgenomen schriftelijke verklaringen van S en V volgt dat die werkzaamheden ten minste negen uur in de week omvatten. Dit zijn werkzaamheden die, aldus structureel uitgevoerd, veelal gepaard gaan met een tegenprestatie. Uit de verklaringen van appellante en S en V, zoals afgelegd tegenover de sociale recherche, blijkt ook van een tegenprestatie.
5.5. Uit het voorgaande vloeit voort dat appellante in periode I de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen mededeling te doen van de werkzaamheden die zij verrichtte voor S en V. Daaraan doet niet af dat appellante in de strafrechtelijke procedure is vrijgesproken. De omstandigheid dat de strafrechter haar van de ten laste gelegde valsheid in geschrifte heeft vrijgesproken, doet naar vaste rechtspraak van de Raad aan het voorgaande geen afbreuk. De bestuursrechter is immers in de vaststelling van en het oordeel over het hem voorgelegde geschil in het algemeen niet gebonden aan hetgeen in een strafrechtelijk geding door de desbetreffende rechter is geoordeeld, te minder nu in een strafrechtelijke procedure een andere rechtsvraag voorligt en een ander procesrecht van toepassing is. Dat de strafrechter vele getuigen heeft gehoord, maakt dit niet anders.
5.6. Indien de belanghebbende niet aan de inlichtingenverplichting voldoet, is dat een grond voor weigering, intrekking of beëindiging van de bijstand, indien als gevolg van het niet nakomen van die verplichting niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in welke mate, betrokkene recht op bijstand heeft. Naar vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 20 september 2007, LJN BB6243) dient het bijstandverlenend orgaan, indien ondanks de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand toch kan worden vastgesteld daartoe over te gaan. Er is dan geen plaats voor intrekking van de bijstand op de grond dat als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 27 september 2011, LJN BT5852, heeft overwogen, geldt daarbij dat, indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door de betrokkene door hem achteraf gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, het bijstandsverlenend orgaan, indien mogelijk, gehouden is schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten en omstandigheden, waarbij het eventuele nadeel voor betrokkene, voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, wegens de schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening gelaten mag worden.
5.7. De Raad stelt vast dat in het onderzoek van de sociale recherche alleen de werkzaamheden voor S en V als op geld waardeerbare arbeid zijn vastgesteld, dat de perioden waarover de werkzaamheden zijn verricht en het aantal uren wat daarmee gemoeid was, volgt uit de verklaringen van appellante en S en V en dat voor zover er sprake is geweest van tegenprestaties van de kant van S en V deze het bedrag van het nettominimumuurloon niet te boven zijn gegaan. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting erkend dat het (minimale) recht op bijstand over periode I aldus berekend kan worden dat het verminderd moet worden met het bedrag dat het product is van het aantal voor S en V gewerkte uren tegen het in elk van de jaren geldende netto-uurtarief van het minimumloon. Het dagelijks bestuur heeft deze berekening na de eerste zitting vervaardigd en overgelegd. Deze is gebaseerd op aannames op basis van de genoemde verklaringen, waarbij het dagelijks bestuur bij de vaststelling van het uurtarief in het voordeel van appellante is uitgegaan van het netto minimumloon gedeeld door 40 uur per week. Deze berekening leidt tot een terugvordering van teveel verstrekte bijstand over periode I tot een bedrag van € 64.234,85.
5.8. Nu het dagelijks bestuur heeft erkend dat het minimale recht op bijstand over periode I wel is vast te stellen, kan besluit I geen stand houden. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad besluit I vernietigen. De Raad kan de zaak zelf afdoen in verband met het volgende.
5.9. Appellante heeft schriftelijk op de onder 5.7 genoemde berekening gereageerd en die deels bestreden. Appellante komt tot andere perioden en een lager aantal uren en heeft voorts de vakantie-uitkering steeds in mindering gebracht op het terug te vorderen bedrag. Zij komt tot een bedrag van € 19.518,62 als kosten van teveel verstrekte bijstand. Ter gelegenheid van de tweede zitting hebben partijen zich hierover uitgelaten. Geen geschil bestaat omtrent het toepasselijke uurtarief.
5.10. Gelet op hetgeen onder 5.6 is overwogen is het aan appellante om haar tegenberekening aannemelijk te maken. Daarin is appellante niet geslaagd. Haar uitgangspunt dat haar werkzaamheden voor S pas begonnen zijn in mei 2000 en niet in januari 1999, is in tegenspraak met de verklaring die zij op 16 maart 2007 tegenover de sociale recherche heeft afgelegd. Ditzelfde geldt voor het uitgangspunt van appellante dat zij haar werkzaamheden voor V pas gestart is in augustus 2003, en niet in maart 2003. In diezelfde verklaring heeft appellante immers meegedeeld dat zij ongeveer vier jaar voor V werkzaamheden verricht. Het is ook in tegenspraak met de schriftelijke verklaring van appellante van 19 mei 2007, gericht aan de Dienst, waarin zij heeft verklaard de oppaswerkzaamheden voor V te zijn gestart in december 2002. Dat appellante minder uren heeft gewerkt voor S en V dan het dagelijks bestuur uit de tegenover de sociale recherche afgelegde verklaringen heeft afgeleid, en dat zij gedurende een aantal vakantieweken in het geheel geen werkzaamheden zou hebben verricht, is evenmin aannemelijk gemaakt. De verklaringen van S en V die op initiatief van appellante na het onderzoek van de sociale recherche tot stand zijn gekomen zijn daartoe ontoereikend. De Raad verwijst naar hetgeen hij onder 5.3 heeft overwogen.
5.11. Hieruit volgt dat het dagelijks bestuur bevoegd is met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand van appellante over periode I te herzien in verband met fictieve inkomsten uit verrichte werkzaamheden bij S en V tot een bedrag van € 64.234,85. De uitoefening van die bevoegdheid is in hoger beroep niet bestreden. Dit betekent dat het dagelijks bestuur ook bevoegd is met toepassing van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB de kosten van de ten onrechte verleende bijstand over periode I tot dat bedrag van appellante terug te vorderen. De uitoefening van die bevoegdheid is evenmin bestreden. Daarom zal de Raad, met herroeping inzoverre van het besluit van 15 mei 2007, zelf voorzien ten aanzien van de vernietiging van besluit I zoals in het dictum zal worden bepaald.
6. De Raad ziet aanleiding om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 966,-- in hoger beroep (hoger beroepschrift, verschijnen ter zitting en nadere zitting en aanvullende geschrift) voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op het beroep tegen het besluit van 21 november 2007;
Verklaart dit beroep gegrond;
Vernietigt dat besluit;
Herroept het besluit van 15 mei 2007 in zoverre dat de bijstand van appellante over de periode van 1 januari 1999 tot en met 31 maart 2007 wordt herzien in verband met op geld waardeerbare werkzaamheden;
Stelt de terugvordering op basis van die herziening vast op een bedrag van € 64.234,85;
Bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
Veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante: in beroep tot een bedrag van € 644,--, te betalen aan de griffier van de Raad en in hoger beroep tot een bedrag van € 966,--, te betalen aan appellante;
Bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het betaalde griffierecht van in totaal € 149,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van I. Mos als griffier. Deze beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2011.
(get.) O.L.H.W.I. Korte.
(get.) I. Mos.
NK